社区公共卫生事件应急机制研究综述

汪静辉 包佳美

【摘要】进入21世纪以后，公共卫生事件对全球人类健康和社会发展构成的威胁持续存在，2003年的严重急性呼吸综合征，2009年H1N1人感染高致病性禽流感以及2019年新型冠状肺炎疫情均给人们的生命安全带来了严重危害。而社区是预防和应对公共卫生事件的前沿阵地，社区应急能力建设是国家应急管理体系的重要组成部分。作为居民集中居住的地方，社区必须具有一套能够应付公共卫生事件的应急措施，以减少其带来的危害。在此次新冠肺炎疫情中，社区应急发挥了很大的作用。但在疫情防控逐渐进入常态化的背景下，社区应急的问题也逐渐显露。在疫情防控常态化下以及未来可能发生的公共卫生事件中，社区的应急机制该如何发展与改进，是一个值得探讨的问题。

【关键词】公共卫生事件;社区;应急机制

1.相关定义

1.1公共卫生事件：是指对社会公众健康造成或可能造成严重损害的事件，它可以包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。

1.2社区：是在一定地域范围内有若干社会群体或社会组织在生活上相互关联的社会生活共同体，其基本要素包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。社区是社会治理的基础单元，应对突发公共卫生事件应高度重视社区的基础平台作用。

1.3应急机制：指针对特殊事件、突发事件的紧急处理机制，属于一种应急预案，事先做好防备及应对策略，避免事件进一步扩大或事态加重，使损失最大化减小。

1.4三者之间的关系：在基础公共设施越来越普及的社区中，科学、完善的应急机制能有效避免重大公共卫生事件的发生或减小其对居民生产、生活的影响。

2.研究现状

2.1国外社区应急机制研究现状

目前，随着公共卫生事件的频发，全球范围内已有很多国家基于社区开始对应急管理机制进行转型，并取得了宝贵经验。在美国，整套应急管理体系由联邦、州、县、市和社区5个级别的机构组成，并对于应急管理机制的研究起步早，发展较完善，曾在2011年美国联邦应急管理署（FEMA）就提出了“全社区”应急管理模式，其认为社区在应急管理中不应仅仅是被动响应，而更应该是“领导”作用，这样就避免了因权力过分集中在上级应急管理部门而导致社区公众对应急管理部门的过分依赖;在社区资源方面，FEMA充分认识到社区具备丰富的人力、物力等资源，强调应充分利用，并实现应急管理网络治理等新理念，从中可以看出，美国的应急管理呈现专业化和职业化的特点。但是，尽管美国的应急管理体系已较完善，也依旧没能很好地应对此次新冠肺炎疫情，截至现在，美国的死亡病例已超五十多万，前总统特朗普对疫情带来的危害意识不足，导致社区应急缺乏战略上的有效领导，再加上社区防疫资源严重匮乏，社区无法发挥其应有的作用。因此，即使是世界大国，美国至今也没有完美的社区应急机制。

此外，加拿大、日本等国家的应急管理体系均有三级构成，在加拿大，应急管理体制由联邦、省和市郡（社区）三级组成。联邦设置公共安全部以负责联邦应急管理，其下属的政府应对中心处于国家应急管理体系的核心位置，负责监督和协调联邦政府的应急处理，其应急管理体系法制健全，具有标准化、效率高等特点。在日本，应急管理体系由中央、都道府县、市町村三级组成，有全面、立体、综合的突发性事件响应的机构体系和管理架构。但是，对于此次新冠疫情的防控，国外社区大部分还是借鉴中国经验，说明国外的社区应急机制仍存在很多问题。需要指出的是，现阶段国外对于公共卫生事件社区应急机制的研究还不多见，社区如何应急公共卫生事件仍是一个急需解决的问题。

2.2我国的应急机制

目前我国应急机制建设包括领导机构、应急指挥机构、办事机构、工作机构等，其主要内容和作用功能为预警监测、信息公开、预防准备、应急保证、指挥調度，调整评估等程序。习近平总书记在十九大报告中强 调了“坚持总体国家安全观”，并做出了重要部署，应急管理厅（局）等专业机构建立了24小时在岗值班值守工作机制，制定了部门应急预 案和灾种响应手册等，有助于地方政府稳妥且熟练地处理突发公共事件。

另外各社区在统一的部署和指挥下，开展相关突发公共卫生事件的健康法制教育、宣传甚至科普，社会范围内动员群众参与提高防范意识。

2.3我国应急管理体系的现状

在此次新冠疫情的防控中，我国社区发挥了不可或缺的作用，组建应急防控小组、管控社区人员和车辆的出入、对社区进行日常消毒、初步筛查发热患者、积极配合上级指挥等，既防止了外来病例传入，又阻止了社区内的疫情传播，对新冠疫情的防控起了很关键的作用。但是随着疫情形势的好转和对社区应急机制的研究深入，我国社区应急机制存在的问题也逐渐暴露，比如资源匮乏，社区的经济来源主要是政府补贴和基本费用的收取，导致很多社区在资源和财力方面不具备优势。其次是责任划分不清，由于人力资源缺乏，一人管理大片区域，大部分社区防疫人员来自民众组织，调动性大，再加上我国目前对于社区管理的绩效评估等相关机制使得内外职责无法得到明确细化，致使社区不能最大化发挥功能，常常出现防疫流于形式的情况。再者就是社会认同度低，很多民众不重视不配合社区应急，甚至敷衍、扰乱社区应急，我们常看到群众与社区防疫人员发生冲突的事件，居民对社区公共卫生事件管理认同度低是防疫的一个阻碍因素，也是疫情防控进入常态化后需要重视的问题。

大量文献研究表明，我国采取“专事专办”的应急管理体制，应急管理相关职责分散在不同的政府职能部门，即使设立了议事协调机构、部际联席会议、政府应急管理办事机构等方式解决跨部门协调障碍，“碎片化”问题依旧突出。在公共卫生事件的应急机制中，有学者指出应急机制缺乏创新和信息化、缺乏当地政府的重视和监督、应用不到位和机制本身存在缺陷等问题。而在社区应急方面，结构完整、功能健全的组织体系还没有构成，大部分社区应急管理是临时组建的，其组织力量严重不足，人力物力供给滞后。此外，社区应急管理缺乏规范化指导，管理工作和管理行为的法治化程度不高，管理的程序不规范等。

习近平强调，完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。

2.4面对公共卫生事件时社区应急机制发展趋势

现代信息技术引入公共治理领域改变了社会治理共同体间的互动关系和互动模式，拓展了社会治理的新视野。健康码、疫情实时更新地图为本次疫情防控工作立下了汗马功劳，利用科技精确应急防控已成为应急机制大势所趋。湘雅医院副院长陈子华提倡“坚持科学防控”，有关部门应及时公开信息，加强政策解读，加强对群众防控知识的普及和宣传防控。对防控人员培训加强：加强对基层社区医护人员的专业培训，不仅提升其专业能力，为百姓提供社区卫生服务，并且能做到在重大公共卫生安全事件爆发时的及时预防与管控。制定基于重大传染病的应急、防治培训计划，还要根据以往的重大传染病公共卫生应急管理案例经验来编写培训教材，长此以往，我国基层卫生健康保障得到加强。完善规章制度：依法有序开展社区防控 ，构建和谐社区 ，实现社区治理方式法治化。推行相关法律法规， 工作人员职责与权力越来越明确，更有助于防疫工作的开展。

3.总结与展望

综合上述文献可知，构建人类命运共同体是世界发展的必然趋势，故而社区公共卫生事件也逐步被人们关注。从国家报告病例中我们可得出世界上还有许多未被确认的病例，它们正以各种途径在社区内繁殖与传播，危害人体的健康、生活，故社区是促使公共卫生事件发生发展的关键。拥有良好的社区公共卫生事件应急机制能有效减缓或阻碍病原体的传播。如何制定完善的应急机制，越来越值得人们的思考。而在当今世界，纵然各国依据自己的国情出台了不同的应急机制，但在应急体制、应急预案、应急流程等方面仍存在缺陷。以COVID-19感染为例，美国虽然响应了应急机制，但其受感染人数仍然难以遏制。虽然在党的领导下，我国通过封锁疫源地、绿码登记与体温测量来切断传播途径，以及积极研发疫苗来保护易感人群等措施，有效阻止了感染人数的攀升，减少了损失。但从此次疫情防控中我们仍能看出应急机制的缺陷，特别是在社区这一块，社区应急缺乏规范化管理、应急资金短缺和物质匮乏、社会认同度低等问题尤为突出。在之后的发展中，社区公共卫生事件应急机制将向数字化时代发展。但如何运用好取得信息的便利以及进一步完善、细化社区公共卫生事件应急机制，减少损失，是在经历此次疫情后，现今人们需要反思的问题。

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[作者简介]

【1】汪静辉（2000～），女，专科，在校生，专业为临床医学

【1】包佳美（2001～），女，本科，在校生，專业为儿科学