重庆市教委政策执行效果的评价机制研究*

重庆科技学院法政与经贸学院 高钟灵

一、引言

重庆市近几年的经济发展速度稳居全国第一梯队，但部分社会公众思维观念的转变未能跟上经济发展的脚步，在高等教育领域体现为缺乏政策参与的积极性和参与行为的利益导向性，这可能成为阻碍重庆市未来全面发展的隐藏风险。在高等教育领域，由于政策涉及主体的广泛性和复杂性，部分政策在实际执行过程中容易出现实践对文本的偏离现象，导致政策执行受到阻滞，甚至政策目标无法达成。因此，对政策文本的调查分析是高等教育政策执行研究的重要基础，可为后续高等教育政策执行研究提供部分数据支撑。

在政府持续深化“放管服”改革，教育领域持续推动“管办评分离”改革的大背景下，高等教育政策仍然呈现出强烈的单向性特征，高校作为政策执行主体缺乏有效的、自下而上的反馈渠道，政策评价与监督主体缺乏多元化，这一系列问题都对政策的有效执行造成阻碍。对高等教育政策执行与评估问题展开研究，有助于理解高等教育政策的运行过程，并且对地方政府及高校因地制宜地执行教育政策、达成政策目标具有重要意义。

二、研究方法

（1）样本采集。通过在重庆市人民政府及重庆市教委网站对政策文件进行检索，以“高等教育”为关键词，检索结果仅有2项，将检索关键词更换为“高等教育”“高校”，将检索范围扩大到标题和正文，得到检索结果150项。然后人工整理检索结果，根据权威性、针对性、相关性原则，对部分无关信息进行剔除，最终确定40份已公开发布实施的政策文本作为研究对象。（2）分析工具。借助Nvivo12软件对40份政策文本进行词频统计和编码归类，从政策文本的数量、类型、涉及方面三个维度进行数据分析。

三、数据分析结果

（一）政策文本数量分析

经统计筛选，可查询到的政策文本总量为40份。以“年”为单位来看，重庆市在2018年政策数量大幅提高，后续又出现回落。基于此对2018年前国家及地方出台的相关政策文件进行查询，发现教育部于2016年印发《依法治教实施纲要（2016-2020年）》，同年12月重庆市教委发布《重庆市全面推进依法治教实施意见（2016—2020年）》，其中提出“到2017年，全市依法治教标志性、引领性和支柱性的制度基本建立，教育法治环境得到进一步优化。到2020年，全市教育系统基本形成完备的教育制度体系”的任务目标。这一指导性政策文件的出台对高等教育相关政策文件的制定与出台具有较强的推动作用。由此可见，重庆市高等教育政策数量的变化明显受到上级政策的影响，呈现出强烈的行政目标导向特征。另外，从2018年后政策文件数量的回落可以发现，地方性教育立法工作的推动并未及时跟进，高等教育政策的后续发展存在不足（见图1）。

图1 2007—2021年重庆市高等教育政策数量趋势图

（二）政策类型分析

从政策文本的法律位阶来看，重庆市高等教育政策文本主要涉及“地方性法规”“政府规章”和“行政规范性文件”。整理已公开发布的政策文本，各类型政策文本数量为地方性2部、政府规章2部、行政规范性文件38份。从可操作化角度分析，“通知”“细则”“方案”“办法”“实施意见”等可操作化程度较高的政策文件共有34份。由此可见，重庆市高等教育政策呈现出实践性较强的特征，但从政策文件的法律位阶分布来看，再次印证了本文提到的地方性立法工作推动实施较为缓慢的现象。

（三）政策涉及方面分析

将政策文本导入Nvivo12软件进行词频分析，得到“管理”“发展”“建设”“招生”“服务”“创新”等高频词以及频次表。高频词汇一定程度上可以反映高等教育政策的重点内容及关键要素。但仅通过高频词汇分析所得数据无法准确反映高等教育政策在不同方面的倾向性及差异性，因此笔者将政策文本进行手动编码，参考已有高等教育政策文本研究成果，将政策文本细化为管理政策、发展政策、质量监督政策三个方面。对比研究发现，管理政策包含文本数量为20，发展政策包含文本数量为14，质量监督政策文本包含数量只有6。这一数据表明重庆市现有高等教育政策存在结构不合理的问题，政策呈现出较为鲜明的单向性特征，政策参与主体较为单一。另外，通过对编码节点分析，发现政策文本存在规范性较弱的缺陷，政策文本缺乏有效的量化指标，政策文本的语义表达呈现出形式化特征，容易在政策执行过程中导致政策参与者无法正确解读政策目标，出现政策执行偏差（见图2）。

图2 重庆市高等教育政策词云图

四、研究结论

（一）政策单向性特征对政策执行存在负面影响

随着政府“放管服”改革的深入推进，教育领域也开始尝试和探索开展“管办评分离”改革。但就目前来看，高等教育政策领域仍然存在强烈的单向性特征。一方面，地方政府在政策执行过程中会受到中央政府的强力约束。从政策工具的角度看，强制工具在整个高等教育政策中所占的比例仍然过高，地方政府在落实执行中央政策的过程中未能发挥其应有的决策权和执行权。我们将重庆市已发布实施的高等教育政策和中央发布实施的上级政策进行对比，发现其政策文本的重合度极高，部分文件与上级政策文件完全一致。理想的政策执行应是在中央政策的指导下，地方政府根据本地实际情况与区域差异进行细化落实执行，然而在现实中，地方政府往往会因为不同利益主体提出的利益诉求而陷入决策困境，这就导致地方政府偏向于利用决策的程序正义来规避自身可能承担的政策风险，即地方政策与中央政策完全或高度一致，政策执行集中体现中央意志，可能造成与当地实际情况产生偏差。从法治角度看，姚荣教授指出，我国的高等教育治理逻辑仍然是“政策思维”而非“法治思维”。《高等教育法》作为高等教育领域最高专项法律，其条文对地方政府及地方高校的自主权缺乏明晰的界定，法律规定存在一定的模糊性。地方性的教育立法特别是高等教育立法工作尚处于起步阶段，重庆市目前没有地方性的高等教育专项法律。这就导致在高等教育领域，政策的单向性特征仍然对政策执行产生显著影响，政策执行的主导因素仍然是上级政策以及中央意志，不利于地方政府以及各级高校因地制宜地执行政策。另一方面，政府管理与高校办学之间权力界定的不明晰导致高校更类似于政府科层制结构的延伸而非独立学术机构。高校对政府财政经费的高度依赖性使得高校丧失或主动放弃一部分办学自主权，导致部分高校出现无视客观现实而盲目追逐政策文件的现象。高等教育政策需要高校的具体操作与实践来实现其政策目标，然而高校在政策约束下产生违背实际的政策执行，实际上偏离了政策制定的根本目的。高校的自主办学权在政策单向性特征的影响下产生缩减，高校办学仍然倾向于围绕政策文件开展，这意味着高校办学仍然缺乏相应的自主权，或者说在政策单向性影响下，追随上级政策开展工作承担的风险性和难度要远低于高校结合自身实际以及生源情况制定个性化的发展方案，这一困境在非一流高校中体现得尤为明显。

（二）高等教育政策缺乏完善的政策评价体系

一直以来，政策评价都是我国公共政策实施过程中最为薄弱的一个环节，高等教育领域亦不例外。政策制定、政策执行、政策评价三大环节在整个政策实施过程中缺一不可，政策评价能够对政策执行起到有效的监督作用，并且能够为之后的政策制定提供客观依据，促进下一步政策制定科学有效地开展。目前，重庆市高等教育政策评估体系存在两个明显缺陷。第一是政策评价的内部化。高等教育政策评价缺乏必要的参与渠道，导致评价主体缺乏多元化。各级政策执行主体都应当对自身的政策执行效果进行精准客观的评价，并且引入其他评价主体，特别是利益相关主体进行评价，以此来检验政策执行效果。然而，目前从政府机构这一主体来看，内部评价在整个政策评价体系中占据绝对优势，缺乏多元主体的参与。而从高校这一主体来看，除了少部分科研工作者参与到政策评价工作中，绝大部分高校作为政策执行主体都只接受政府主管部门的评价和考核，没有主动参与政策评价工作。第二是高等教育政策评价与高校办学质量评价存在模糊性。诚然，高校办学质量可以直接反映各高校政策执行的有效性，但政策评价不应该只局限于政策执行的结果。高校办学质量评价直接影响高校办学工作的开展，这就导致高校办学只能围绕上级政策进行，这样一来就有可能出现政策导向与政策执行偏差、政策目标与实际情况不符的现实问题。高校作为政策执行的主体，在政策评价过程中只是被评估者身份，不具备评估者的身份以及权力，这就导致政策评价自下而上的信息渠道阻塞，无法对政策执行效果提供具备较高可参考性的评价结果。

五、对策建议

（一）在高等教育领域进一步推动建立共建共治共享的社会治理体制

协同治理理论重视公众的参与，认为公众参与是促使公共治理实现公共利益最大化和实现“善治”的一个重要途径。从公共政策的角度来看，政策的制定、执行和评估是政府、公众等主体进行治理的重要过程，拥有信息等资源的政府有可能出现短期行为或共谋行为，从而影响委托者也就是公众的利益。协同治理要求政府在整个政策过程中应当保证公众的参与，使公众有机会与其他参与主体互动，使各方共同致力于公共利益的实现。在高等教育政策执行过程中，应该走出单向约束性管控的误区，正确处理“政府—学校—社会”三者之间的关系，充分调动各级政策执行主体的积极性。

（二）建立完善的政策执行效果评价与监督机制

建立目标为导向的政策执行效果评价体系，按照政策目标，对政策的效果、效率等作出评估，注重积极影响的政策评估结果，更要注重消极影响的评估结果，进一步完善政策。及时矫正政策执行过程中出现的形式主义等现象，使政策目的与政策执行效果回归一致，促进政策理想最终得到实现。

（三）调动公众参与政策实施的积极性

充分发挥政府机构的组织力，运用科学管理手段调动公众积极性，规范引导、广泛参与，使政策从政府意志转化为社会公众的集体意志。针对部分主体对高等教育政策缺乏参与主动性，政府可以在不同主体中寻找积极参与政策实施、有较高个人素质和人格魅力的个体或群体，将其树立为典范，发挥部分个体的鲶鱼效应，以此来激发整个社会对政策参与的积极性。