放射性废物安全管理立法：美国经验与中国借鉴

蔡先凤，龙震影

放射性废物安全管理立法：美国经验与中国借鉴

蔡先凤，龙震影

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

放射性废物安全管理是从废物产生到处置的全过程管理。美国通过《原子能法》《低放射性废物政策法》《核废物政策法》《能源政策法》和《能源重组法》等构成的法律制度体系，理顺了核废物安全管理体制，明确了能源部、环保局和核管会的核废物安全管理职能，使国家的义务和责任、国会和总统的权力职责以及企业的义务和责任等均落到了实处。美国的核废物安全管理立法经验及法律制度对我国具有重要的参考借鉴意义。我国应该制定放射性废物安全管理单行法，完善放射性废物安全管理法律制度体系。

放射性废物；安全管理；政策和法律；美国；中国

核电站在发电的同时也产生了大量的放射性废物，高放射性废物对环境与人体都具有极高的危害风险，如何安全管理放射性废物已成为世界范围内最棘手也是最需要妥善解决的重大科学技术问题和法律问题之一。核电厂的放射性废物管理包括与废物产生、预处理、处理、整备、贮存、运输、处置和退役等相关的各项行政技术活动①，是从废物产生到处置的全过程管理。放射性废物安全是核与辐射安全的重要组成部分，而放射性废物的处理和处置是非常艰巨的管理任务。在放射性废物安全处理问题未得到有效解决之前，应该有一个明确的设想，即所有产生放射性废物的国家在其本国领土内处理这些废料，或者根据两国之间严密监督的协议进行处理[1]。要在国际和国内两个层面建立健全放射性废物安全管理法律制度。

一、放射性废物的界定、分类及危险性

（一）放射性废物的界定和分类

所谓放射性废物，或放射性废料、核废物，是指核电站在运行中产生的含有放射性的物质，亦即包含放射性物质的废料，一般在如核裂变一类的核反应中产生。“核废物”（Nuclear Waste）一词是指放射性废物、丢弃的放射性材料，有时也指用过的核燃料、受到放射性污染的材料和退役废物。所有这些种类都可以称之为放射性废物（Radioactive Waste），亦即核废物②。在核燃料循环、反应堆运行以及核设施退役等过程中，都会产生大量的放射性废物。1997年《乏燃料管理安全及放射性废弃物管理安全联合公约》（Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management）第2条规定，放射性废物是指缔约方或者其决定得到缔约方认可的自然人或法人预期不做任何进一步利用的、且监管机构根据缔约方的立法和监管框架将它作为放射性废物进行控制的气态、液态或固态放射性物质。《放射性废物安全管理条例》（2011年）第二条、《核安全法》（2017年）第二条以及环保部、工信部和国防科工局联合发布的《放射性废物分类》（2017年）第十七条和《原子能法（征求意见稿）》（2018年）第五十三条等，都对“放射性废物”做了几乎完全一致的界定，即放射性废物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不会再使用的废弃物。

通常所说的放射性废物包括两大类：一是中低放射性核废物，主要指核电站在发电过程中产生的具有放射性的废液和废物，占所有放射性废物的99%；二是高放射性核废物，指从核电站反应堆芯中换出来的燃烧后的核燃料，具有高度放射性，故俗称高放废料。从技术层面来看，放射性废物主要分为高放射性废物（HLW）、中放射性废物（ILW）和低放射性废物（LLW）三类③，亦即放射性废物按其单位体积或单位质量的放射性强弱，共分为高、中、低三级。低放射性废物占据主要部分，中级与高放射性废物较少。高放射性核废物主要包括核燃料在发电后产生的乏燃料及其处理物，含有核反应堆产生的核裂变产物和超铀元素（Transuranic Elements）。这些产物的放射性很强烈，占核电站所产生的全部放射性的95%以上。核电站产生的放射性废物中，大部分都是中低放射性核废物，一般包括核电站的污染设备（如反应堆的钢制结构部件）、检测设备、运行时的水化系统、交换树脂、废水废液以及受到沾染的保护性衣物和手套等劳保用品。中低放射性核废物危害较低；高放射性核废物则含有多种对环境和人体危害极大的高放射性元素。因此，各种放射性废物的处置方法也不同。

《放射性废物安全管理条例》（2011年）第六条、《核安全法》（2017年）第四十条、《放射性废物分类》（2017年）第五条和第九条、《原子能法（征求意见稿）》（2018年）第二十三条等，都根据放射性废物的特性及其对人体健康和环境的潜在危害程度，对放射性废物进行了明确分类。同时还明确规定，对放射性废物实行分类管理和分类处理处置，即分别实行近地表或者中等深度处置以及集中深地质处置④。

（二）放射性废物的危险性

放射性废物的危险性体现在多方面，主要是污染和破坏自然环境，损害生态系统，损害人体健康。不同类型的放射性废物所具有的危险性存在差异性，不同类型的放射性废物的处理也具有一定的环境风险，应该设法在现有的科技条件下最大限度地降低放射性废物的危险性及其处置的环境风险。

放射性废物是核物质在核反应堆（原子炉）内燃烧后余留下来的核灰烬，具有极强烈的放射性，而且其半衰期长达数千年、数万年甚至几十万年之久。在放射性废物处置过程中，特别令人担忧的是两种长寿命裂变产物（Long-lived Fission Products）：锝-99（Tc-99，半衰期是22万年）和碘-129（I-129，半衰期1700万年）。几千年后，乏燃料放射性将主要来自锝-99和碘-129。而乏燃料中最麻烦的超铀元素是镎-237（Np-237，半衰期200万年）和钚-239（Pu-239，半衰期2.4万年）[2]。

迄今为止，相对技术可行和安全可靠的放射性废物处置方法是陆地处置，包括浅层填埋（适用于极低放射性废物）、近地表处置（适用于低放射性废物）、中等深度处置（适用于中放射性废物）和深地质层处置（适用于α废物和高放射性废物）。低、中放射性废物的隔离期应在300年以上，α废物和高放射性废物的隔离期应在1万年以上⑤。例如，《放射性废物安全管理条例》（2011年）第二十三条第三款规定，低、中水平放射性固体废物处置设施关闭后应满足300年以上的安全隔离要求；高水平放射性固体废物和α放射性固体废物深地质处置设施关闭后应满足1万年以上的安全隔离要求。

诺贝尔物理学奖获得者汉内斯·阿尔文（Hannes Alfvén）认为，安全、永久地处置高放射性核废物必须具备两个先决条件：一是放置放射性废物的封闭容器和稳定的地质构造（Stable Geological Formations），以保证其放射性在数万年内不会泄露；二是数十万年稳定的人类机构（Stable Human Institutions）。然而，没有任何已知的人类文明能够持续这么长时间。此外，尚未发现足够建立放射性废物永久处置库（Repository）的地质构造已经稳定了这么长时间⑥。因此，人类对这样一个长期项目至今没有任何实际经验。世界范围内的民用核能计划已经产生了大量的乏燃料和高放废物，这些乏燃料和高放废料在数百万年里仍将保持具有危害的放射性，如何处置这些半衰期长达数万年到十万年不等的“万年恶灵”，一直是世界公认的严峻问题。核能利用若不能妥善解决放射性废物问题，则如同居住于“无洗手间之住宅”[3]。

1986年4月26日，前苏联切尔诺贝利核电站发生了最严重的核事故。从此，国际上关于放射性废物处理的抗议声就不绝于耳。如果不能妥善处置高放废料将会给当地环境带来毁灭性影响。日本著名的环境哲学和伦理学家岩佐茂教授认为，有害废弃物中问题最为严重的是放射性废弃物。现在日本也还没在技术上解决如何处理和销毁核电站排出的放射性废弃物问题。不仅几万年内都必须防止泄漏的高放射性废弃物，还只能放在容器内等待处理，就是那些装在铁罐子中的低放射性废弃物的数量也已经达到数十万吨，而且每年都在增加。由于化学物质、重金属及放射性废弃物等有害废弃物可以破坏自然环境、损害人体健康，因此，如何管理、处理、处置这些有害废弃物是绝不能模棱两可的重要课题。能源的使用，要从排放二氧化碳气体等废弃物和废热以及污染环境的化石能源和排放放射性废弃物的核能，转向可再生利用的太阳能和风力、潮汐、地热等绿色自然能源。应尽快建立以太阳能为核心的能源体系，集中力量研究和开发相关技术[4]。

放射性废物处理和处置具有相当的环境风险。辐射风险是指辐射照射导致有害的健康效应（包括发生此类效应的可能性）以及任何安全风险（包括环境安全风险）。诱导辐射风险的原因为：辐射照射；存在放射性物质（含放射性废物）或其释放到环境中；核反应堆芯、核链式反应堆、放射源或其他任何放射源的失控[5]。环境风险是指环境遭受损害的可能性，属于未知的风险。在危害的后果上，环境风险的危害具有长期潜伏性和不可逆转性。环境风险与损害常常跨越时空，而且往往囿于科技发展的局限，使人类对于损害环境的活动造成的环境风险难以及时地正确认识、判断和防范。在影响范围上，环境风险更多地表现为区域性甚至全球性的风险。环境风险的独特性决定了有必要重新审视传统的法律制度和价值追求。

二、美国放射性废物安全管理立法的发展

在二战期间核时代开始后的近30年里，美国联邦政府很少认真关注和处理核武器制造和核能兴起所产生的高放废物。国防高放废物的处置在冷战时期的国家核武库建设中处于次要地位。此外，核电厂的乏核燃料通过后处理以制造新燃料，如何处理因后处理所产生的高放废物问题也被无限期推迟。自20世纪60年代后期开始，环境运动的兴起和对核扩散的担忧，使美国的核政策发生了根本性的变化。由于核电厂安全问题、反应堆场址未解决的废物问题以及公众对政府因武器生产而产生的废物管理不善的日益关注，公众强烈反对核电，促使卡特政府组建了一个跨机构特别工作组，建议联邦政府倡议永久处理发电厂和武器废物（Power Plant and Weapons Wastes）。20世纪80年代开始，美国国会开始对放射性废物管理进行专门立法，制定了低放废物与核废物政策法，在核废物处理和处置方面已经建立起完备的法律体系，从而结束了在核废物处理和处置领域长达40年没有立法规制的历史[6]。

美国在低、中放废物的处理与处置技术上已经基本成熟，今后的放射性废物管理重点工作是如何安全处置高放废物。美国已经确立放射性废物管理的国家政策，即以地表或地下处置方式处置低放废物，而以地质处置方式安全、永久地处置乏燃料和高放废物，目的是确保放射性废物与环境的长期隔离。

（一）美国《原子能法》有关放射性废物安全管理的规定

美国1946年《原子能法》（Atomic Energy Act）和1954年《原子能法》及其修正案，是美国关于核材料民用和军用的基本法。在民用方面，它规定了美国对核材料与核设施使用的开发和监管，并宣布了以下政策，即“原子能的开发、使用和控制应当促进世界和平、改善全民福利、提高生活水平和加强私营企业的自由竞争”。该法要求，核材料与核设施的民用应当获得许可，并授权美国核管会（U. S. Nuclear Regulatory Commission, NRC）根据规则或命令建立并执行管理这类用途的标准——“原子能委员会（Atomic Energy Commission）认为有必要或合乎情理以保护健康和安全，并尽量减少对生命或财产的危险”。根据该法，原子能委员会行动必须符合该法的程序要求，在许多情况下，这一规定为听证会和联邦司法审查提供了机会。

根据该法第274节规定，核管会可以与州达成协议，终止核管会对该州内某些材料许可证持有者（Licensees）的监管权（Regulatory Authority）。该州必须首先证明其监管程序与核管会的监管程序相符并足以保护公众健康和安全。核管会保留对该州内的核电厂和从该州出口的核电厂等方面的监管权。该法的一项重大修订规定了许可证持有者对因核事故造成的场外人员伤害或财产损害的赔偿责任及责任限制。

《原子能法》及其后续修正案皆未专门针对核废物或其处置做出具体规定，亦未将核废物进行单独分类，只是提及核废料包括乏核燃料和后处理废料，且它们都属于“副产品材料”。但是，《原子能法》修正案与1982年《核废物政策法》（Nuclear Waste Policy Act，NWPA）进行对接，就高放废物、乏核燃料、核废物活动以及核废物处理、存储或处置等做了若干规定。

（二）美国核废物政策法有关核废物安全管理的规定

1980年12月22日，美国通过《低放射性废物政策法》（Low-level Radioactive Waste Policy Act），规定低放射性废物处理管理办法。1985年，又通过《低放射性废物政策法修正案》（Low-level Radioactive Waste Policy Amendments Act）。该法赋予各州处置在其境内产生的低放射性废物的责任，并允许它们通过合约确定相关设施的设置地点并服务多州。该法规定，这些设施将由核管会或根据美国《原子能法》第274节已与核管会签订协议的州进行监管。该法还要求核管会制定标准，以确定放射性核素何时以足够低的浓度或数量存在于废物流中，以“低于监管关注”。

1982年《核废物政策法》规定了联邦政府在高放射性废物和乏燃料处置方面的责任和处置政策，为在20世纪90年代中期之前建立高放射性废物永久性地下处置库制定了时间表和程序，并规定为核废物以及民用核反应堆的乏燃料提供临时性的联邦储存。州政府有权否决国家政府在其境内设立废物处置库的决定，除非国会两院投票推翻该决定，否则该否决权将有效。该法还呼吁在1985年之前制定计划，以建造受监控的可回收储存设施（Monitored Retrievable Storage，MRS），核废物可以在这些设施中保存50年至100年以上，然后还可以被移除以进行永久性处置或再处理。

国会赋予美国能源部（U. S. Department of Energy，DOE）选址、建造、运营和关闭处置乏核燃料和高放废物处置库的职责，要求能源部长（Secretary of Energy）发布关于建造两座永久性地下核废料处置库的选址指南。能源部将研究5个可能的选址。然后，在1985年1月1日之前向总统推荐3个选址。同时，能源部还要研究另外5个选址，在1989年7月1日之前向总统推荐其中的3个选址，以作为第二个处置库的可能地点。向总统推荐的任何选址都需要一份完整的环境影响报告（Environmental Impact Statement，EIS）。总统应当审查选址建议，在1987年3月31日之前向国会提交他对首个处置库的一个选址建议，并在1990年3月31日之前向国会提交他对第二个处置库的选址建议。该法规定，国家政府应当拥有反应堆场址的所有核废料或乏燃料的所有权，将其运至处置库，并负责其安全壳。国会授权能源部对内华达州的尤卡山（Yucca Mountain）进行考查，以决定是否适宜将此处设作处置库，要求能源部于1998年前启动在处置库处置民用乏燃料的工作。能源部确定的高放废物和乏燃料管理政策是，先进行必要的稳定和固化处理，在场址安全贮存，最终运往地质处置库。能源部设立民用放射性废物管理办公室（Office of Civilian Radioactive Waste Management）来实施该法。

国会指定美国环保局（U. S. Environmental Protection Agency, EPA）对处置库中放射性物质释放制定公共健康和安全标准。环保局局长（Administrator of EPA）应颁布普遍适用的标准，以保护环境免受处置库中放射性物质的场外释放的危害。

国会要求核管会颁布有关处置库建设、运营和关闭的法规；乏核燃料和高放射性废物的产生者和所有者必须支付处置此类放射性材料的一切费用；当时预计耗资数十亿美元的废物计划将通过电力公司支付的核电费用来资助；核管会应当颁布技术要求和标准，根据《原子能法》和1974年《能源重组法》（Energy Reorganization Act），批准或不批准建造处置库、处理高放废物和乏核燃料的许可证的申请以及授权此类处置库的关闭和退役。

《核废物政策法》设立核废物基金，用于支付建造和运营永久处置库的费用。基金来源于放射性废物的产生者和拥有者，以确保由他们支付与废物处置有关的活动费用。另外，还通过立法制定了在处置库中处置联邦国防放射性废物的收费方法。1993年，国会设立了国防放射性废物处置基金，用于支付政府每年分担的来自核武器联合体的高放射性废物的处置费用。

1987年，美国国会通过《核废物政策修正案》（The Nuclear Waste Policy Amendments, NWPA or NWPAA），规定了联邦政府为高放废物和乏核燃料提供永久处置场所的责任，以及发电商承担永久处置费用的责任。该修正案明确指定内华达州的尤卡山由能源部考虑作为美国核废物永久处置库的唯一选址，亦即指定尤卡山为唯一进行持续场址特征描述和考虑的候选场址。该修正案批准在永久处置库获得许可时建立一个MRS设施。该修正案规定，如果能源部长确定尤卡山场址不适合作为处置库开发，他应当终止场址表征，通知国会和内华达州，从场址清除放射性废物和乏核燃料，并向国会报告建议采取进一步行动，以确保安全、永久地处置高放废物和乏核燃料的建议（包括新的立法授权）。关于第二个处置库地点的选定，该修正案规定，能源部长不得针对第二个处置库开展特定地点的活动，除非国会为此类活动专门拨款。虽然后来最终将尤卡山指定为联邦处置库的唯一场址，但美国这个唯一的高放废物地质处置项目却经历了数次反复波折。2018年5月10日，美国众议院通过《核废物政策法2018年修正案》（第HR3053号法案），支持推进尤卡山处置库取证程序和在美国建设乏燃料集中式中间贮存设施。

国会认为，在MRS设施中长期储存高放射性废物和乏核燃料是对此类材料提供安全可靠管理的一种选择。《核废物政策法1987年修正案》撤销了能源部长关于在田纳西州橡树岭（Oak Ridge，Tennessee）设立MRS设施的提议，授权能源部长指定、建造和运营一个MRS设施，并为该过程确立所需的程序，包括创建受监控的可回收储存委员会（Monitored Retrievable Storage Commission），以向国会建议此类设施是否应包括在国家核废物管理制度中。如果提议的MRS设施被受影响的州或印第安部落正式拒绝，国会必须通过决议批准该储存设施。MRS设施计划的费用应由储存在该设施中的高放废物和乏核燃料的产生者和所有者承担。

1987年《核废物政策法修正案》授权根据与能源部长的协议，向内华达州以及受MRS设施影响的州或印第安部落和地方政府支付款项。根据该修正案，设立了核废物谈判代表办公室（The Office of the Nuclear Waste Negotiator），由总统任命，试图在美国与州或印第安部落之间达成拟定的协议，详细约定指定的州或部落同意托管处置库或MRS设施的条款和条件。任何与核废物谈判代表达成的拟议协议均不具有法律效力，除非此类协议被制定为联邦法律。

根据该修正案，设立核废物技术审查委员会（Nuclear Waste Technical Review Board），这是行政部门的一个独立机构，以评估能源部长诸如场址特征描述等活动的技术和科学有效性。

（三）美国能源政策法有关放射性废物安全管理的规定

美国1992年《能源政策法》（Energy Policy Act，EPACT92）第八章对高放射性废物做出若干规定。该法第801节指示国家环保局颁布专门适用于尤卡山核废物处置库的辐射防护标准。该处置库已被联邦政府指定为商用核电厂和美国国防部（U. S. Department of Defense）活动用过的核燃料和其他放射性材料的永久处置场（Permanent Disposal Site）。国家环保局局长应当基于美国国家科学院（National Academy of Sciences）的调查研究结果和建议并与之保持一致，按规则颁布公共健康和安全标准，以保护公众免受在尤卡山场址的处置库中储存或处置的放射性物质释放的损害。

基于国家环保局与国家科学院的协议，国家科学院的研究工作如下：一是提交关于保护公众健康和安全的合理标准的调查结果和建议；二是能否基于积极的制度控制，开发一个处置库关闭后监管系统，防止突破处置库的工程屏障或地质屏障，或防止增加个别公众成员超过允许限度的辐射暴露剂量的不合理风险？三是是否有可能对处置库的工程屏障或地质屏障会在一万年内因人类侵入而被突破的可能性做出科学支持的预测？

国家环保局局长按规则颁布相关公共健康和安全标准后，核管会应根据规则修改1982年《核废物政策法》第121节b款规定的技术要求和标准。核管会应根据规则修改的技术要求和标准，需与国家环保局局长按规则颁布相关公共健康和安全标准一致，且在处置库关闭后，根据工程屏障的数量和能源部长对尤卡山场址关闭后的监管，足可以防止在场址进行可能突破处置库工程屏障或地质屏障而产生不合理风险的任何活动，防止个别公众成员暴露于超过允许限值的辐射量的增加。在处置库关闭后，能源部长应当继续监管尤卡山场址，以防止场址的任何活动造成不合理的风险，包括突破处置库的工程屏障或地质屏障、增加个别公众成员受到超过允许限值的辐射的照射。

关于核废物管理计划，该法第803节规定，能源部长应当与核管会和环保局协商，准备并向国会提交一份报告，说明当前的核废物管理项目和计划是否符合1982年《核废物政策法》的规定，是否足以管理在本法颁布之后可能建造并获得许可的任何新核电厂可能产生的任何额外数量或类别的核废物。能源部长应当在本法颁布之日起一年内准备报告并提交给总统和国会。该报告应当审查因新增核电容量而可能出现的与乏核燃料和高放废物管理相关的新问题，包括预计增加的乏核燃料或高放废物量、在额外数量废物的最终处置和运输之前对额外临时储存能力的任何需求以及任何对深层地质处置的额外处置库的需求。能源部长在准备上述报告时，应当向公众提供信息和评论的机会，并应征询核管会、环保局和其他相关方的意见。

2005年修正的《能源政策法》第631节对C级以上放射性废物的安全处置做了规定。能源部长对提供储存设施的活动负责，应当向国会提供能源部内最终指定实体并由其负责完成为安全处置所有C级以上低放射性废物提供设施活动的正式通知。在本法颁布一年内，能源部长应当向国会咨询，并向国会提交一份报告，内容包括成本估算以及完成C级以上放射性废物永久性处置设施的环境影响报告和决定记录（Record of Decision，ROD）的拟议时间表。关于替代方案，该法规定，能源部长应当先向国会提交一份报告，描述正在考虑的所有替代方案，包括为确保安全处置所有C级以上的低放射性废物提出建议的综合报告中要求的所有信息，该综合报告已由能源部长于1987年2月提交给国会。然后，能源部长再根据国会的行动对计划实施的一个或多个处置替代方案做出最终决定。关于收回和储存的短期计划，该法规定，在本法颁布之日起180天内，能源部长应当向国会提交一份计划，以确保在永久性处置设施可用之前，继续回收和储存构成安全威胁的C级以上的低放射性密封源。该计划应当说明成本估算、资源和设施需求。

（四）美国的放射性废物安全管理体制

根据美国《1954年原子能法》成立的原子能委员会（Atomic Energy Commission），负责核武器的开发和生产以及民用核材料的开发和安全监管。美国《1974年能源重组法》（Energy Reorganization Act），将上述职能做了相对分离，撤销了原子能委员会，成立了核管会。该法指定能源部负责核武器的开发和生产、促进核电发展及其他有关能源工作；指定核管会负责监管工作，但不包括对国防核设施的监管。美国原子能管理的政府架构从此完成设置，能源部、核管会和环保局等三大政府职能部门分别在原子能的发展、安全和环保等方面对核废物的处理和处置依法履行安全监管职责⑦，并使这种管理架构的职能优势得到了较充分体现。但是，由于美国是联邦制国家，实施行政、立法和司法三权分立制度，各州又相对独立，导致放射性废物安全监管的效率大打折扣。尤卡山核废料处置库项目的实施遇到重重困难，就是典型的例证。虽然该项目是1987年美国国会通过的《核废物政策法》修正案指定设立，但随后的奥巴马政府和川普政府等态度不一，还面临内华达州及其周边地区的强烈反对，也受到美国公众、原住民西肖肖尼人（Western Shoshone）和许多政客的质疑。

三、我国放射性废物的安全管理及其立法的发展

放射性废物从产生、处理、贮存一直到处置及处置后的长期监护等全过程，涉及环节多、周期长，管理主体层级繁杂，是个系统性很强的庞大工程。应该通过法律顶层设计，采用一元立法模式，制定放射性废物安全管理法，将《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性废物安全管理条例》以及今后出台的原子能法中涉及放射性废物安全管理条款进行统一整合。同时，进一步完善放射性废物安全管理法律制度体系，以原子能法和放射性废物安全管理法为龙头，配以系统的安全管理标准和安全管理导则等[7]。

（一）我国放射性废物的安全管理

我国早已掌握放射性废物存量的明细账，高放核废物比重不大，主要是中低放物质。放射性废物的主要来源还不在核电站，核电站产生的放射性废物存量比重低，主要是因为核电站边生产边处置放射性废物。由于我国放射性废物的绝对量远远少于核能利用大国，还没有感受到放射性废物在存储空间上的压力。

随着我国核电的快速发展、新建核设施的投运以及早期核设施的退役，放射性废料数量日益增加，安全管理的任务更加艰巨，有必要统一规划全国的放射性废物处理和处置工作[8]。《放射性污染防治法》（2003年）第四十三条规定，低、中水平放射性固体废物在符合国家规定的区域实行近地表处置；高水平放射性固体废物和α放射性固体废物实行集中的深地质处置。我国虽然已建有两座中低放核废料处置库，但至今尚无高放核废料处置库。这已引起国际环保组织的担忧乃至恐慌。我国已在依法进行高放射性物质的永久性处置库选址研究，并在相关省份开展地质调查和数据采集等工作，但至今并未确定高放物质处置库的最佳和最终选址。一旦处置库选址不当，将造成无法挽回的巨大损失。因此，放射性废物处置库选址必须非常慎重，需要综合考虑整个国家的经济发展布局、人口分布、交通设施以及候选地的地质、水文和气候条件等综合因素，需要进行长时期周密评估。

（二）我国放射性废物安全管理立法的发展

我国放射性废物安全管理立法的发展相对比较稳定，现有的主要法律法规分别是《放射性污染防治法》《国家安全法》《核安全法》以及《放射性废物安全管理条例》等，都分别对放射性废物安全管理做了具体规定。

《放射性污染防治法》（2003年）第六章“放射性废物管理”专门针对放射性废物管理作了原则规定。该法要求，相关主体尽量减少放射性废物的产生量，放射性废气、废液排放必须符合国家放射性污染防治标准；放射性固体废物根据分类分别实行近地表处置和集中的深地质处置；禁止以非法方式排放放射性废液，禁止以非法方式处理和处置放射性固体废物，禁止放射性废物跨境转移；放射性固体废物处置场所选址规划须符合严格的制定和报批程序。

《国家安全法》（2015年）第三十一条只是笼统地规定，要加强对核设施、核材料、核活动和核废物处置的安全管理、监管和保护。

《核安全法》（2017年）第三章“核材料和放射性废物安全”专门针对放射性废物安全管理做了具体规定，主要涉及乏燃料持有者的核安全责任、放射性废物的分类处置、放射性废物处置场所选址规划的编制和报批、放射性废物管理许可制度、核设施营运单位和放射性废物处置单位的义务、放射性废物处置设施关闭制度以及放射性废物运输的分类管理等内容。

《放射性废物安全管理条例》（2011年）的立法目的是加强对放射性废物的安全管理，保护环境，保障人体健康。该条例主要涉及放射性废物及其“处理、贮存、处置”等行为或活动的明确界定[9]以及管理体制、许可、监管、法律责任等内容。

四、美国放射性废物安全管理立法的启示

美国通过《原子能法》《低放射性废物政策法》《核废物政策法》《能源政策法》和《能源重组法》等健全的法律制度，理顺了核废物安全管理体制，明确了能源部、环保局和核管会的核废物安全管理职能以及相关程序和时间表，使国家的义务和责任、国会和总统的权力职责以及企业的义务和责任等均落到了实处。虽然美国的放射性废物安全管理法律制度实施也存在诸多问题，但是其立法经验对我国仍具有重要的参考和借鉴意义。我国可以利用自身政治制度的优势和较为完善的立法，更加有序地推进我国的放射性废物安全管理工作。

（一）尽快颁布核能领域的基本法——原子能法

原子能法是为了促进和规范核能的研究、开发和利用，推动核能事业的健康发展，保护环境和公众健康而制定的法律，是发展核能事业的基本法。原子能法作为原子能法律体系中的母法和原子能领域顶层的法律，统领其他相关法律、法规和部门规章。原子能法缺位必然导致国家政府对核安全监管无法可依，同时还涉及当前我国核安全管理中的一个非常突出的问题，即国家政府职能部门的核安全管理职责明晰划分问题。我国应结合具体国情，借鉴美国的先进立法经验，尽快颁布原子能法和相关的特别法，进一步完善相关的法规和技术规范，建立和完善原子能法律体系。

（二）合理优化放射性废物安全管理法的内容设计

《放射性污染防治法》《核安全法》《放射性废物安全管理条例》以及正在制定中的原子能法，都对放射性废物安全管理做了若干规定。另外，还有《放射性物品运输安全管理条例》（2009年）《放射性物品运输安全许可管理办法》（2010年）《放射性固体废物贮存和处置许可管理办法》（2013年）以及《放射性物品运输安全监督管理办法》（2016年）等配套制度。但是，《放射性污染防治法》定位于“防治放射性污染”，《核安全法》定位于“保障核安全”，原子能法是规范原子能开发和利用的母法，定位于“规范和加强原子能研究、开发和利用活动”，三者都未能涵盖放射性废料安全管理的全部内容。而《放射性废物安全管理条例》仅属于法规层次，有必要将其提升到法律层次。因此，我国放射性废物管理应该尽快制定专门法，主要内容包括立法目的、名词术语、管理体制、许可、分类处置及技术标准、场址选择、监管、法律责任等。

1.放射性废物安全管理法总则部分设计

放射性废物安全管理法总则部分主要规定放射性废物安全管理法的立法目的、核心性定义、调整范围和应遵循的基本原则等内容。

关于放射性废物安全管理法的立法目的，《放射性废物安全监督管理规定》（1997年）规定：“放射性废物管理的目标是保护现在和将来人类的健康与环境，不给后代造成过度的负担。”为了实现这些目标，放射性废物管理应遵守的原则是，保护人类健康，保护环境，保护后代，控制放射性废物的产生。《放射性污染防治法》《核安全法》和《放射性废物安全管理条例》分别都在第一条规定了“保护环境、保障人体健康、安全利用核能和加强放射性废物的安全管理”等体现立法目的的内容。《原子能法（征求意见稿）》（2018年）第一条规定的立法目的是规范和加强原子能研究、开发和利用活动，推进科技进步和产业提升，保障国家安全，促进国民经济和社会发展。2019年9月3日，国务院新闻办发表的《中国的核安全》白皮书指出：“中国在确保安全基础上开展核能和平利用，既满足当代人的需要，又不对子孙后代遗留隐患、构成危害，以保障人类文明永续发展。”因此，放射性废物安全管理法的立法目的可确立为：加强放射性废物管理安全，保护环境和人类健康，促进经济社会可持续发展。加强放射性废物管理安全是放射性废物安全管理立法的直接目的，而这一目的实现，即可保护环境和人类健康，不给人类后代造成过度的负担，促进经济社会可持续发展。保护环境是指放射性废物管理必须确保对环境的影响不超过可接受水平；保护人类健康（包括人类后代健康）是指放射性废物管理必须确保对人类健康的影响不超过可接受水平。

关于放射性废物安全管理法的基本原则，放射性废物的安全管理，应当坚持减量化、再利用、再循环、无害化处理和处置、永久安全的原则[10]。实行放射性废物安全管理“减量化、无害化和妥善处置、永久安全”原则，是《放射性污染防治法》《循环经济促进法》（2018年修正）和《固体废物污染环境防治法》（2020年第二次修订）的基本要求。放射性废物的产生量保持在可实现的最小量是国际上放射性废物管理的原则之一，减少放射性废物产生量使放射性活度量和废物体积量两方面都要最小。减量化原则是指从源头节约资源，减少污染物排放，减少进入生产和处理处置过程的放射性废物量⑧，采取科学的设计和运行方式使放射性废物量（活度和体积）的产生必须保持在实际可行的最低限度,循环利用要求核燃料完成使用功能后能够重新变成再生资源。无害化和妥善处置、永久安全的原则，是指环境友好型的处理和处置，保护人体健康，保护环境，保护人类的子孙后代。

2.放射性废物安全管理部分的设计

放射性废物安全管理实际上是属于立法中分则的内容。分则是立法文件的主体部分，在法律文本中处于核心地位，是所有规定调整对象的权利义务等内容的规范性条文的总合。分则的内容包括实体性和程序性规范、权利性和义务性规范、职权性和职责性规范、强制性和任意性规范等。简洁明确的条文设计都有充分的法理支撑以及法律法规依据。

放射性废物安全管理部分的核心内容是，放射性废物安全管理的监管机构、营运组织和相关单位⑨，在放射性废物处置前、中、后各个环节的安全管理方面，具有哪些职权、职责、权利义务以及法律责任⑩。另外，还需要明确规定若干基本制度，如放射性固体废物贮存和处置许可制度、处置设施关闭后的安全监护制度等。

首先，进一步明确放射性废物安全管理相关主体及其职权、职责和法律责任。我国有必要设置放射性废物管理和运营的国家级专门机构，承担国家在放射性废物处置方面的责任和义务，制定和组织实施放射性废物管理的规划和政策。放射性废物处置的最终责任必须由国家承担。放射性固体废物贮存和处置单位应当按照规定建立完整的放射性废物管理数据库和相关记录档案，加强放射性监测和安全检查。如发现异常情况，应当采取有效措施并及时向监管部门报告。从事放射性废物相关活动的单位，应当建立健全安保制度、人员培训制度和定期报告制度。

其次，完善放射性废物贮存和处置许可制度。这一制度是《放射性污染防治法》（2003年）确立的放射性废物安全管理的关键性制度。在《放射性废物安全管理条例》（2011年）第十二条和第二十三条规定的基础上，需要进一步完善和实施严格的许可条件和许可程序。

再次，完善放射性废物处置设施关闭后的安全监护制度。应该规定，处置设施依法关闭后，处置单位应当按照批准的安全监护计划，切实对处置设施履行安全监护职责。

最后，完善放射性废物安全管理法律责任制度。需要严格监管部门和相关活动单位在放射性废物安全管理中的法律责任。一是针对监管部门及其工作人员的违法行为，要严格依法追究其行政责任和刑事责任。二是针对放射性废物相关活动单位的违法行为，要严格依法追究其行政责任；还可视其违法行为性质和后果的严重程度，依法追究其刑事责任。

（三）进一步理顺核废物安全管理体制和细化核废物安全管理职责

《放射性污染防治法》（2003年）第二章和《放射性废物安全管理条例》（2011年）第五条，分别规定了放射性污染防治的监管体制和放射性废物的安全监管体制。《核安全法》（2017年）第六条规定了核安全的监督管理体制，其对以下三个主管部门的明确定位是，生态环境部及其所属的国家核安全局是国务院核安全监督管理部门，工业和信息化部及其所属的国家国防科技工业局是国务院核工业主管部门，国家发改委及其所属的国家能源局是国务院能源主管部门。应该如何清晰划分能源主管部门、核工业主管部门和核安全监管部门的法定职责，如何统筹协调这几个部门在相关安全管理和风险管控等方面的工作，都必须通过法律制度进一步明确，以避免其监管职能交叉或空白等问题。

（作者对王宽诚教育基金会资助谨致谢忱。）

① 1997年11月5日，国家核安全局批准发布的《放射性废物安全监督管理规定》对“放射性废物管理”做了如下解释：放射性废物管理包括废物的装卸、预处理、处理、整备、运输、贮存和处置在内所有行政和技术的活动。另外，该规定在“附录”里详述了“放射性废物管理的基本步骤”。放射性废物管理的基本步骤包括预处理、处理、整备、处置。放射性废物的预处理是废物产生后废物管理的初始步骤，包括收集、分拣、化学调节和去污等。放射性废物的处理是指通过改变放射性废物特性来改善其安全性或经济性的若干操作，基本的处理概念是减容、去除放射性核素和改变组成。放射性废物的整备是指使放射性废物适合装卸、运输、贮存和处置的若干操作，包括放射性废物的固化，将放射性废物置入容器和提供外包装。放射性废物的处置是放射性废物管理体系的最后一步，主要是将放射性废物安置在确保安全的处置设施中，并且不打算回取，不依赖长期监护。处置安全性主要通过浓集和封隔来实现。封隔是把经过适当整备的废物隔离于处置设施中，在放射性废物周围设置屏障（天然的屏障或工程的屏障、一个屏障或多个屏障）以限制放射性核素释放到环境中。

② 1997年11月5日，国家核安全局批准发布的《放射性废物安全监督管理规定》对“放射性废物”做了如下解释：“为法律和审管目的，可将放射性废物定义为：含有放射性核素或者被放射性核素所污染，其放射性核素浓度或者比活度高于审管机构规定的免管水平，预期不会再使用的废弃物（这个定义完全是从管理的角度着眼的，放射性浓度等于或低于免管水平的物质，从物理观点看仍是放射性的，但其放射性危害可以忽略不计）。”The term “nuclear waste” is used to describe radioactive waste, discarded radioactive materials, in some circumstances used nuclear fuel, and radioactively contaminated material and decommissioning waste. All of these categories may be termed radioactive waste and that is used interchangeably with nuclear waste. See Peter Riley, Nuclear Waste: Law, Policy and Pragmatism, Ashgate Publishing Limited, 2004, p. 1, Footnote 3。

③ Low level waste（LLW）: Waste that is above clearance levels, but with limited amounts of long lived radionuclides. Such waste requires robust isolation and containment for periods of up to a few hundred years and is suitable for disposal in engineered near surface facilities。Intermediate level waste（ILW）: Waste that, because of its content, particularly of long lived radionuclides, requires a greater degree of containment and isolation than that provided by near surface disposal. High level waste（HLW）: Waste with levels of activity concentration high enough to generate significant quantities of heat by the radioactive decay process or waste with large amounts of long lived radionuclides that need to be considered in the design of a disposal facility for such waste. See IAEA, Classification of Radioactive Waste （IAEA Safety Standards for Protecting People and the Environment, General Safety Guide, No. GSG-1）, International Atomic Energy Agency 2009, pp. 5-6。

④ 1997年11月5日，国家核安全局批准发布的《放射性废物安全监督管理规定》对“地质处置（Geological disposal）”做了如下解释：“在深至几百米的稳定地质岩层中，利用工程屏障和天然屏障组成的系统隔离放射性废物。地质处置的典型用途是处置长寿命废物和高放废物。”

⑤ 高放废料永久深埋会产生另一个问题——如何在万年处置库上设置万年警示标志？无论届时人类的知识和文化状态发生怎样的变化，该警示标志都是可以读懂并可以理解的信息。因为即使再过一百个世纪，我们今天深埋的放射性或有毒废料仍将是致命的威胁。如何将这个巨大的危险告知子孙后代——未来400代人，如何在核废料储存地建造必须至少存在1万年的警示标志，令各领域专家苦思冥想而尚未找到答案。参见：Vincent Nouyrigat，Déchets nucléaires:comment signaler leur présence dans 10000 an？Science & Vie，Le 31 Oct 2008；Vincent Nouyrigat：“核废料标记10000”，萧舟编译，载《新发现》2009年2月号；山石：《核废料：10000年危险期》，载《生命与灾祸》1994年第3期。

⑥ See “Nuclear Waste Policy Act”, https://en.wikipedia.org/wiki/ Nuclear_Waste_Policy_Act, accessed on July 20, 2021。

⑦ 美国环保局（1970年12月2日成立）作为联邦政府的一个独立行政机构，主要负责维护自然环境与保护人类健康不受环境危害及污染影响，根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，从事或赞助环境研究及环保项目，加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。美国环保局的机构遍布各州，同时，每个州都设有各自的环境管理机构，接受联邦环保局区域办公室的监督检查，但与联邦环保局没有隶属关系。除非联邦法律有明文规定，州环保局才与联邦环保局合作。各州的环境管理机构对其所属州政府负责，依照州法律独立履行职责。各州的环境管理机构在执行环境政策过程中出现的冲突，由地方法院裁决。美国核管会（1975年1月19日成立）是美国政府设置负责原子能（即核能）相关管理工作的独立机构。美国核管会主要负责监督管理核反应堆、核原料及核废料这三方面的安全、运行、许可证颁发和更新等工作。反应堆是指用于产生电力的商用反应堆以及用于研究、测试和培训的研究和试验反应堆。核材料是指在医疗、工业和学术环境中使用核材料以及生产核燃料的设施。核废料安全管理是指核材料和废料的运输、储存和处置以及核设施的退役。美国能源部（1977年8月4日成立）作为联邦政府的一个行政部门，主要职责是能源政策制定、能源行业管理、能源相关技术研发以及武器研制等。其早期的职责是能源生产与管理，后来主要致力于开发更好的技术、更有效率的能源以及能源教育等领域的工作。冷战结束后，能源部的职责也包括放射性废料处理的相关研究以及环境质量的维护。

⑧ 2020年3月10日，国家核安全局发布《关于发布核安全导则〈核技术利用放射性废物最小化〉、核安全法规技术文件〈放射性废物处置安全全过程系统分析〉的通知》（国核安发〔2020〕51号）以及《核安全导则 核技术利用放射性废物最小化》（HAD401/11-2020）与《核安全法规技术文件 放射性废物处置安全全过程系统分析》（NNSA-HAJ-0001-2020）。

⑨ 1997年11月5日，国家核安全局批准发布的《放射性废物安全监督管理规定》对“运营单位或运营机构（operator or operating organization）”做了如下解释：“在废物管理中，从事选择和调查一核设施场址的适用性和/或承担核设施的设计、建造、调试、运行、退役的组织（和其承包者）。”

⑩ 2020年5月13日，国家核安全局发布《关于发布核安全导则〈核设施放射性废物处置前管理〉的通知》（国核安发〔2020〕105号）以及《核安全导则 核设施放射性废物处置前管理》（HAD401/12-2020）。

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The Legislation of Radioactive Waste Safety Management: American Referential Experience for China

CAI Xian-feng, LONG Zhen-ying

（School of Law, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

The safe management of radioactive waste is a kind of whole process management from its generation to its permanent disposal. The U. S. uses such acts as Atomic Energy Act, Nuclear Waste Policy Act, Energy Policy Act and Energy Reorganization Act to assign the relevant responsibilities to the U. S. Department of Energy (DOE), the U. S. Environmental Protection Agency (EPA), and the U. S. Nuclear Regulatory Commission (NRC) respectively. All the acts ensure that the President, the Congress, generators and owners of spent nuclear fuel and high-level radioactive waste can carry out their related duties accordingly. The experience of American legislation is very helpful for China in the field of nuclear waste safety management. China should promulgate the law of radioactive waste safety management and improve the related legal system.

radioactive waste, safety management, policies and laws, USA, China

F205

A

1001 - 5124（2021）06 - 0087 - 12

2021-07-10

生态环境部核与辐射安全监管项目“美国对核工业造假行为监管的法律制度研究”（JD202043）

蔡先凤（1965-），男，安徽金寨人，教授，博士，主要研究方向：环境资源法与海洋生态文明法律制度。E-mail：caixianfeng@nbu.edu.cn

（责任编辑 夏登武）