我国体育社团建设发展存在的问题及其改革策略

周海雄，郑志航，车豪杰

我国体育社团建设发展存在的问题及其改革策略

周海雄，郑志航，车豪杰

（宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211）

体育社团是群众体育开展的组织载体，体育社团的发展壮大对“健康中国策略”的全面实施具有重要作用。我国体育社团发展存在管理与行政机构“同构”，外部竞争缺乏和社会合法性不足等不利于体育社团建设与发展问题。要解决这些问题，需要变革体育社团组织的行政体制，明确体育行政机构的职责和权力；加强体育社团的法制与监督机制建设，允许“一社多会”，建立第三方监督评估机构；完善体育社团的《章程》建设，通过《章程》为体育社团组织机构赋权，引入竞争性的体育社团选举规则，增强体育社团财务管理的透明度。

体育社团；管理体制；法制建设

我国竞技体育发展取得了突出成绩，群众体育没有得到应有的重视，影响全民健身运动的开展。在国家层面，体育总局所属各个运动管理中心的社会化改革在积极推动中，为了激发体育社会组织活力，带动全民健身运动的开展，国务院颁发了促进全民健身运动，激发基层体育社会组织活力等系列文件。然而从各方反馈的效果来看，因缺乏系列法律法规指导，体育总局各运动管理中心改革收效甚微，且地方和基层体育社团的改革由于权力主导没有实质性改变，也难成其效。本文分析体育社团改革中面临的具体问题，提出相关的改革策略，为深化体育社团改革提供参考。

一、体育社团发展面临的主要问题

我国全国性体育社团，省市体育社团，基层和草根体育社团面临的问题各不相同，从管理体制来看，存在诸多共性问题。

（一）体制问题

我国体育总局各个运动管理中心是“政事不分、事社不分、社企不分、社社分割、社民分离”的组织[1]。体育总局及其中心是行政（事业）、社团和企业三者兼具备的机构，即“一套班子，三块牌子”。体育总局及其下属的运动中心，包括地方和基层的体育行政机构，已形成了一个特定的利益集团，根据利益集团理论与分类，属于“机构型利益集团”[2]。体育总局主导的社团改革面临众多的问题，与各省市县的体育局所属社团改革面临的问题大同小异。体育总局所属各运动中心社会化改革在局领导大力推动下，改革总体顺利，但收效甚微。省市县体育社团的社会化改革，目前只有文件指导，没有相应的法规，很少有具体政策体系与实践指导策略，改革尚处于观望的状态。要使我国体育组织社会化改革顺利进行，必须找到突破口[3]。

（二）法律保障与监督问题

1995年制定和颁布《中华人民共和国体育法》，由于此法是在计划经济思想指导下颁布且多年未修改，体育法适用性问题突出。这些突出的问题导致各级体育行政组织直接干涉具体事务，自身有法不依，违法不究[4]。2016年修订的《社会团体登记管理条例》是一部管理着从国家到草根，性质和类型各异的社团的行政法规，根本无法适应体育领域众多运动社团蓬勃发展的需要[5]。目前地方单项体育社团由同级体育总会和行政机构进行管理与监督，但体制内的监督效果欠佳，监督形同虚设。行政管理机构对社团的监督，实质是机构负责人对社团负责人的监督。体育总会、民政局和体育局的负责人，对同级政府领导授意安排的运动社团负责人进行监督，几乎是不可能的[6-7]。要确保体育社会化改革顺利进行，必须加强体育相关的法律与法规建设，健全监督机制，让体育社团发展做到有法可依，违法必究。

（三）内部建设问题

我国各级体育总会是个行政机构，在体育总会登记的多数优质单项体育组织被政府行政领导和体育局内部人员管理，造成各级体育总会和单项体育社团依然按照行政的逻辑在运行[8]。国家和地方体育社会组织的章程大同小异，各级体育社团领导换届选举通常采取等额选举投票的方式产生，或上届组织负责人直接委任新机构负责人。由此导致地方和基层的单项体育组织的负责人小团体化、权力交接固化，下级体育社团被上级社团边缘化的问题突出，严重影响了体育社团权力机构的管理效率。社团的行政化特征，也使下级体育社会组织对上级认同感和归属感缺失。而体育社团改革主要是在同级的体育行政机构主导下进行的，这易使与行政机构关系密切的人会获得有更多的机会；且原子化分散各地的下级运动社团，提出的意见很难得到上级社团的尊重与采纳。因此，必须加强体育社团《章程》的规则建设，从内部组织和规则建设进行完善，才能使体育社团改革顺利进行。

二、优化体育社团组织管理制度

行政体制是社团发展的外部因素，体育社团改革与发展要从改革体育管理体制开始。

（一）变革体育社团组织的行政体制

世界上涉及国家管理体育的模式大致有社会主导型、政府监督型和政府主导型三种[9]。中国的经济社会发展已取得显著成就，应需要寻求一条与国情相适应，与世界体育运动发展相融合的体育发展道路。目前各级体育行政管理机构掌管着体育领域内的大部分资源，改革体育行政管理体制是体育社会组织发展的前提，否则社会组织就难以获得发展空间[10]。为减少政府内部的相关利益干扰体育社会组织发展，确保改革的顺利进行，必须对体育行政进行全面和彻底的改革[11]。建议将各级体育行政与教育、文化或旅游等部门整合成一个行政机构，减少管理人员，提高政府管理效益，消除现有体制对体育社会组织发展的阻碍。夏季和冬季奥运项目总计近40个大项，体育大会有30多个项目，所有体育项目都有社会组织。面对数量众多、各具特色的运动社团，国家每一级体育行政机构设置的岗位和管理人员是有限的，有限的人员很难有效管理类别繁多，并具有专业性的社团。在政府的监督下，应让社团根据不同体育类别的专业特点与社会适应性施行自我组织管理与资源合理利用。

（二）明确体育行政机构的职责和权力

行政机构和体育社团同构，造成体育行政和体育社团之间职权不清[12]。国家应重新修订“体育法”，用法律形式确定体育行政机构的权利与义务，协调各管理机构的管理目的与利益分配。各级政府的体育职能主要是制定政策和发展规划，协调各体育社会组织之间关系等。政府通过购买公共服务的形式支持社会组织发展，通过财政部门转移财政资金支持单项体育社团的发展[13]。体育行政机构通过体育总会间接管理各个单项体育社团活动，传达政府的意见（图1）。体育行政机构必须完全脱离具体的体育事务工作中，真正实现“政社分开、职权分明”。只有体育行政机构根据发展需要适当放权，将社会运动场馆资源释放给社会进行管理，保障运动社团能为大众健身提供更具体和有效的服务，进而实现全民健身计划。

（三）允许“一社多会”的体育社团管理

民政部门颁布的《社会团体登记管理条例》规定，一个地方只允许一个同类社团合法注册，这将导致一些社团被个人和小团体控制，造成组织机构长期的固化和僵化。应借鉴西方发达国家管理社会组织和地方社会组织的经验，制定相应的法律指导各级社团的管理，改变《社会团体登记管理条例》中一社一会的规定。在体育领域，社团管理的法规允许同一个地区同一运动项目有三个以内的单项体育社团登记并开展活动，促进组织之间竞争[14]。管理单项体育社团的全国综合体育社团，允许全国体育总会、中国奥委会或全国体育联盟三种形式的组织合法注册和开展活动。全国单项体育社团，允许国家单项体育协会、国家单项体育联盟或国家单项竞技联盟等三种形式的组织合法注册和开展活动（图2）。地方和市县体育总会和单项体育组织，同样允许多个社团合法注册登记和开展活动。由个体会员组成的众多草根运动社团，其组织稳定性不高，机构负责人频频变换，更加需要有针对性的社团管理法规。民政部门要简化对单项体育组织的登记和审批制度，支持合法的体育社团日常活动。对违法社团管理法规或国家法律的社团或个人，根据体育反腐败部门的报告依法对违反法规的社团或个人进行处罚[15]。

（四）建立第三方体育社团评估机构

目前，参与体育社团评估的机构专业性欠缺，对体育社团的评估，依然由体育局主导，评估的专业性、独立性和公正性缺失[16]。通过健全体育社团的监督机制，让各级民政机构来建立第三方体育社团评估机构，机构内不仅要有专业的财务人士，还应该具有法律、新闻、体育管理、体育竞赛和运动员等领域的专家。各级体育行政机构委托合格的评估机构对体育社团的工作进行评估，评估机构将评估报告提交给民政和体育行政部门，评价结果作为体育社团是否合法以及获得财政支持的依据。政府应将评估结果公示在网站内，接受社团内部人员监督，同时让社团之间相互监督，减少虚假行为。依法建立第三方的体育社团评估制度，从而改进社会组织的监管模式，提高社会组织的公信力，完善社会组织的自律机制[17]。

（五）建立独立的体育反腐败机制

当前体育总会和民政部门对同级的体育社团无法进行有效的监督。民政部要求社会组织内部成立党支部和监事等职位，以监督社团的活动，这种监督机制对内部普通会员具有一定的监督作用，但对社团负责人的监督难以奏效。为确保对社团的有效监督，必须依靠外部力量。依据体育法，由民政部门主导建立独立的“体育反腐败委员会”，通过独立机构来监督体育社团内部的违规和腐败问题[18]。各级体育反腐败机构内的委员应来自法律、新闻、体育管理、体育科研、体育竞赛和运动员等领域的专家和知名人士。对于社团的各种违规和违法行为，体育反腐败机构可启动调查程序。调查报告将提交给体育行政、民政和财政机构，由民政部门裁定社会组织是否违法，由财政部门决定是否给予财政支持。对于涉及违法犯罪行为的，应通过法律途径，依法对其进行处罚。

三、完善体育社团管理的法律制度建设

体育社团的发展既需要外部体育行政制度保障和法规建设，也需要内部制度和法规的完善，社团的章程建设采取以下几个策略。

（一）依法为体育社会组织机构赋权

体育社团行政化导致部分体育社团权力机构的权威性丧失。国家应通过《体育法》发布规范性的《章程》，重建体育社团权力机构，消除体育社团权力机构行政化的影响。针对不同行政层级管理特点和各个运动项目的发展情况，制定体育社团《章程》，为社团赋权。各级团体性单项体育社团权力机构须由下级的单项体育社团，以及来自法律、医学、企业、媒体、专业技术委员会和运动员等领域的个人代表组成（图3）。各级体育总会权力机构须由同级的单项体育社团代表，下级体育总会的代表，以及适当人数的法律、医学、企业和媒体等领域的个人代表组成。为保障团体性会员单位代表的权力，个人代表的数量应不超过代表总人数的五分之一。国家通过体育法发布指导性的体育社团章程，规范权力机构代表的来源和数量限制，建立起各级体育总会和团体性单项体育社团权力机构的权威性。

（二）制定体育组织换届选举规则和程序

通过选派或委任完成体育社团负责人换届工作，既是社团行政化的惯性，更是目前社会组织换届选举规则不规范导致的。通过体育法发布规范性的《章程》，明确体育社会组织换届选举的规则和程序，是改变目前困境的最佳方案。章程应规定各级团体性体育社会组织负责人换届选举须采用差额选举的办法，候选人不少于三人。所有候选人都必须在新社团筹备处登记，公开竞聘，选举以无记名投票方式进行，公开唱票并当场宣布选举结果，以增强选举的透明度。通过这种开放和竞争性选举，建立起体育社团的社会合法性，建立起会员对组织的归属感和认同感[19]。《章程》必须明确规范体育社团主要负责人的专业能力、业务水平和任期。社团内的专业代表，必须是社团所辖地域内，具备最高级别的专业水平和业务能力的人员。禁止体育行政机构和其他政府机构人员担任社团负责人，避免行政人员进行利益输送或寻租。通过体育总会和团体性单项体育社团权威性和社会合法性建设，建立起网络化的社团组织机制（图3）。

图3 体育社团关系

（三）增强体育社团的财务管理透明度

由于制度不健全，宣传力度不够，我国多数社团会员对组织内部的活动和经费使用等信息缺乏了解。体育管理制度与法律应该规定：所有的体育社团必须通过自身建设的网站或各级体育总会的网站，公布社团的基本信息，提高社团透明度[20]。团体性体育社团，通过自建或体育总会的网站，将社团的章程等信息公布在媒体上，增进会员对社团的了解；将主要负责人的个人信息公布在网站内，接受会员的监督；将换届选举候选人的具体信息，竞选纲领等信息公布在网站内，保障社团换届选举的开放性；将财务信息发布在媒体中，使会员了解经费使用情况，增加组织财务的透明度，获得会员的认可。同时，可通过各种社交微平台，更快便捷地推送社团日常活动信息，提升社团影响力。

四、结语

我国体育社会化发展面临的问题是多方面造成的，改革必须从体育体制改革和体育法制建设两条路径同时入手。体育体制改革必须消除体育行政对社团改革与发展的影响，确立体育行政的国家立法地位。体育法制建设方面要重新修订体育法，确保社团改革与发展有法可依。规范社团章程，规范体育社团的运行规则，增强内部建立社团的社会合法性，引进确立多个社团的竞争机制，促进我国体育社团健康发展。

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The Problems and Reforms of China’s Sports Societies

ZHOU Hai-xiong, Zheng Zhi-hang, CHE Hao-jie

（Faculty of Sports Education, Ningbo University, Ningbo 315211, China）

Sports associations are organizations for the development of mass sports, and the development and expansion of sports associations plays an important role in the comprehensive implementation of the “Healthy China strategy”. There are many problems in the development of China’s sports associations, namely “homogeneity” with administrative institutions, lack of external competition and lack of social legitimacy. To solve these problems, it is necessary to carry out a major system reform on the sports administrative bodies, and clarify the responsibilities and powers of the sports administrative bodies. The reform includes strengthening the construction of a legal supervision mechanism for sports associations, allowing “one club and multiple meetings”, establishing third-party supervision and evaluation institutions, improving the construction of sports associations, and establishing the authority of sports associations through the articles of association. We will introduce competitive election rules for sports associations to strengthen the financial transparency of sports associations.

sports associations, managerial mechanism, legal construction

G861.2

A

1001 - 5124（2021）06 - 0113 - 05

2021-05-30

周海雄（1972-），男，浙江江山人，副教授，主要研究方向：网球教学、训练。E-mail: zhouhaixiong@nbu.edu.cn

（责任编辑 夏登武）