环境行政应急处置费用的法律性质辨析

郑 泽 宇

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

一、问题的提出

环境治理遵循事前的风险预防与事后的后果控制原则，在损害结果已然发生的情况下，后果控制原则[1]要求首位接触主体必须在第一时间采取措施遏制环境污染的扩散，由此产生应急处置费用。在环境民事公益诉讼、生态损害赔偿诉讼以及环境污染犯罪附带民事公益诉讼等诉讼中，原告行政机关对被告污染责任人的生态损害赔偿诉求是多方面的，诉求内容既包括修复环境损毁、环境使用与非使用功能的生态环境修复费用，也包括应急处置费用。

在生态损害赔偿磋商的司法实务中，相关主体对应急处置费用偿付存在争议。究其原因在于法律性质的争议：一是应急处置费用是否属于行政公务支出范畴，行政机关是否有向污染责任人求偿的权利；二是如若求偿权利存在，应急处置费用偿付是污染责任人的行政责任抑或民事责任，进而行政机关求偿应急处置费用，理应通过行政法规则或是民事债权规则来实现；三是如果应急处置费用偿付属于民事债权责任，那么它是否具有清偿上的限制性，而基于应急处置费用足额偿付的立场，应急处置费用求偿究竟应依托何种诉讼类型。

基于以上3点争议，本文结合典型案例，归纳总结理论与实务中关于应急处置费用法律性质的主要观点，探究应急处置费用偿付的争议点所在，提出立法进路，以期为我国生态环境损害赔偿诉讼中应急处置费用法律规制提供有益思路。

二、应急处置费用法律属性认定的类型化归纳

通过对2006～2019年相关司法裁判文书的梳理，筛选出203份涉及环境行政应急处置费用偿付的典型司法判决并做诉讼类型的归类，如图1所示。在图1中，关于应急处置费用的诉求集中在以侵权、物权与合同纠纷为代表的民事诉讼(民事类占比37.93%)、环境污染罪、危害公共安全罪、妨害社会管理秩序罪附带提起赔偿诉讼的环境刑事附带民事公益诉讼(刑事类占比60.1%)以及以特殊程序为代表的行政诉讼(行政类占比1.97%)，这3类诉讼类型中，应急处置费用偿付所依托的诉讼类型殊途、应急处置费用法律属性的识别较为混乱。这一方面是由于环境污染事件的类型化特点——治理时效上有紧迫性、责任主体应答存在阻断性、治理方式上依托第三方专业主体，涉及的法律关系认定较为复杂；另一方面是实务对应急处置费用的性质与诉讼定位存在主观化倾向，缺少理论梳理与法律确认。因此，厘清相关法律关系的内在逻辑、明确相关概念的法律属性是解决相关法律问题的出发点。目前，关于应急处置费用法律属性的理解存在行政公务支出[2]、民事责任[3]以及行政责任[4]等观点。

图1 涉及应急处置费用赔付的司法裁判案由分布

1.行政公务性支出说

行政公务性支出说认为，行使公权力而产生的费用应由政府财政负担。按照该观点，应急处置费用产生于应对突发环境事件的行政应急措施，其本质是行政公权力的行使结果，因而应急处置费用应由公共财政负担。其观点有两条逻辑依据：

第一，具有行政应急措施的含义。根据《突发事件应对法》《突发环境事件应急管理办法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规的规定，行政应急措施是指作为应急主体的行政机关针对突发性公共事件采取的应急预警、应急过程处置与应急后果评估等一系列自由裁量的行政权力手段，这个行政权力运作的过程是“持续的管理”[5]。“持续的管理”源于危机管理理论对危机应对人员缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)的严格要求，在重大突发性环境危机产生时，危机应对人员必须是可以对危机进行“有效的控制” “持续的管理”的社会组织，这明晰了政府作为突发环境危机治理主体进行“持续的管理”的合理性。进而因为“持续的管理”具有高度的裁量性与强制性[6]、贯穿突发事件各个阶段，所以政府是应急管理的当然主体，其涉及应急处置所产生的费用也因“持续的管理”而当然属于行政公务支出范畴。可以说，危机管理理论为突发事件治理的“政府主导、社会协同”原则奠定了基础。

第二，按照行政法的具体行政行为划分范式，行政应急措施的表现形式分为授益性行政应急措施、负担性行政应急措施与限制性行政应急措施3类。其中，授益性行政应急措施指代向突发事件受难群众提供救助品与生活用品等行为，负担性行政应急措施是指对相对人采取临时性行政征收与征用等行为，限制性行政应急措施指代为公共利益限制相对人权利的行政行为；这3类行政应急措施均具有公共行政的支配色彩[7]。

由此，行政管理的“持续性”、裁量性以及强制性引出了突发环境事件救济的3个问题：一是如何确保行政机关环境应急治理自由裁量权的行使具有合理性以及如何确保因治理而产生的应急费用合情、合理；二是3类行政应急措施所指向的相对人均是不特定的大多数群众，按照《突发环境事件应急管理办法》所确定的资金保障规则，公共财政应当对突发环境事件的费用支出负责，在存在最终污染责任人的环境污染类案件中，污染责任人承担何种责任；三是突发环境污染应急治理机制属于公共管理范畴，那么应急治理产生的费用是否需划到公共财政负担的范畴。

考虑到上述3个问题，应急处置费用被定性为公共财政的公务支出费用。同时，无论是《突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案》，还是《突发环境事件应急管理办法》，均将突发环境事件的资金保障体系归结于设立完善基于政府公共财政的应急保障资金制度，且有学者认为环境应急是行政机关的法定职责，在环境治理的过程中，行政机关不存在自身利益的损失，进而无权以权利人的身份向污染责任人提起索赔[8]；也有学者在论述环境应急行政补偿与环境事件恢复资金方案的过程中，强调政府政策支持对应急处置资金的下拨、财政支出顺畅的重要性[9]，“生态恢复资金从应急专项资金中支取”，侧重利用公共财政预算对应急处置费用进行填补。除此之外，虽也有学者认为可尝试构建应急处置资金来源的多元化机制[10]，但鲜有明确指出应急处置费用的法律责任属性。综合上述，因环境污染而产生的应急处置费用性质存疑，实务以行政公务支出概之的现象并不罕见。

2.民事责任说

(1)“财产损失”债权说

通过对近年涉及环境污染类的诉讼案件进行梳理，不难发现实务中法院往往将环境修复费用与应急处置费用一并行书与判决，将上述费用概括为“生态环境损害赔偿费用”。判决行文多有“判决被告承担生态环境修复费用、应急处置等事务费用共计××元”，对应急处置费用的法律性质不置可否。事实上，抛开实务经验，仅从法律解释角度来说，应急处置费用的法律性质是存在立法倾向的。最高人民法院、最高人民检察院《环境污染刑事司法解释》第17条第3款规定：认定环境污染案件定罪所依据的“公私财产损失”包含突发环境事件的应急监测费用；同时，《解释》在第17条第4款指出：在环境污染损害赔偿等附带民事公益义务的履行中，“生态环境赔偿”包括生态环境修复费用、服务功能与环境永久性损害造成的损失。由此，《解释》将“生态环境损害”范围与上一款“公私财产损失”范围做了区别讨论——生态环境修复费用在“生态环境损害”范围内，而应急处置费用是“公私财产损失”的一部分，这事实上明确了应急处置费用与生态环境修复费用的不同法律属性。按照该《解释》规定，生态修复费用并非是公私财产损失，只是对被告人的环境罚金，因而不是本罪定罪量刑所依据的“财产损失”数额；而应急处置费用是公私财产的损失，因而应急处置费用的数额大小直接关系责任人定罪量刑的幅度。在实务中，法院也是依此逻辑进行裁判的。如2015年冯某某、姚某某等犯污染环境罪一案的一审判决(南通市港闸区人民法院2015港环刑初字第00003号判决书)，这进一步说明，应急处置费用与生态修复费用的不同性质，需做区别对待。

同时，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第2款、第24条规定不难发现两个问题：第一，生态环境损害赔偿费用所有权不明，我国目前环境修复费用基金管理制度尚未建立，现行法律法规未对生态环境修复费用的所有权属性做出说明，其所有权与法律属性争议巨大[11]；第二，退而求其次，虽然费用的所有权与法律属性不明确，但根据上述司法解释，生态环境修复费用的惩罚性与修复性目的明确，即“修复被损害的生态环境”，其赔付用于惩罚污染责任主体，同时兼具实现环境价值利益之目的。因此，生态环境修复费用的公益性与强制性特点非常突出；而应急处置费用的表现形式是“财产损失”，虽其偿付也兼具惩罚污染责任主体的功能，但究其根本还是具有私益性的，它是对财产损失的赔付，是为债权说。

前面行政公务支出的观点描述了环境司法中应急处置费用偿付的一个现象级问题：在生态环境损害赔偿诉讼中，责任主体对生态环境修复费用的偿付自不待言，应急处置费用清偿却因“持续的管理”偏向于行政机关与环境NGO等公务支出主体；而债权说的观点则将这个问题反转：应急处置费用清偿责任应当转向污染责任人。虽然及时地偿付生态环境修复费用至关重要——原因是对环境进行生态复原具有公益上的紧迫性[12]，但也无妨应急处置费用这一民事债权在同等顺位与生态环境修复费用一同被污染责任人偿付。

(2)限制性债权说

如上所述，在某一群体性环境污染事件产生时，基于“法不责众”“多数人的正义”等思想，相关判决对应急处置费用的责任主体难以准确地定位，导致国家利益与环境公共利益产生部分对立性[13]，而行政机关对环境公共利益的弥合，使得应急处置费用最终归为行政公务支出项目。退一步讲，即便在诉讼中明确污染责任人对应急处置费用的偿付义务，但由于限制性债权理论的存在，该费用也未必在执行阶段得到完全履行，即限制性债权理论为污染责任人最终承担应急处置费用提供了缓和的余地。

在海商赔偿责任归置的诉讼实践中，存在限制性与非限制性债权之分。所谓限制性债权是指排除债务人过错因素，债权人在赔付阶段对污染责任人(债务人)所能主张的低于实际损失数额的最高赔付额度。以限制性债权的观点来思考应急处置费用偿付，一方面应急处置费用具有债权属性；另一方面，应急处置费用这一债权在清偿上具有限制性，同时，这种清偿限制性不因债权涉及公共利益而阻断[14]。当然，应急处置费用的偿付在性质上是否涉及公共利益还需讨论。将应急处置费用偿付纳入限制性债权规则的案例体现在海洋污染案件的审理中。如在洋山港海事局、普罗旺斯船东2008-1有限公司海难救助合同纠纷一案[15]中，被告污染责任人主张应急清污费用属于行政公务支出，不在最终清偿范围之内，原告海事行政机关以污染者付费原则进行反驳。法院最终依据《中华人民共和国海商法》第207条第4款限制赔偿责任的规定，认为应急处置费用不属于行政公务支出，其本质是原告对被告享有的债权且适用海事赔偿责任限制规则，判决被告污染责任人在限制性框架下承担污染赔付责任。该案明确了应急处置费用的限制性债权属性，而应急处置费用清偿也因此受到阻碍：一方面，不同于船舶救助合同下的救助行为，因行政应急措施产生的费用性质上属于普通债权，不具有清偿优先性；另一方面，这一普通债权既然属于限制性债权，那么赔偿责任限制决定了其清偿存在最高赔付额度，实践中往往根据污染责任人的过错程度按比例赔付，在最终偿付阶段债权人难以完全兑现其债权。由此，该案法院认可的“限制性债权”观点虽然指明了应急清污费用的债权性质，但实际清偿中的“限制性”与原告海事行政机关所提“污染者付费”“应急处置费用不属于行政公务性支出”的观点激烈碰撞，事实上导致了应急处置费用偿付不能的部分最终偏向行政公务支出一侧。值得一提的是，正是因为限制性债权理论的存在，基于有利于应急处置费用兑付的立场，少数学者回避了应急处置费用的债权属性，主张海事应急排污费用偿付应当具有行政责任属性[16]。

(3)行政责任说

如上所述，海事赔偿责任限制规则为应急处置费用偿付提供了不良的指引，有学者因此主张应急处置费用偿付属于行政责任[17]，也有学者认为基于环境保护与惩治环境违法与犯罪行为的立场，应急处置费用的足额偿付应当放在立法与执法的首要位置[18]。结合理论与实务研究，行政责任说可分为行政强制代履行说与行政处罚说两种观点。

一方面，行政责任说认为应急处置费用可在行政强制代履行原理中得到安置，通过《行政强制法》代履行原理，赋予应急处置费用以行政责任性质[19]、纳入行政代履行费用的范畴。这种观点认为，行政机关的应急清污行为基于维系社会公共利益与弥合污染责任人环境行为过错的需要，是强制性而非任意性的、是惩罚性而非合同性的、是公权性而非私权性的。即便行政代履行可能因签订代履行合同而具有私权效果，但这种效果的引入也是为了履行公权[4]2。同时，还有学者将应急处置费用直接定义为环境行政代履行费用，从行政法法理角度出发，认为该代履行费用在性质上属于“公法之债”[20]。该代履行费用以环境行政主体与义务人之间的行政法律关系为媒介，清污行为以及清污费用的偿付使行政机关与相对人之间形成的法律关系是强制性法律关系，应受《行政强制法》调整。进而，在行政强制的具体分类上，行政机关清污行为属于行政强制执行，不同于民事代履行的任意性，环境代履行的本质是行政代履行，其具有强制性，而所产生的费用也应当属于行政责任范畴。

另一方面，除行政强制代履行规则以外，实务中也存在行政机关通过行政处罚、原被告双方以行政诉讼为媒介来解决应急处置费用偿付的案例。如在广西贺州市汇威综合选矿厂诉贺州市环境保护局行政处罚决定一案[21]中，被告贺州市环境保护局基于原告汇威综合选矿厂的重金属废水排放导致突发性环境事件发生的事实，对原告汇威综合选矿厂做出三项行政处罚决定：①罚款2 828 940元；②环保局进行污染应急处置而产生费用的90%，即人民币3 073 410元由汇威厂承担；③责令关停汇威厂。原告广西贺州市汇威厂对贺州环境保护局所做行政处罚决定及广西壮族自治区人民行政复议决定不服，而提起行政诉讼。本案法院最终支持了被告广西贺州市环境保护局的诉求，认为被告所做行政处罚决定“适用法律法规正确、量罚得当、行政处罚决定合法”，该案是采纳应急处置费用行政处罚说的典型案例。与行政强制代履行观点相似，行政处罚说也认为应急处置费用的产生是基于行政机关与污染责任人的不平等法律地位，应急处置费用的偿付对污染责任人来说具有惩罚性、强制性，偿付责任属于行政责任的范畴。

三、应急处置费用法律性质的认定策略

1.应急处置费用偿付的法律责任性质界定

在上述洋山港海事局、普罗旺斯船东2008-1有限公司海难救助合同纠纷一案中,原被告就应急清污费用的偿付产生争议：一是原告洋山港海事局向普罗旺斯公司等3名被告主张应急清污费用的偿付；二是普罗旺斯公司等3名被告主张原告所采应急措施属于重复投入作业，对应急处置行为以及费用的必要性存疑。被告普罗旺斯公司等进一步主张，原告作为行使法定权力的国家机关向被告索赔因公务行为所产生的费用无法律依据。就此，法院支持了原告对多项应急清污费用的诉求，认为原告所采应急措施合理且必须，本案中海洋污染并非不可抗力导致，污染行为存在责任承担主体，因此，应急处置费用并不属于行政公务支出的范畴，根据《油污司法解释》第3条第2款“漏油者负责”的原则，法院认定本案应急处置费用最终应由被告污染责任人承担。显然，基于《环境保护法》《海洋环境保护法》损害担责、污染者付费的原则，判决是合理的。

行政公务支出的观点反映了我们在思考环境法归责原则时遗漏的两点内容：一是在回应环境治理与管理机制变革这个问题时，环境法虽然向行政法的结构思维与方法论靠拢，但是单论诉求环境侵权损害赔偿、个体的环境利益还是应向民法体系靠拢[22]，这个过程是私法化的；二是在环境责任归责的过程中，应急处置费用的偿付是依托行政机关与责任人的环境治理契约型机制[23]，其本质是行政契约或民事契约，环境污染的无过错责任不会因行政机关作为求偿主体而殆尽。环境侵权无过错责任的本质始终是污染责任人对求偿主体的赔偿义务，而无论求偿主体的外在形式。另外，从行政管理学角度来讲，有限政府衍变到有为政府的理想，要求适度控制政府规模、合理规划政府职能[24]，同时减少不必要的消耗性支出、提倡社会治理，促使社会多元主体在生产生活中发挥更大的作用。应急处置费用的行政公务性支出观点在管理学上也难以立足。如同刑法与民法所表达的朴素的法律公平思想，对生产经营者污染行为归责需依靠环境法“污染者付费”的观点来把握公平的尺度，明确污染者从风险预防到后果控制阶段的整体责任[25]，不能一味僭越到政府责任论的观点中去。将应急处置费用归纳到公共财政支出清单的一个重要原因在于就仅仅把握了“政府责任”的观点，而忽视了应急处置费用的“法律责任”性质：虽依“污染者付费”原则，污染者对其污染行为可能承担了赔偿责任，但是数额庞大的应急处置费用要等到判决执行阶段才发现污染责任人偿付不能，而相较生态环境修复费用偿付的紧迫性，应急处置费用的偿付最终只能依托行政公务支出，实际上这种处置结果非但不符合环境法“损害担责”与“污染者付费”原则，同时也与“协商治理”[26]、“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”之改革方向背离。

2.应急处置费用偿付的行政责任性质摒弃

明晰应急处置费用的法律责任性质后，需言表其法律责任的属性。行政责任说以行政强制代履行与行政处罚两种类型为表象，认为应急处置费用偿付具有行政责任的属性，其实存在诸多不妥。

一是行政代履行具有行政强制的性质，即便其费用偿付也可采取金钱给付义务履行方式[27]，也不妨体现其负担性与强制性。问题在于，应急处置费用清偿责任是否应当表现出这种负担性与强制性。在污染清除作业中，行政机关往往不具备清除污染的专业性技术，与专业的清污公司签订委托合同、由清污公司进行应急处置是实务操作常态。这一委托合同性质上属于民事合同，结合民法第三人代为清偿与环境法损害担责的观点，行政机关向清污公司支付劳务费用这一行为既是对委托合同义务的履行，也是代污染责任人(真正债务人)向清污公司(债权人)履行费用债务的第三人代履行——作为第三人的行政机关代污染责任人向清污公司履行金钱给付义务，使应急处置费用债务在清污公司与污染责任人之间归于消灭。在第三人代为履行的场合下，债法承认第三人代为清偿行为可使债权人与债务人之间的债务法律关系发生变动，但纵观《合同法》，尤其是《合同法》第65条并未对第三人代为清偿后其与债务人之间的权利义务关系问题予以正面回答。按照司法实践与学理观点，即便第三人与债务人无清偿合同或者其他利益关系，在第三人清偿债务后，仍旧可以依照无因管理规则成为债务人的新债权人，因而第三人代债务人履行债务后可依无因管理之规定对债务人享有债权，行政机关享有对污染责任人的应急处置费用债权[28]。至此可以反思，若依行政代履行说，行政机关在履行委托合同义务并支付应急处置费用之后，转而以行政强制手段向污染责任人索要应急处置费用，是否存在以权谋私、行政干预民事交易之嫌。因此，应急处置费用偿付的依据是民事第三人代履行原理，而不是行政强制代履行。

二是行政法以程序正当为基本原则，代履行的二次催告程序关乎程序正义与实体正义，然而突发性环境污染采取紧急措施是非常紧迫的，行政机关无法即时履行催告程序。因此从程序的角度来讲，应急处置行为体现了与代履行截然不同的要求。若依应急处置费用属于代履行费用的观点，则需依照《行政强制法》第52条规定的催告程序例外条款——即时代履行，这虽无需履行催告程序，却为应急处置费用的实际偿付埋下程序失控隐患[29]。

三是行政法实体正义原则要求不能随意扩大解释法律规定，行政机关必须依法行政——我国行政法体系规定的行政处罚与强制履行方式为罚金、滞纳金、冻结资金等，其“费用”的设置是严格遵循法律规定的，应急处置费用体现了不同于上述费用的特点，其不具有法定性、处罚性与负担性，在明显缺乏法律依据的前提下，如若将应急处置费用偿付归为行政责任，有为行政相对人设立法外负担行为的嫌疑。综上，既无法律法规授权，应急处置费用不宜也无法纳入行政代履行的范畴，应急处置费用偿付的法理难以在行政强制原理中体现，需要转变方向。

四是行政处罚处置方式同样不恰当，以上述广西贺州市汇威综合选矿厂诉贺州市环境保护局行政处罚决定案为例：按照行政法处罚法定原则，法律规定的行政处罚种类有且仅有“警告”“罚款”“没收违法所得、没收非法财物”“责令停产停业”“暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销驾照”“行政拘留”，以应急处置费用为行政相对人设立处罚决定依据不足。行政处罚中“罚款”是惩戒罚的一种，旨在惩罚行政相对人的行为与消弭相对人违法行为的社会影响，而应急处置费用的产生并不具有惩戒罚的特征；同时，包含行政处罚在内的法律惩罚体系，只有在法律明确规定时，方可对人民施以处罚[30]；按照处罚法定的明确性原则要求，法律规范必须对某一类需要处罚的行为做详尽描述以使其自知将被惩罚[31]，因而即便是依据兜底条款“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，也难以从现有法律体系中找到“责令支付应急处置费用”的醒目位置，况且法院判决也未指明引据何法律法规可以得出“所需应急处置费用的90%由汇威厂承担”的结论。由此不难发现，应急处置费用的偿付不仅难以通过行政强制来实现，而且在行政处罚体系中也无处安放，因为应急处置费用从根本上就不具有行政责任属性；退一步讲，该案中即便法院判决的最终效果是合适的，选矿厂作为污染者自负其责，但是行政机关利用行政处罚手段责令污染者退赔应急处置费用这一前置条件是错误的，有违依法行政之说，而采用行政处罚手段责令污染责任人赔付虽然实现了结果正义，却使程序正义失去了稳定的法律保障；运用行政手段来促使相对人承担不属于行政责任的法律责任，既破坏了市场交易的稳定性，又增加了行政干预当事人权利、为行政相对人增加不合理负担义务的法律风险。因此，应急处置费用的偿付难以依托行政责任体系，需从民事责任体系中寻找依据。

3.作为民事责任的应急处置费用偿付——弥合“财产损失”的功能定位

(1)应急处置费用偿付的民事责任属性

我国目前直接规定应急处置费用的法律文件较少、层级效力较低，但是不影响通过现有法律法规体系对应急处置费用的责任性质进行推断。按照现行法律法规体系，环境污染责任包括刑事责任、行政责任与民事责任，如上所述，根据最高人民法院、最高人民检察院《环境污染刑事司法解释》的规定，环境污染犯罪所指“公私财产损失”包括应急监测费用，即在污染犯罪附带民事公益诉讼中，应急监测费用的赔付责任是作为清偿“财产损失”的民事义务来对待的；同时，《海洋环境保护法》第90条对行政相对人的污染行为进行了“排除危害、赔偿损失”的规制，为防止误读，《海洋环境保护法》取消了以前版本“行政机关责令责任人支付费用”的规定，使之不再具有行政强制的表象，从而真正回归民事责任的范畴。不难看出，立法者明确应急处置费用的偿付实质上是一种民间的赔偿请求权，其请求权法律关系围绕平等主体展开，内容是财产损失而形成的民事债权债务关系，而不是行政法律关系。

(2)弥合“财产损失”的民事债权功能

与立法观点相佐证，将应急处置费用清偿归置为民事债权在实务中也有较多案例。以污染责任人向保险公司请求兑现保单而就保险金赔付数额与赔付项目产生争议的纠纷为例。鉴于我国目前尚未建立环境污染责任保险与信托基金制度，环境责任保险缺乏上位法基础与下位法实施且在理论与法治实践中有诸多不足[32]，应急处置费用依靠第三者责任保险赔付成为避免公共财政代为垫付、缓解污染责任人赔付压力的一种补偿手段。在此背景下，相关诉讼的争议点主要集中于应急处置费用是否可以解释到保险项目清单中去。

在中国太平洋财产保险股份有限公司永州中心支公司与博罗县生态建设和环境保护局环境污染责任纠纷一案[33]中，被告一污染责任人向被告二太平洋保险永州公司购买了货物承运责任保险，除污费用、第三者财产损失属于该保险的赔偿项目，其中第三者人身伤亡与财产损失限额为30万元，其中的除污费用限额为75 000元。环境污染发生后，原告博罗县生态建设和环境保护局向污染责任人主张应急处置费用80万余元，双方对应急处置费用数额无争议，但是被告二永州保险公司认为其应为被告一污染责任人承担的应急处置费用项目与数额仅限除污费用项目75 000元，因保单中已经列明污染损失的限额为75 000元，而应急处置费用属于因环境污染导致的损失，因而不属于第三者人身伤亡与财产损失项目赔付的范围，被告二永州保险公司主张只能按照除污费用项目赔偿75 000元。由此，本案关于责任保险赔付范围的争议事实上是对合同内容履行的争议，需要进行合同解释。法院认为，发生混合二甲苯泄漏后为清除污染产生的“必然费用”，即是本案中的应急处置费用，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第55条的规定，行政机关对辖区环境污染费用赔偿享有提起诉讼的权利，该费用赔偿性质为财产损失，而污染者购买的道路危险货物承运人责任保险涵盖第三者人身伤亡与财产损失的项目保险，因此，永州保险公司应在第三者人身伤亡与财产损失的30万元赔付限额对应急处置费用进行赔付。进而，法院没有支持原告认为应急处置费用属于“因环境污染导致的损失”一说，而是明确其民事“财产损失”性质，与前文所述观点保持了一致。

上述案例明晰了应急处置费用环境私益的性质。应急处置费用属于民事债权，且在法律适用上其性质为“公私财产损失”，应纳入生态损害赔偿的范畴[34]；进一步来讲，应急处置费用属于“私财产损失”，即第三者责任保险中承保的“第三人财产损失”，这种“私财产损失”与“环境污染损失”有所区别：因环境污染而导致的损失指代环境使用性与非使用性价值等“公财产损失”范畴，不属于第三者责任保险赔付范围，在诉讼中应将二者区别看待。依托环境民事公益诉讼与生态损害赔偿诉讼所主张的环境污染损失，包括“公财产损失”与“私财产损失”，其中“私财产损失”的具体数额可以通过民事证据加以衡量，该数额包括应急处置费用；而“公财产损失”所包括的环境功能性损失、使用与非使用价值损失具有高度抽象性，需要环境鉴定机构运用专业评估方式加以鉴定，其赔付方式是生态修复费用。私财产损失定位明确了应急处置费用的民事责任性质，进而说明应急处置费用私益性与生态修复费用公益性分立的特点(见图2)。

图2 生态环境污染损害赔偿费用关系

4.作为民事债权的应急处置费用偿付——不具有偿付限制性

(1)民事债权的清偿不受限

进一步来说，这种民事债权不具有清偿的限制性，限定污染责任人清偿比例不符合环境法损害担责的要求。结合上述案例，在广西贺州市汇威综合选矿厂诉贺州市环保局行政处罚决定案中，法院最终判决污染责任人承担90%应急处置费用不妥。该案中被告贺州市环境保护局所做行政处罚决定是“根据原告违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，责令由原告按照90%比例承担应急处置费用”，而根据调查专家组作出的《关于贺州市汇威综合选矿厂金属铟生产线排污与贺江水污染事件因果关系的意见》认定：“原告汇威厂金属铟生产线违法排污与贺江水污染事件有直接因果关系，是本次事件的主要责任污染源。”那么，既然没有第二责任人，即汇威综合选矿厂是导致贺江水污染的直接、唯一责任人，应急处置费用的剩余10%应如何承担？通过案例分析发现，被告“责令汇威厂承担90%应急处置费用”的初衷是基于行政权力的行政裁量，在载量之后，行政机关并未就为何免除10%应急处置费用作出解释。但如上所述，被告贺州市环境保护局责令原告按90%比例承担应急处理费用，其实质是对10%应急处置费用民事债务的免除。由此，行政机关运用裁量权减免债务人债务，使得应急处置费用的偿付具有了限制性结果。

(2)在债权范畴内应急处置费用应获足额偿付

在苏州市姑苏区人民检察院指控被告单位苏州市飞燕废旧物资回收处理有限公司、被告人徐湘林犯污染环境罪一案[35]中，检察院就污染生态环境所导致的应急处置费用、暂存费用与土壤修复费用向法院提起刑事附带民事公益诉讼，检察院在附带民事公益诉讼起诉书中诉求实际支出的应急处置费用(主要包括应急监测费用、应急清运与暂存费用等)、生态环境恢复费用(主要包括土壤治理修复费用)、鉴定评估费用共3项，认为飞燕公司违反国家规定，非法处置危险废物，严重污染环境，损害了社会公共利益，其行为与损害事实之间具有因果关系。后检察院变更起诉决定书，对原起诉指控内容进行了变更；后又在审理过程中对刑事附带民事公益诉讼的诉讼请求亦进行了变更，检察院撤回了对被告人主张的应急监测、应急清运与存储费用。由此法院依据不告不理的原则，在判决中对应急处置费用也未予置评。从刑事量刑角度来看，检察机关撤回应急处置费用追诉的原因在于保持罪责刑的统一。这里要讨论的是，检察院放弃追诉应急处置费用这一诉讼行为本身是否合理。

根据民法债权理论一般原理，债权人对其债权享有处分权，债权人有权免除或者部分免除债务人债务，处分心理也具有任意性。如上所述，应急处置费用确实具有民事债权的性质，但行政机关免除应急处置费用略有偏颇。第一，行政机关放弃应急处置费用的追偿，会导致应急处置费用变为实际上的政府公务性支出，而公务性支出直接源于财政税收，这相当于由社会大多数人为污染者污染行为负责，形成少数人污染、多数人负责的错乱局面。而一般债权的抛弃，仅仅是债权人单独的利益受损，不涉及大多数人的利益。第二，环境法从污染者付费到损害担责原则的嬗变表明，环境污染行为的责任主体与责任形式范围愈发明确，归责基准日益严格[36]，因此，污染责任人作为首位责任主体在风险预防与后果控制上必须承担严格责任。由此，应急处置费用虽有合同关系的外在形态与本质，但因其主体特殊——政府既是公共政策的执行者，也是公共利益的维护者[37]，出于落实归责基准、维护公共利益与稳定法律秩序的目的，放弃债权的行为是不可取的。第三，海事赔偿责任限制的立法目的在于缓解巨额赔偿对航运业发展带来的损害，平衡海事赔偿责任人与债权人的利益，为海商贸易的稳进发展提供法律保障。责任限制一方面通过《海商法》加以规制，另一方面通过广泛建立的海事赔偿限制基金制度来保障偿付。在海难救助损害限制赔偿责任规则之外，普通民事债权的优先性与连带性决定了其偿付应当是无条件的，因而披着“环境公益”“政府治理责任”“公权干预”外衣的应急处置费用的“限制性”难以立足，土壤、大气、水环境污染损害担责无关限制性赔付，应急处置费用理应在民事债权的范围内获得足额偿付。

四、应急处置费用偿付的应然走向

1.从民事责任角度思考应急处置费用

当下关于生态损害赔偿的学界讨论与立法实践集中在生态损害赔偿磋商制度的程序完善以及与公益诉讼的衔接问题上[38]，涉及生态损害赔偿费用性质的研究不成熟，难以在实务操作中为应急处置费用偿付寻找法律与学理依据。而无论是《环境污染刑事司法解释》将应急处置费用定义为财产损失抑或是《海洋环境保护法》责任者排除妨碍、赔偿损失之规定，应急处置费用的民事责任性质无疑是把握其偿付依据的大前提。为此，应通过以下几方面对应急处置费用法律方法论进行把握：第一，通过相关司法解释的解读与《环境保护法》损害担责基本原则的运用，完善生态损害赔偿费用的司法适用体系，对应急处置费用进行民事责任的规制，优化治理责任承担方式，规范修复费用使用与管理，防止司法审判中对应急处置费用的定性偏颇。第二，立法应结合系统立法的模式[39]，实现生态损害预防与赔偿法律制度关于生态环境损害预防、应急治理、实际治理与资金管理、索赔诉讼与清偿顺位的统领性规制，其中索赔诉讼应明确规制行政机关作为诉讼原告时对应急处置费用的任意处分权，明确基于实现损害担责、加大对污染者的惩罚力度的初衷以及规范政府公务性支出项目的目的，应急处置费用不宜纳入政府公务性支出范畴，应由污染责任者最终清偿以及该债权不可免除。第三，应急处置费用诉求应依托民事诉讼，不宜将其纳入行政诉讼与行政强制、处罚的范畴。基于行政法实体法定的原则，不宜在法无授权的情况下为污染责任人增加负担性义务，而应进一步完善环境机关裁量权约束制度，明确环境行政机关进行自由裁量的范围与边界；第四，生态环境部于2019年5月通过的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》明确了行政机关行使自由裁量权的基本原则与基本制度，并规范了以往争议较大的特殊裁量情形。应进一步明确地方环境行政机关裁量基准，细化可裁量内容，对应急处置费用的赔付、免除进行专项规制，基调是明确行政机关在民事法律关系中，不宜使用自由裁量权，理应实现应急处置费用的足额偿付。

2.依托私益诉讼求偿应急处置费用

具体来说，应急处置费用还是要从民事责任的立场获得与生态环境修复费用同等地位的偿付。2019年6月施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第19条第1款规定了行政机关等单位作为原告就应急处置费用提起诉讼的权利，指出原告可以在生态环境损害赔偿诉讼中一同提起或者单独提起应急处置费用偿付诉讼。该《规定》明确了应急处置费用的可诉性，确认了原告以应急处置费用为诉求、就应急处置费用单独提起诉讼的权利，进一步否认了应急处置费用的行政公务支出属性，填补了此方面的制度空白。在此基础上，未来应进一步探索应急处置费用偿付的诉讼进路：结合应急处置费用的民事债权性质为其规划最优偿付路径，行政机关或其他债权主体提起应急处置费用偿付诉求可以依托民事私益诉讼。根据上述《规定》以及《环境民事公益诉讼司法解释》第29条，民事诉讼主体在公益诉讼之外提起应急处置费用私益赔偿有法可依；同时，公益诉讼与私益诉讼在案件事实的认定与证据运用上具有共通性[40]，两种诉讼类型存在程序衔接的可能。在方法论上，一方面，要区分应急处置费用与生态修复费用的性质差异，满足私益与公益的平等兑现需求；另一方面，需通过立法与相关司法解释完善公益诉讼与私益诉讼的衔接机制，理顺公益诉讼与私益诉讼的审理顺序与证据程序共用机制，并进一步讨论合并审理的可能性，修复两种诉讼类型在共通性上的缺陷。从合并审理的角度来说，实践中将应急处置费用与生态修复费用置于公益诉讼中一并审理，即应急处置费用与生态修复费用合置于生态环境损害赔偿诉讼中在形式上是正义的，然而在环境修复紧迫性与环境正义等观点影响下，应急处置费用在环境民事公益诉讼中私益性质不明显，在偿付阶段实难以获得足额偿付，究其结果是非正义的。因此，将应急处置费用纳入私益诉讼的范畴，并尝试建立合并审理法律机制，这既关乎程序正义，也可使之在民事诉讼中适用《侵权责任法》《民法总则》以及《环境民事公益诉讼解释》的“私益优先实现”原则，进而关乎结果正义。

五、结 语

应急处置费用的偿付研究涉及应急处置费用的法律定性、查找法律依据、整理诉讼焦点以及构建法律规制方法论等一系列步骤。其研究内容与结果包括：第一，基于环境法惩罚污染行为、污染者损害担责以及行政机关合理规划财政支出的立场，应急处置费用不宜纳入行政公务支出范畴；第二，就基本性质而言，应急处置费用偿付是污染责任人的法律责任，行政机关有权向污染责任人主张应急处置费用偿付；第三，通过行政诉讼方式或者行政机关通过行政处罚、行政强制方式诉求该笔费用不恰当，应急处置费用不具有行政法律责任属性；第四，应急处置费用具有民事法律责任属性，其本质是行政机关对污染责任人所享有的债权，不具有限制性；第五，与民事法律规范架构相结合，环境法视野下的应急处置费用是环境私益，以生态环境损害赔偿诉讼为依托，实务需区分应急处置费用与生态修复费用的性质差异，完善环境私益诉讼与公益诉讼的衔接关系，置私益债权与公益费用于平等之偿付地位。