财政分权、地方竞争与经济增长质量

李 强， 刘 庆 发

(安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030)

一、引 言

改革开放以来，中国经济快速增长，已经成为世界第二大经济体，被誉为“增长奇迹”。在经济快速增长的同时，环境污染严重、区域间发展不协调等问题逐渐显露，制约着中国经济的可持续健康发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与此同时，学界关注的焦点也从经济的数量型增长逐渐转至经济的高质量发展。部分学者从制度层面研究发现财政分权促进了中国经济增长数量的提升[1-3]，但也引发了地方之间的过度竞争，造成市场分割、重复建设等问题[4]。新时代背景下，财政分权对经济增长质量的影响仍是一个亟须回答的现实问题。因此，本研究的目的是分析财政分权制度以及在分权制度下地方政府的竞争行为对经济增长质量的影响，找到提升经济增长质量的可行路径，以期为实现中国经济高质量发展提供参考价值。

国内外对经济增长质量的研究大多集中在经济增长质量的内涵、指标体系构建以及影响因素等方面。经济增长质量最早由苏联经济学家卡马耶夫提出，其认为经济增长质量是物质资源变化过程中产品数量的增加和质量的提升。温诺·托马斯在《增长的质量》一书中界定了经济增长质量的内涵，他认为经济增长质量不仅包括有形资产的增长，还应该重视人力资本和自然资本等无形资产的积累[5]。国内学者对于经济增长质量的内涵方面持有两种观点：一种观点是从狭义角度将经济增长质量理解为增长的效率，认为其是经济效益的一种表现[6]，衡量指标也多采用全要素增长率或增加值率等单一指标，如钞小静等运用全要素生产率的贡献度衡量经济增长质量[7]；另一种观点从广义上定义经济增长质量，并基于对其丰富内涵的理解构建各具特色的指标体系。马建新、申世军认为经济增长质量应在经济效益、经济潜力、经济增长方式、社会效益、环境等诸多方面与经济数量扩张路径保持一致性与协调性[8]。也有学者认为经济增长质量不仅是数量的扩张，还包括效率改进、结构优化和资源成本下降等内容[9]。任保平等从经济增长的效率、结构、稳定性、福利变化与成果分配、生态环境代价和国民素质等6个维度构建评价指标体系，使其更能全面具体地反映经济增长质量的状态和特征[10]。基于经济新常态背景，叶初升、李慧以发展经济学的视角，认为经济增长质量是存在于增长过程中，由增长带来的可行能力的提高[11]；魏敏、李书昊从动力机制转变、经济结构优化、开放稳定共享、生态环境和谐、人民生活幸福等5个方面构建经济增长质量评价指标体系[12]。李强、高楠构建包括经济结构、科技与创新、民生、资源与环境、对外开放5个方面的综合指标体系，测度经济增长质量水平[13]。师博等基于经济增长的基本面和社会成果两个维度构建经济增长质量指标体系[14]。在对经济增长质量的影响因素分析中，学者们着重从外商直接投资、创新投入、国际收支等方面进行了研究。随洪光发现外商直接投资对经济增长质量具有明显推动作用，政府因素促进了外商直接投资的积极作用[15]；田素华等认为外商直接投资显著提高了中国经济增长质量，应积极调整外商投资政策，提升外商直接投资质量[16]；但Djankov和Hoekman对捷克的企业数据研究发现，外商直接投资降低了国内的生产效率[17]；刘舜佳也认为，虽然短期内外商直接投资促进全要素生产率的提高，但从长期来看，外商直接投资对全要素生产率具有显著负向作用[18]；还有一种观点认为，外商直接投资与经济增长质量的关系不明确，与其他因素有较大相关性，如Macelaru认为，外商直接投资与经济增长稳定性的关系受到政府监管的影响[19]。在20世纪90年代，有学者就提出中国应注重通过技术创新来引领经济高质量增长。如杨久炎认为改革开放后我国经济是一种低质量的发展状态，提高经济增长质量的关键在于实现技术创新[20]；黄志基、贺灿飞发现在中国体制下创新投入能够提升经济增长质量[21]。随着我国经济发展进入新常态，对创新与经济增长质量的研究不仅限于理论方面，对二者的关系也进行了大量实证检验。何兴邦基于省级面板数据实证检验技术创新与经济增长质量的关系，发现技术创新提升了我国经济增长质量，但技术创新对经济增长质量的各分项指标的影响存在异质性；杨恺钧、闵崇智以粤港澳大湾区作为研究对象，同样发现技术创新在提升其经济增长质量方面的驱动作用，且存在着双重门槛效应，随着门槛提升驱动作用更强[22-23]。李娟伟、任保平探讨了国际收支失衡与经济增长质量的关系，发现国际收支失衡通过宏观经济稳定性影响经济增长质量，两者之间呈负相关关系[24]。

国内外学者研究了财政分权与经济增长之间的关系。国外学者Lin分析得出财政分权对经济增长有促进作用[25]；Iimi利用跨国数据进一步验证发现财政分权与经济增长的正向相关关系[26]。国内关于财政分权对经济增长的研究也颇为丰富。林毅夫等研究了20世纪80年代财政分权对经济增长的作用，发现财政分权通过提高经济效率促进了经济增长[27]；通过梳理中国财政分权制度的演化进程，沈坤荣和付文林进一步实证得出财政分权可以促进经济增长[1]；1994年我国实行分税制改革，周业安和章泉从比较分税制改革前后对经济增长作用变化的角度，发现相比分税制改革前，分税制改革后经济增长更加明显[3]。然而，部分学者认为财政分权在促进经济增长的同时，也带来一系列负面效应。周黎安认为，地方之间的竞争在中国经济增长过程中产生了一些负面作用[4]，诸多学者从公共支出结构[28]、公共投入[29]、地方政府债务[30]等角度都给予了一致的回应。随着中国经济高质量发展的提出，部分研究开始把关注焦点转移到经济增长质量的层面上。张倩基于不同的视角衡量财政分权与经济增长质量的关系，得出财政分权与经济增长质量的关系具有显著差异性[31]；詹新宇等发现，财政分权对经济增长质量具有显著促进作用，但该影响具有显著的地区差异性[32]。在财政分权对经济增长质量某一方面的研究中，范子英和张军认为财政分权促进了中国经济效率的改善[2]，李艳红发现用不同方法衡量的财政分权指标均对碳排放具有促进作用[33]，何凌云和马青山认为财政分权抑制了城市创新水平[34]。

综上所述，目前学界对财政分权与经济增长方面的研究已颇为丰富，为本文的研究带来诸多经验与启示。在新时代背景下，中国经济从速度型的粗放增长逐渐转向质量型的集约增长，这种经济增长方式的转变对实现经济健康发展具有重要的现实意义。同时，在财政分权制度下，地方政府之间的关系促使了地方政府行为发生变化，可能会对经济增长质量产生影响。因此，本文尝试从五大发展理念的视角探讨财政分权对经济增长质量的影响，以及在财政分权制度下引发的地方竞争对经济增长质量的效应。本文的边际贡献在于，研究视角较为新颖，将财政分权、地方竞争及经济增长质量3者置于同一个研究框架内，研究财政分权对经济增长质量在短期及长期的不同影响效应，以及在财政分权制度下引发的地方竞争对经济增长质量的影响。

二、理论分析与研究假说

第一代财政分权理论是以Tiebout为代表，他们认为，地方政府比中央政府能更好地了解居民的需求，因此由地方政府提供公共品供给更能满足当地居民的需求，从而提高资源的配置效率，促进经济增长。在第一代财政分权理论的基础上，第二代财政分权理论更加强调财政分权促使了地方政府的竞争，从而带来经济的高速增长。在1994年分税制改革前，中国的财政制度高度集中，各级地方政府没有自己的单独预算，这种统一的制度安排使得地方政府对当地经济发展缺乏积极性。进行分税制改革后，地方政府拥有更多的财政支配权利，也增强了发展地方经济的积极性，逐渐形成竞争关系，在财政分权体制下，地方政府为了在竞争中取得优势，往往以邻近地区的发展状况作为比较对象，以相对绩效水平为衡量当地发展的标尺，会进一步加剧地方竞争程度。

从短期来看，首先，财政分权使得地方政府拥有更多的财政支配权，赋予了地方政府对财政支出的控制权，地方政府间逐渐形成了经济竞争机制，为了能够在经济发展中更加突出，地方政府往往选择进行市场分割[35]，不利于区域间开放，但由于各地资源水平存在差异，经济相对发达的地区率先享受规模报酬递增的好处，而地方政府也更倾向于发展具有经济增长效应的产业，从而造成产业同构现象加剧，出现区域间发展不协调。其次，地方政府为了吸引投资以扩张经济规模，可能会采取税收优惠、财政补贴以及低价出让土地等优惠政策或者降低环境管制，企业间为享有优惠政策容易产生恶性竞争，不利于产业健康发展。同时，地方政府可能会降低环境管制使得高耗能、高污染企业大量入驻，使地方环境逐渐恶化，不利于地方经济高质量发展。此外，大量的补贴为低效率的企业提供生存空间，导致企业创新动力不足，降低了经济增长效率。再次，财政分权加剧了收入差距。一方面，地方政府为发展经济，往往优先发展基础较好的城市，间接推动了富裕地区的经济增长，抑制了贫困地区经济增长[36]，造成贫富差距加大；另一方面，由于地区之间资源禀赋不同，优先发展富裕地区效果会更加显著，这将会导致富裕地区与贫困地区发展差距更大。基于以上分析，提出以下假说：

H1：在财政分权制度下，地方政府间会形成竞争关系，这种财政分权制度下的竞争行为不利于经济增长质量的提升，即财政分权和地方政府竞争的交互作用抑制地区经济增长质量提升。

从长期来看，首先，基于财政分权理论，由于各地居民的异质性偏好，地方政府相对中央政府更具有信息优势[37]，其了解公众偏好成本更低，提供公共品供给效率更高。其次，由地方政府提供供给时，当地居民可以起到反向监督作用，表达自身诉求，有利于提高供给质量，增加居民福利。各地居民具有根据公共产品的质量自由选择居住地的权利，促使地方政府之间相互合作学习，有利于提升区际开放水平，使得地方的竞争程度被弱化，促使区域发展更加协调。第三，财政分权能硬化地方企业的财政约束，提高企业的效率和市场化程度[38]。地方政府为了实现产出最大化，会激励企业进行创新活动，鼓励企业参与市场竞争。此外，国家环保意识逐渐增强，地方政府响应国家号召，加大对环保的投入力度，限制高污染企业的发展，环境污染问题将逐步得到改善。因此，从长期来看，财政分权会促进地区经济增长质量的提升。基于以上分析，提出以下假说：

H2：财政分权对经济增长质量的关系是一种“U”型的非线性影响关系，即从短期来看，财政分权抑制经济增长质量的提升；从长期来看，财政分权促进经济增长质量的提升。

三、研究设计

1.模型构建

为了检验财政分权、地方政府竞争与经济增长质量的关系，本文在参考已有学者研究的基础上，同时考虑经济增长质量的影响因素较多，因此将城镇化率[39]、产业升级[40]、创新[41]、人力资本[42]、产业占比[43]作为控制变量引入到模型中。本文建立如下的面板数据模型分析财政分权、地方政府竞争对经济增长质量的影响：

(1)

考虑到被解释变量滞后期对当期的影响以及内生性问题，本文拟建立动态面板数据模型如下：

(2)

式中，Q为被解释变量，表示经济增长质量，FD表示财政分权，FDI表示地方政府竞争，FD2表示财政分权的二次项，FD×FDI表示财政分权与地方政府竞争的交互项，X表示控制变量，ε表示随机干扰项，ηi表示不随时间变化的个体效应，μt表示不随地区变化的时间效应，下标i表示省级截面单元，t为时间因素，βi为待估参数。

通过查阅相关文献，关于财政分权指标的衡量，大致有3个角度，分别从收入角度、支出角度和自有收入角度衡量财政分权[31]。收入角度是用地方政府财政收入占总财政收入的比重衡量；支出角度是用地方政府财政支出占总财政支出的比重衡量；自有收入角度是用地方政府自有收入与地方财政支出的比值衡量。本文拟从支出角度衡量财政分权，参考Oates[37]的做法，用各省预算内本级财政支出/中央预算内本级财政支出衡量财政分权。

从前文的分析可知，地方政府开展竞争的策略是倾向于投资具有短期经济增长效应的经济性公共品支出。因此，本文拟借鉴郑磊的做法，采用某省实际吸收FDI占该年份全国实际吸收FDI的份额表示该省的政府竞争度[28]。另外，财政分权对经济增长质量的影响可能会随着竞争程度的不同而产生交互影响，故参考傅勇等的做法，引入了财政分权与竞争的交互项[44]。从衡量指标可以看出，财政支出是政府的行为，而外商直接投资是私人的行为，二者本身相关性较弱。与此同时，为了减少变量间的相关性，本文在实证检验以及稳健性检验中单独引入变量进入模型中，尽量减少将多个变量同时出现在一个模型中，使实证结论更具有可信度。

2.变量设定

(1)经济增长质量指标体系构建

经济增长质量涉及经济增长过程中的多个方面，因此，经济增长质量指数应当包括多方面指标。党的十九大报告指出，要坚定不移贯彻新发展理念，坚决端正发展观念、转变发展方式，发展质量和效益不断提升。因而本研究拟从创新、协调、绿色、开放、共享5个方面测度经济增长质量水平。用公式表示为：

Q=Q(Inno,Coor,Green,Open,Share)

(3)

其中，Q表示经济增长质量。将经济增长质量的5个方面作为二级指标，二级指标下又分为23个三级指标[46](见表1)。

表1 经济增长质量评价指标体系

(2)指标来源

本文选取的基础指标属性有3种，分别为正指标、负指标和适度指标。参考相关学者做法[45]，在衡量创新、协调、绿色、开放、共享5个方面指标时，从多个角度反映每个方面的问题。如共享方面，选取人均收入、城镇居民收入、农村居民收入、城乡收入差距比、城乡消费水平对比、通胀率6个三级指标。其中，人均收入、城镇居民收入、农村居民收入3个指标为正指标，城乡收入差距比、城乡消费水平对比、通胀率3个指标为负指标，这些指标既反映了收入整体的均值水平，又反映了收入间的差异，能够较充分地反映共享问题的发展水平，衡量共享问题较为全面和科学。

本文采取主成分分析方法确定各指标体系权重，用来反映各基础指标对经济增长质量的贡献度。由于所选指标存在差异，在计量分析之前对数据进行如下处理：一是对各负指标取其倒数，二是采用均值化方法对基础指标进行无量纲化处理，三是根据第一主成分系数值确定各基础指标的权重。采用SPSS21.0软件计算得到各基础指标的第一主成分的系数值，并乘以经正向化和无量纲化处理后的基础指标值，得到二级指标值。

3.数据来源与说明

本文基于全国30个省份(数据不包括西藏自治区和港澳台地区)的2003～2017年的省级面板数据，实证研究财政分权、地方政府竞争与经济增长质量的关系。面板数据包括30个截面单元15年的时间序列数据，共450个样本观测值。

为保持样本数据的一致性，如无特别说明，相关研究数据均来源于《新中国60年统计资料汇编》、2004～2018年的《中国统计年鉴》和《中国能源统计年鉴》。其中，进出口贸易额、出口贸易额、净出口贸易额和实际利用外商直接投资数据根据每年人民币兑换美元汇率计算得出。全要素生产率运用软件进行测算，其中，投入要素中的劳动以各地区从业人员来表示，投入要素中的资本以全社会固定资产投资数据来表示，产出要素以GDP表示。所有数据处理和实证研究均在STATA13软件中完成，对各变量的描述性统计结果见表2。

表2 变量的描述性统计结果(2003～2017年)

四、实证分析

1.动态面板模型回归

本文把财政分权表示为各省预算内本级财政支出占中央预算内本级财政支出的比重，把地方政府竞争表示为某省实际吸收FDI占该年份全国实际吸收FDI的份额，用五大发展理念构建评价指标体系测度经济增长质量。在进行宏观经济分析中，内生性问题会导致估计结果不稳健。在本研究中，财政分权对经济增长质量可能是内生的。因此，先采用豪斯曼方法检验内生性问题，结果显示模型确实存在内生性。在本研究中存在被解释变量的滞后项，可能会导致采用传统的OLS法估计不准确，此时选择系统广义距估计方法进行再检验，并将被解释变量的一阶滞后项作为工具变量。表3中报告了系统广义距估计法自回归检验和Sargan检验结果，结果表明检验值的伴随概率均大于0.1，随机干扰项无二阶自相关问题，工具变量的选择是有效的，说明可以采用系统GMM方法对模型进行参数估计。

表3 动态面板模型估计结果(SYS-GMM估计方法)

研究发现，在模型(2)中，财政分权对经济增长质量的影响为负，且在1%的水平上显著。说明财政分权对于地区经济增长质量具有抑制作用。在引入财政分权的二次项后，发现财政分权的二次项在1%的显著性水平上显著且系数为正，财政分权的二次项对经济增长质量具有促进作用，因此，由财政分权一次项与二次项的结果，说明财政分权与经济增长质量的关系在整体上呈现出一种“U”型的非线性影响关系，这与理论分析结果一致。此结论的实际意义是：短期内财政分权程度的降低会提高经济增长质量水平，但仅仅为了提高经济增长质量水平而降低财政分权，这种短视的经济行为并不能够带来经济增长质量水平的长期提升，为了实现经济增长质量的长期提升，应继续提高财政分权度，进一步实施财政分权体制改革，实现新常态下财政分权改革对我国经济增长质量的积极作用。

地方政府之间的竞争对经济增长质量产生不利影响，且在模型中在1%的水平上显著，说明竞争抑制了经济增长质量的提升。可见，财政分权与竞争都对经济增长质量产生影响，而地方政府之间展开的竞争又是在财政分权的制度之下产生的，因而引入财政分权与竞争的交互项。检验结果表明：二者的交互项系数为负且在1%的水平上显著，表明在财政分权制度下竞争降低了我国经济增长质量水平，与理论分析结果一致。此结论的实际意义是：财政分权制度下政府之间出于晋升的原因导致恶性竞争，出现“竞争到底”的现象，阻碍经济增长质量水平的提升。因此，中央政府应改变以往以GDP为核心的评价机制，引导各地政府加强区域合作，增强区域发展协调性，避免出现恶性竞争。

在控制变量的检验结果方面，城镇化对于经济增长质量的影响为正，且在1%的水平上显著。城镇化是农村人口转化为城镇人口的过程，说明提高城镇化率有利于提高区域经济增长质量。产业升级对于经济增长质量的影响为正，且在1%的水平上显著。创新对于经济增长质量的影响为正，且在1%的水平上显著。人力资本对于经济增长质量的影响为负，且在1%的水平上显著。可能的原因是我国现阶段人口基数大，人口素质还不高，同时人口红利的优势逐渐减弱，人力资本并未对我国经济增长质量产生正向影响。产业占比对于经济增长质量的影响尚不明确。产业占比表示产业之间的结构，说明我国现阶段的产业结构还不合理，对经济增长质量并未形成绝对有利影响。因此，应改善现有产业结构，淘汰落后产能，大力发展高新技术产业，提升产业效率。

2.稳健性检验

如前文所述，现有文献关于核心解释变量财政分权有3种衡量方法，因此本文也从收入角度衡量财政分权，用地方政府财政收入占总财政收入的比重进行衡量，作为稳健性检验，估计结果见表4。从表中可以看出，核心解释变量财政分权及其二次项和财政分权与标尺竞争的交互项的回归系数均没有发生实质变化，控制变量方面也基本一致，均通过检验，其他变量的含义同前。

表4 稳健性检验(SYS-GMM估计方法)

五、结论与政策建议

本文以“五大发展理念”为指导，从创新、协调、绿色、开放和共享5个方面构建经济增长质量评价指标体系，选择我国30个省份2003～2017年的数据，构建动态面板模型，采用系统广义距估计方法，探讨财政分权、地方政府竞争与经济增长质量的关系。研究结果发现:(1)财政分权对经济增长质量在整体上呈现出一种“U”型的非线性影响关系，即在短期，财政分权会抑制经济增长质量的提升，从长期来看，财政分权会促进经济增长质量的提升。(2)在财政分权制度下，地方政府的财政支配权力扩大，地方政府间形成竞争关系，从而会影响地方政府的支出结构，抑制地区经济增长质量的提升。即财政分权和地方政府竞争的交互作用抑制了地区经济增长质量提升。

根据以上研究结论，提出以下3点政策建议。

第一，在新常态背景下提升我国经济增长质量水平，应进一步实行财政分权体制改革。从财政分权与经济增长质量的“U”型影响关系来看，应继续提高财政分权强度。短期内降低财政分权度可能会提高经济增长质量，但为了实现经济增长质量的提升而降低财政分权度并不能带来长期作用。财政分权对经济增长质量的提升是一种长期的经济行为，为了实现经济增长质量的提高，需要先经历财政分权对经济增长质量造成的不利影响，之后便会实现经济增长质量的提升。因此，中央应赋予地方更多的财政资源使用权，使地方政府能够利用拥有的信息优势，充分发挥地区潜力，从而实现经济高质量发展。

第二，完善地方经济发展的评价标准以及地方政府官员的考核标准，激发地方政府提升经济增长质量的积极性。应改变过去以GDP为导向的评价标准，明确把经济增长质量纳入评价体系当中，使考评内容多元化，调动地方政府提高经济增长质量的积极性，着力解决地区发展不平衡不充分的问题。

第三，要转变经济发展方式，将经济增长质量的提升作为长期的系统工程。实现经济的高质量发展要立足于我国经济发展的客观现实，在财政分权体制改革提供经济增长质量的制度基础和市场竞争实现经济激励的同时，还应注重高效的人力资本积累和产业结构的合理性，加强产学研合作，通过提升人力资本质量、合理布局产业结构、提升自主创新能力等筑牢经济高质量发展的基础保障。