资产申报制度的罗马尼亚经验

│文李莉

罗马尼亚近年来的发展引人瞩目，不仅仅因为它是目前欧盟成员国中经济增长率最高的，2019年被世界银行列入高收入经济体行列，还由于它的反腐败举措日见成效，为其成为欧洲重要的新兴市场提供了重要的支持。

在罗马尼亚近年来的反腐败治理举措中，最为核心的是资产申报效率的提升。

契机：资产申报制度的缘起

20世纪90年代初期，随着罗马尼亚从国有经济向市场经济转型，尽管许多公务人员整个职业生涯都是为微薄的政府薪水而工作，却莫名其妙变得富裕起来。高级官员及地方/区域政府首脑及其家庭成员都购置了房产、车辆或土地，这些财产的价值与他们当时或过去的收入来源根本不成比例。眼看着公务人员私人财产迅速增加，民众对此问题的关注也越来越多。虽然执法机关也对此问题出台了一些举措，但社会民众并不满意，对公共部门的信任度也逐渐下降。

在这样的背景下，1996年，罗马尼亚效仿其他国家，出台了公务人员强制资产披露制度。一开始，该制度并没有履行诺言，官员们将披露表提交给政府人力资源部门，但申报信息却没有对公众披露。由于信息不透明以及没有有效机制核查资产或不正当财富变动，资产披露制度在减少罗马尼亚的腐败问题上没有产生重大影响。在1996年到2007年间，罗马尼亚法庭对不正当财富变动进行民事没收的案例不足10例，而这个数字在该地区已经算是高的了。

在20世纪90年代末，罗马尼亚开始了加入欧盟的漫长过程，于是出现了一个修复该制度的大好机会——除了其他改革外，罗马尼亚必须解决腐败问题，才能获准加入欧盟。

2003年，除了资产披露外，罗马尼亚还出台了私人利益申报政策，申报单上填写的信息将在第一时间公开。但申报人必须提交的信息范围狭窄。例如，资产披露表不包括银行存款、贷款或债务的精确价值，只需要注明这些存款、贷款或债务是否超出1万欧元限值。申报人还需要披露是否持有超过1万欧元的股份。

最终，在2005年，政府对资产和利益披露进行了全面改革。申报表内容更加全面，要求官员申报的信息范围更加广泛：动产和不动产（标明价值）、罗马尼亚或境外的金融资产（银行账户和其他金融投资，包括各自的价值）、债务、礼金以及所有收入。

该制度要求，地方和国家选举的公职官员、公务员、法官和检察官、警察和情报官员都需要在其任职开始和结束时提交公开披露表，留任期间每年需提交一次。编档员不仅需要提交有关其自有资产、收入和利益的信息，还需要提交有关其家庭成员（配偶和抚养子女）的资产、收入和利益信息。家庭成员的收入水平、收入来源和债务信息以及银行账户余额也需要进行披露并公开。

公民社会和调查记者可以使用申报和其他开放来源数据，为公职官员绘制利益和财富综合画像。这在选举活动期间以及个人竞选高级公务员时，资产和利益披露中的信息在公开辩论中发挥重大作用。

结果证明，最初部分人对披露信息有可能威胁到公职官员人身安全的担忧是多余的。自2004年以来，根据申报信息列出公职候选人“黑名单”已经成为公民社会群体的常见做法。调查记者通常使用资产和利益申报作为其调查的第一步。

升级：欧盟助力提升廉政治理能力

罗马尼亚在2007年加入欧盟时，其资产申报系统在披露信息范围方面非常全面，很多存档信息都进行了公开，但是国家要想消灭腐败仍有大量工作要做。为了确保罗马尼亚的反腐议程继续走向正轨，欧盟实施了“合作与核查机制”（CVM），针对罗马尼亚和保加利亚（二者面临类似挑战，且在同一时间加入欧盟）使用。通过该机制，欧盟委员会将发布定期报告，评估这两个国家的改革议程进展或偏差。

欧盟委员会对罗马尼亚的改革进展设置了四个评估标准，其中一项标准就是设置一个机构，负责审核资产披露、辨别利益冲突以及对不合格行为宣布制裁。尽管欧盟对设置该机构施加了压力，但要想战胜国内的激烈反对需要很长时间。

在欧盟的推进下，罗马尼亚国家廉政署作为独立行政机关，于2007年年中成立，并于2008年初开始运行。国家廉政署在其网站上公布所有披露信息，并保持披露3年（归档前）。截至2020年4月，国家廉政署公众门户上公开了770万条申报信息，同时确保“通过统一和系统实施，提供一条有用的前进之路”。

2017年6月，国家廉政署启动了一种用来侦查和消除采购中利益冲突的预防工具——PREVENT系统。以公共采购程序中的利益冲突作为目标的原因在于罗马尼亚每年约有150亿欧元的采购，体量较大，而每10家公司中就会有8家公司称公共采购腐败是一个普遍问题。

PREVENT系统自动检查公开投标的参与者是否与承包商的管理层有关联。该系统通过每份标书的风险评级，预测发生利益冲突的可能性，还引入了“廉政表”，投标人和采购委员会成员必须上传到国家电子采购系统中。通过使用“廉政表”，国家廉政署核查采购委员会的组成，辨别委员会成员和投标人之间的利益冲突。在这个过程中，国家廉政署交叉核对廉政表提供的信息和其他公共数据库。当PREVENT系统识别出潜在利益冲突时（例如投标人亲属在采购委员会任职），国家廉政署将向缔约机关领导人发送廉政警告，由缔约机关领导人负责消除产生利益冲突的原因。如缔约机关领导人未按要求消除上述原因，国家廉政署将对利益冲突启动职权核查。换句话说，如预防失败，将实行制裁。

从2017年6月到2019年12月，PREVENT系统审核了43008个采购程序，发出了117个廉政警告。在其中共计2.55亿欧元的113个案例中，缔约机关消除了产生潜在利益冲突的原因。而在另外4个案例中，国家廉政署启动了职权核查。

通过提前识别和消除潜在利益冲突，PREVENT系统帮助罗马尼亚避免了浪费时间和资源通过法庭审理程序来追偿腐败采购流程引发的损失。PREVENT系统发挥着强大威慑力：自该系统投入使用以来，公共采购合同有关的利益冲突案件介入调查数目显著下降，约达50%。

尽管该体系取得了成功，但仍有一些挑战需要解决。

首先是第三方的使用。许多资产是以第三方（亲属、生意伙伴、公司、朋友等）名义持有的，经常导致无法确定公职官员的资产规模。面临此项挑战的其他国家引入了公职官员及其家庭成员（作为利益所有人）持有资产申报。

另外一项挑战就是核查境外持有的资产，例如房地产和银行账户。但目前实施的机制非常有限（即避免双重征税公约），其他机制目前正在讨论中（《资产申报核查数据交换国际公约》），负责核查资产申报的行政机关面临追踪境外持有资产的难题。国家廉政署等行政机关没法得到其他辖区类似行政机关的协助，也没法提供相关信息。因为在打开罗马尼亚公职官员名下的一份具体核查卷宗时，国家廉政署廉政检查员只能查看信息，因此国家廉政署没法向类似外国机构提供银行账户的相关信息。

妨碍资产申报体系进一步强化的一个重要执行挑战就是，该体系还是纸基体系。因此，国家廉政署投入大量财物和人力资源，来应对搜集、组织、保护和公开成百上千万申报的庞杂工作。这也妨碍其核查体系的进一步发展。国家廉政署在2019年末启动了一个复杂的欧盟资助项目，其目的是开发引入电子申报归档使用的技术平台，相关立法仍需罗马尼亚议会采纳。