行政法总则中基本原则体系的立法构建

文/周佑勇

在当下中国，制定一部“行政法总则”并推动行政法的法典化，对于进一步完善中国特色社会主义法律体系，加快建成法治政府，实现国家治理体系与治理能力现代化，具有深远意义。法的基本原则是一部法律统领性的灵魂条款。如果欠缺“基本原则”条款，那么一部法律就纯粹只是一些法条的堆砌而失去了灵魂。行政法基本原则为行政法蕴涵的根本价值，是贯穿于整个行政法律制度和行政法规范始终的基本准则。科学设置“基本原则”条款，是制定“行政法总则”首要的基本任务。

“基本原则”条款的功能及其必要性

行政法基本原则作为行政法规范的基础性原理、准则和基本精神，具有特殊功能和意义，是“行政法总则”不可或缺的灵魂条款，应当将其纳入“行政法总则”的开篇之中。

立法上的整合统领。制定“行政法总则”的主要目的是为了统一规范行政活动、调整行政关系。但问题的关键是，行政法的最大特征是其调整范围广泛、性质复杂且变化频繁，而行政法的基本原则存在于成千上万的行政法规范之中，同时又是这些行政法规范共同体现出来的基础性原理、准则和基本精神。正是这些基本原则，才使得行政法规范在多样性中贯穿着统一性，在纷繁复杂中形成有序的整体，对行政法规范具有重要的稳定、协调和优化价值，保障各种纷繁复杂的行政法规范符合“良法”的标准，构建起系统完备的良法体系。尽管行政法的基本原则是行政作用的基本准则而不是立法的准则（后者更多地是由《立法法》加以规范和统领的），但是行政法基本原则作为行政法的理念、价值，实际上也发挥着立法上的整合统领作用，从而指引着立法者的立法行为。

执法上的行为准则。与私法规范不同，行政法规范作为公法，应当遵循“法无授权即禁止”的基本法则。依法行政是行政机关执法的最基本遵循。然而，行政机关依据行政法律规则执法时，其背后就是对行政法基本原则的实现。违反行政法基本原则的行政行为同样构成一种违法行政行为，必须承担相应的法律责任。由于行政法基本原则是行政法领域中最高层次的、比较抽象的行为准则，是构成行政法规范的基础性或本源性的依据，因此当具体的行政法规范对有关问题缺乏规定时，行政机关即应自觉以作为行政法规范本源的基本原则为其行为准则。

司法上的可适用性。对于法官而言，“穷尽规则”以及“禁止向一般条款逃逸”是司法审判中应恪守的基本义务。然而，“法条有尽，事情无穷”，立法机关“为每一种详细的事态制定精确的法规是不可能的”。当司法者“适用法律”而制定法条文不明确、有漏洞或者拘泥制定法字面含义将导致不能容忍的明显不公时，隐居幕后的法律原则便走到了前台，为司法者进行创造性和能动性的司法活动提供依据。借助法律原则，既是为补成文规则之不足的需要，也是为限缩自由裁量权之需要；它既为司法能动性提供了依据，也为司法能动性界定了范围，为法官合理行使自由裁量权提供了标准。作为行政法领域的法律原则，行政法基本原则同样可以也应当作为法官审判的依据。大量的实例表明，我国法院已经在运用法律原则进行判案。行政法基本原则的体系化确立，不仅需要司法判决的推动，更为重要的做法是进一步推进行政法的法典化，通过制定统一的“行政法总则”将其正式纳入法律文本之中，对司法实践发挥直接的规范效力。

“基本原则”体系化构建的方法与标准

制定“行政法总则”时究竟应当写入哪些行政法基本原则呢？这无疑是个法政策问题，需要从体系化构建的角度，重点解决对“基本原则”提取的方法及其标准。

通过观察和总结中国行政法治40多年的发展，可以很明显地看出，行政法的基本原则分散体现在众多的行政法规范、行政法实践或司法判例以及各种行政法的学说学理之中，由此，对其进行体系化构建，便需要采取学理分析和规范分析的方法，从理论上加以归纳、概括和加工。从学理的角度来看，学者们对行政法基本原则的构建已经作出了许多的努力，分别提出了不同的行政法基本原则体系，为我们对基本原则的体系化构建提供了可以作出科学概括的基础和条件。作为一项立法工作，“行政法总则”中的基本原则条款的确立，更重要的是要直接面对现有的行政法规范、司法实践以及国家有关的政策文件等，需要我们通过规范分析的方法，加以概括和总结。具体来说，需要从以下几个方面入手：第一，宪法的精神与原则；第二，单行法的规定；第三，国务院纲领性文件；第四，司法裁判。

对行政法基本原则的提炼，离不开比较法的研究视角。在西方各国，虽然早期行政法基本原则的内容差异极大，个性特色鲜明，但随着各国行政法的发展以及欧洲一体化的影响，现代各国行政法基本原则在保持各自特色的同时，开始从追求形式正义向追求实质正义、从注重实体规则向注重程序公正发展，就连其具体内容要求也在进行相互对接。经过发展与对接，现代西方各国共同将行政法定、行政均衡和行政正当等原则作为其政府行使权力时所普遍奉行的基本原则。当然，对域外立法例的分析借鉴，必须以我国的现实为基础，与我国的行政法治实践相贴切，否则便是一种强行的照搬照抄，不免会引起机体的不适，适得其反。

在行政法基本原则体系化构建的过程中，除了明确方法之外，关键是要以行政法的根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。那么，行政法的根本价值是什么呢？法律有其共同的价值追求，即自由、平等、正义（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。但在各种法的价值中，正义是一个最具有综合性、全局性和至高性的核心价值目标。按照罗尔斯的观点，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。行政法的基本原则作为法律正义价值的载体，应当承载、协调各项正义价值要素，并将这些法的正义价值都融入行政法律制度之中。

行政法的基本矛盾，即行政与法之间的对立统一关系，即如何用法来规范行政权的问题。行政法基本原则同样主要是针对行政权的，旨在回答行政主体运用行政权实施行政行为所应当遵循的基本准则，这是现代法治国家的应有之义。那么，行政如何受到法的规范呢？结合行政法的根本价值，主要体现在三个方面：一是行政应当严格符合法律的规定，即符合法的形式正义；二是行政必须体现法的实质正义；三是行政必须体现法的程序正义。相应地，行政法的基本原则也应当具体确定为三项：行政法定原则，要求行政必须符合法的形式正义；行政均衡原则，要求行政必须体现法的实质正义；行政正当原则，要求行政必须体现法的程序正义。

当然，我们所追求的公平正义，归根结底必须落脚到对人民权利的有效保障上，以更好地实现人权保障的根本目的。保障公平正义，其实就是为了保障人民权利。如果说正义是法的基本价值，那么人权保障则是法的终极价值。行政法作为主要规范行政权的法，其根本目的就在于更好地保障相对人的合法权益。此外，“行政法固然应具有保障人民权利的功能，但行政效率与效能的提高，亦不容忽视”。我们不能容忍一个只是合法，但低效率的政府。因此，除了以上三项原则之外，行政法的基本原则还应当包括权益保障原则和行政效能原则。

“基本原则”体系的立法设计及条款表达

行政法的基本原则在总体上包括权益保障、行政法定、行政均衡、行政正当和行政效能五大类原则，进而必须对这五大类基本原则的具体内容和要求展开进一步的分层研究，使其在“类型化”的基础上进一步“具体化”，从而形成一整套行政法的基本原则体系，以便从立法的角度对其加以科学的条款表达。考虑到行政法作为公法的性质，“行政法总则”的总则性质以及行政法基本原则规范执法、司法的功能，在条款设计时应当坚持罗列式及分层式表达方式，全面而精准地表达出各项原则的具体内容及其效力层次。以此为根据，可以将五大基本原则分为十二项具体的子原则加以体系化构建及条款表达。

权益保障原则。宪法和法律无论是设定或是限制包括行政权在内的公共权力，其最终目的或根本宗旨都在于保护人民的利益。作为行政权力合法运行的基本准则必须始终以公民权益保障为其内在的价值追求。将权益保障原则写入“行政法总则”之中，可以明确行政法的根本价值追求和指导思想，为“行政法总则”确立起最为基本和最高层次的价值目标。换言之，在行政法基本原则体系中，权益保障原则属于一项主导性或基础性的首位基本原则，具有较强的抽象性、道德性和价值评判性，其他基本原则必须在权益保障原则的价值指引下加以展开。可以将该项原则的条款表述为：“行政机关实施行政行为，应当以保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的，不得违法作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的行为”；“公民、法人和其他组织的合法权益受到损害的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼、提出赔偿或者补偿要求”。

行政法定原则。该原则又称合法性原则，是指法无明文规定不得任意行政，具体包括职权法定、法律优先和法律保留三项子原则。第一，职权法定原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当依照法定的职权、职责，法无授权不可为、法定职责必须为”；“行政机关违法或者不当行使职权、履行职责，应当依法承担法律责任”。第二，法律优先原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，必须以法律、法规、规章为根据，不得与之相抵触”；“行政法规、规章与法律相抵触的，以法律为根据”。第三，法律保留原则。该项原则的条款可以表述为：“凡须由法律规定的事项，行政机关不得擅自作出规定”；“法律明确授权的，行政机关可以依法作出规定”。

行政均衡原则。该原则又称合理性原则，是在合法性基础上进一步要求行政权力的行使必须综合权衡各种利益关系，确保其实体内容的均衡合理，具体包括平等对待原则、比例原则和信赖保护原则。第一，平等对待原则，又称“非歧视原则”，要求对各种利益相同者必须同等对待，情况不同者作区别对待。该项原则的条款可以具体表述为：“行政机关实施行政行为，应当遵循公平、公正、非歧视的原则。无正当理由，不得对公民、法人和其他组织作差别对待。”第二，比例原则，又称禁止过度原则，具体内容包括妥当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当符合法律目的，并为实现行政目的所必要、适当。有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施，且不得与所达成行政目的获得的利益明显失衡。”第三，信赖保护原则，是指当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当遵守诚实信用原则”；“公民、法人和其他组织因行政行为取得的合法权益受法律保护。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、撤回、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销、撤回或者变更的，应当依法对公民、法人和其他组织因此遭受的财产损失予以补偿”。

行政正当原则。该原则又称正当性原则，要求行政权力运行必须符合最低限度的公正标准。传统意义上，其核心思想主要包括避免偏私和公平听证两项要求。但在现代社会，为有效保障公众的参与权和知情权，程序正当原则还延展到整个民主政治领域，又扩充了两个原则，即公众参与原则和行政公开原则。第一，避免偏私原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当遵循避免偏私的原则。符合回避条件的，应当回避；符合禁止单方面接触条件的，不得单方接触；符合职能分离条件的，应当职能分离。”第二，公平听证原则。该原则又称狭义上的“程序正当原则”，即在作出不利于他人的决定时应当及时告知、说明理由，并允许对方有效参与过程之中，充分听取对方的意见。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当遵循正当程序的原则。在作出不利于公民、法人或者其他组织的决定时，应当充分、有效地听取其意见、陈述和申辩；符合听证条件的，应当依法举行听证”；“行政决定应当依法送达当事人，告知当事人行政决定的法律依据、事实、理由和救济途径”。第三，公众参与原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为应当遵循公众参与、共同治理的原则”；“公民、法人和其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人和其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合法、合理意见和建议”。第四，行政公开原则。该项原则的条款可以表述为：“行政机关应当将实施行政行为的依据、过程和结果向公民、法人和其他组织公开，并将政府信息向社会公众公开。依法不应当公开的除外。”

行政效能原则。在“行政法总则”中写入行政效能原则，不仅具有正当性基础，也是对宪法规范的贯彻，以及对各行政立法和中央政策性文件中相关原则和要求的一种提炼和总结；同时，还有利于适应国家治理现代化，推进服务型政府建设，提升政府治理能力，体现行政法的特色优势。该项原则的条款可以表述为：“行政机关实施行政行为，应当坚持高效便民，遵守法定时限，减少行政成本，充分应用现代信息技术，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供优质服务。”

结语

法治的精髓在于立良法、谋善治。行政法基本原则作为一种价值表述，蕴涵丰富的良法价值内涵。如果没有这些价值理念作为精神引领，就不可能有良好的制度设计，也就不可能制定出一部合乎“良法”标准的统一法典。“行政法总则”通过理性化的抽象设计将行政法的基本原则提炼出来，更为重要的是强化对现代行政法治理念的内心信仰和价值认同，确保形成一整套系统完备的良法体系。这无疑远比具体规则的设计更加重要，也更为复杂艰巨。虽然我们通过体系化构建的方法，以能够反映行政法的根本价值和特殊规律为标准，从众多的行政法规范、司法裁判及各种学说学理中提取了五大类共十二条具体的行政法基本原则；然而，要让这些基本原则真正形成共识，并写入成文的条款，变为现实，仍然任重而道远。这既需要我们行政法学界的一起努力，也需要立法、执法及司法实践的共同推进。期待尽快制定出台统一的“行政法总则”，让行政法学几代人的立法梦想早日得以实现。