中国式政治预算周期

文/吴延兵

引言

政治预算周期是指由政治选举周期驱动的财政收支周期性波动。在西方选举制国家，现任政府官员为获得连任机会，通常于选举年份采取机会主义财政政策，减少税收，增加选民“看得见”的财政支出。一般共识是，政治预算周期依赖于特定制度环境，如制度质量、民主程度、选举规则、政治过程透明度、权力制衡、财政原则等，从而产生“条件依赖型政治预算周期”。各国政治经济制度决定着政府官员财政支出行为，形成各有特色的政治预算周期。

中国政治经济制度的本质特征是中央政治集权下的地区经济分权。在此制度背景下，是否存在着中国地区层面的政治预算周期？一方面，中央向地方的行政与财政分权，使得地方政府及官员拥有辖区财政自主权、项目审批权等自由裁量权，中国经济体制成为事实上类似于西方国家的地区分权联邦制。另一方面，中国并不具有类似于西方国家的官员选举制度，地方官员并不直接面对地区选民的压力，但在中央政府自上而下垂直集中治理模式下，上级政府依据政绩表现考核、任免下级官员，各级地方官员均有极强动力发展辖区经济。这意味着，中国的地方官员既有能力（经济自主权）亦有激励（政绩表现和政治晋升）在关键任职年份策略性地配置辖区财政资源，中国地区层面可能存在着政治预算周期现象。

在研究中国的政治预算周期现象时，需要特别注意中国地方官员任期的非固定性（不确定性）。在自上而下的官员任命制下，地方官员每届任期长短不一（不局限于5年），任职期限富有灵活性（不局限于两届）。于是，地方官员不再局限于只在换届年份采取策略性财政政策，而是依据任职预期、晋升机会等因素在不同任职年份实施不同财政政策。因此，非固定任期制下的官员财政操控行为，比西方国家固定任期制下的官员财政投资行为复杂，也比已有基于中国数据的文献所揭示的官员财政投资行为复杂。

地方官员的财政投资行为也受到不同类型投资项目的影响。不同类型投资项目具有不同的属性，地方官员从中可获得的利益亦大不相同。地方官员有激励在关键任职年份增加上级政府“看得见”的投资项目，以尽可能短期内收割执政成果。基本建设与文教科卫则具有迥然不同的属性：相对来说，基建投资可视性强、易彰显政绩、短期经济增长效应明显，文教科卫投资可视性弱、不易彰显政绩、短期经济增长效应不明显。所以，为彰显执政政绩、提高晋升机会，地方官员在关键任职年份倾向于加大基建投资而非文教科卫投资。区分不同类型的财政投资项目，有利于识别财政支出中的真实周期性变动成分，有助于厘清中国政治预算周期背后的驱动机制。

非固定任期制

职务任期制是中国党政领导干部的基本管理制度。改革开放以来，中央政府陆续颁布关于党政领导职务任期的规定。1980年的《党和国家领导制度的改革》指出：对各级各类领导干部职务的任期，应作出适当的、明确的规定；“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。1982年的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》指出，省部级正职干部的年龄一般不超过65岁，正式废除领导职务终身制。2000年的《深化干部人事制度改革纲要》提出，实行党政领导职务任期制。2006年的《党政领导干部职务任期暂行规定》指出，“党政领导职务每个任期为5年”“党政领导干部在任期内应当保持稳定”，从制度上进一步细化、规范领导干部任期制。

正式制度规定的任期制是否有效地付诸实践？我们收集整理了1978—2014年30个省（直辖市、自治区）的省委书记（市长、区主席，以下简称省委书记）的任期分布。省委书记任期长短不一，跨度为1—15年。任期3年的最多，达50位，占比20.92%（50/239）；任期小于5年的133位，占比55.65%；任期5年的37位，占比15.48%；任期大于5年的69位，占比28.87%。任期1—3年时，书记数量随任期增加而增加；任期5年及之后，书记数量随任期增加而减少。任期2年、任期3年的书记，离任率较高。这意味着，中国实际实行的是官员非固定任期制，习俗、惯例、关系网络等非正式制度在省委书记任期实践中发挥着重要影响。在非固定任期制下，省委书记可能根据任职预期而相应调整行为；而且，在非固定任期制下，地方官员成为“朝秦暮楚”的“走读干部”，容易造成执政理念短期化、执政政绩泡沫化等问题。

不仅省委书记的任期具有非固定特征，省委书记的去向也表现出非固定特征。以书记-年份为观测单元，每一年省委书记的去向可分为如下情形：晋升，平调，留任，退休（退居二线到人大、政协任职，或担任政府顾问，等），终止仕途（死亡、免职、降职）。以书记-年份为观测单元，可以发现如下事实。任职第1年时共计216位书记，其中8位得到晋升（晋升率为3.70%），平调、退休的比例较低，绝大多数（200位，占比92.59%）继续任职到第2年。任职第2年至任职第4年时，得到晋升的书记分别为10、11、7位，相应的晋升率分别为4.72%、6.18%、5.26%。任职第5年时有12位得到晋升，晋升率达12.00%。任职第6年时的晋升率为7.81%。任职第9年及以上时，没有书记得到晋升。由此可见，由于任职第5年的书记处于正式制度规定的5年任期制的换届年份，他们的晋升率高于处于其他任职年份的书记的晋升率。初步判断：任职第2年至第3年的书记，由于离任概率高，可能不再有上任初期的干劲和热情；任职第5年的书记，由于换届造成的不确定性，可能不再有积极性致力于辖区的经济发展。

政治预算周期的机理

中央向地方的财政与行政分权，赋予地方政府及官员辖区财政自主权。地方政府一般公共预算支出占国家一般公共预算支出的比重，由1980年的46%一路攀升到2016年的85%。虽然地方财政支出从编制、审核到执行都有较严格的程序，但实质性影响决策过程的是党政领导、权力机构首脑等政府官员。与此同时，地方官员选拔标准也发生重大变化，由改革开放前以政治忠诚为主转变为改革开放后以经济绩效为主。财政行政分权使得地方官员拥有辖区投资自由裁量权，经济绩效考核则强化地方官员经济介入动机。地方主政官员既有能力（财政自主权）也有激励（政绩表现和政治晋升）采取策略性财政投资政策，以发送政绩信号、赢得政治晋升。

地方官员的财政投资行为受到任期制的影响。任期制通过强化权力的时间有限性，能够遏制权力滥用，能够克服终身制下的利益固化等弊端。不过，凡事有利有弊。在任期制下，地方官员重点关注任期之内的事务和政绩，缺乏动力关注任期之外的事务和政绩，因为他们毕竟只是辖区事务的临时的负责人和“剩余索取者”。容易想见，非固定任期制则进一步加剧短期化行为：地方官员更替频繁、无从确知每届任职年数，将集中精力于短期内易产生收益、易彰显政绩的投资项目，无心于短期内难产生收益、难彰显政绩的投资项目。

在地方政府财政支出构成中，基建投资具有见效快、短期内易彰显政绩的特性。首先，基建投资及其效果容易被观测到、容易产生政绩信号。上级在考核下级的政绩和能力时，不仅会定期考察一些客观量化的经济社会指标，也会基于一些现场考察做出主观判断。基础设施建设则容易产生上级政府“看得见”的政绩信号。其次，基建投资的经济效果“立竿见影”、短期内能拉动经济增长。最后，基建投资为物质生产领域的投资，支出弹性较大，地方官员的操控空间也相应较大。所以，在财政与行政分权体制下，给定有限的财政资源，地方官员有激励、有空间在关键任职年份扩大基建投资。

值得注意的是，在非固定任期制下，地方官员的关键任职年份不再局限于换届年份。非固定任期制虽然表明任期具有弹性、富有灵活性，但并不意味着地方官员完全不了解、一无所知自己的任期。事实上，他们可根据其他官员和自己的履职经历、每一任职年份的离任概率与晋升概率、政府换届周期等因素，大致判断自己的可能任期与晋升机会。于是，理性的官员出于政绩和晋升需要，并非在每一任职年份执行相同的基建投资政策，而是依据任职预期和晋升机会等因素，在不同任职年份策略性地配置财政资源于基建投资中。

上任伊始（任职第1年）的书记，离职率低（任期1年的书记占比5.44%），绝大多数将继续任职到次年。在任职预期稳定的情形下，提拔或平调到领导岗位的履新官员往往着力于在新岗位上做出新政绩。为树立威信、赢得认同、开创施政局面，为向上级部门传递有效信息、展示干事创业的能力，新任书记通常富有工作激情，积极主动，力争上游。民间谚语“新官上任三把火”，就形象地刻画出履新官员的积极工作作风。理论上，新任书记为凸显执政能力、尽早做出上级政府“看得见”的政绩，有激励以基建投资作为施政工作的重要抓手，上任伊始就积极启动重大基建项目、开建形象工程。

任职中期（任职第2年和任职第3年）的书记，其履新“三把火”已经显示个人能力、赢得上级认同，他们的干劲可能消退，出现怠政、懒政现象。更重要的是，任职中期的书记被调离的几率高于其他任职年份的书记：任期2—3年的书记最多，任期2年的占比15.90%，任期3年的占比20.92%。当认识到离任概率较高时，他们不再有积极性像上任初期那样扩大基建投资，因为基建投资的政绩效应极有可能留给下任官员（可能是竞争对手），却无法凸显自己的政绩。事实上，民间谚语“一年干，二年看，三年等着换”，就形象地描绘出官员任期与工作心态之间的微妙关系。此外，任职中期的书记离正式制度规定的5年任期制尚有至少2年时间，而基建投资的经济增长效应主要发生在当年和次年，所以此时扩大基建投资并不利于在换届年份凸显政绩。

换届前1年（任职第4年）的书记，处于任职历程的关键期：下一年即是正式制度规定的5年任期届满年，新一轮官员换届即将来临。任职前3年未得到晋升的书记，若在换届年及延后一年还未得到提拔，以后晋升的几率微乎其微。所以，为提高来年换届时的晋升几率，书记有动力竭尽所能做“最后冲刺”，最大限度地推动经济增长。为达此目的，通常需要提前布局多种经济增长措施，其中，基建投资不仅能直接增加GDP总量，还能间接带动关联产业发展。鉴于基建投资的经济增长效应主要发生在当年和次年，书记在换届前1年扩大基建投资，最有利于在换届年份凸显政绩、增加晋升砝码：过早（任职第2—3年）扩大该类投资，无法在换届年份显著拉动经济增长，而且此时较高的离任率也弱化基建投资激励；过晚（任职第5年）扩大该类投资，可能给上级部门留下临时抱佛脚的机会主义行为印象，并且换届造成的不确定性也会削弱基建投资积极性。另外不容忽视的是，基建投资效果可视性强，在上下级间信息不对称情况下，书记于换届前1年布局该类投资，容易在晋升关键期做出上级部门“看得见”的政绩。有鉴于此，任职第4年的书记将积极扩大基建投资：此时基建项目纷纷上马、“冲刺效应”凸显，基建投资表现出“换届激励效应”。

换届年（任职第5年）的书记，处于正式制度规定的5年任期制的最后1年。在该任职年度，书记离任率较高，晋升率则达到高峰（12.00%）。换届年造成任职的不确定性，书记此时扩大基建投资，极可能无法获取由此产生的经济政治利益，基建投资激励因而显著下降。任职6年及以上的书记，在任期届满年及次年未得到提拔，以后被提拔的几率很小；他们日益接近65岁退休年龄，晋升动机也日渐衰退。

综上，省委书记在任职的关键时间节点积极作为，以彰显政绩、赢得晋升机会。任职初期积极作为，有利于凸显执政能力、开创施政新局面。换届前1年积极作为，有利于提高换届年的经济增长率、增加晋升筹码。而积极作为的着力点，莫过于可视性强、易拉动经济增长的基建投资。由此，我们提出中国式政治预算周期假说：任职第1年的书记、换届前1年的书记，积极扩大基建投资；任职中期的书记、换届年的书记，缺乏激励扩大基建投资。该假说可简要表述为：基建投资存在着“新官上任效应”和“换届激励效应”。

不同于基建投资，文教科卫投资的属性决定着地方官员在任期间操纵此类投资的激励较弱。首先，相对于基建投资而言，文教科卫投资的经济社会效果难以观测和量化、不易产生政绩信号。地方官员任职期间难以凭借此类投资向上级传递能力信号、凸显执政政绩。其次，文教科卫投资的经济效果是长期的，短期内难以拉动经济增长。因此，该类投资并不契合非固定任期制下地方官员的短期化行为倾向。最后，文教科卫投资为专用事业领域的投资，主要用于人力资本提升方面，支出刚性大，地方官员操纵空间相对有限。上述几点特性意味着，地方官员本身并没有充分的激励和空间在不同任职年份策略性地配置该类投资。此外，由于地方政府的许多任务职责难以量化或目标设定主观随意性较强，综合性的、易于观测的经济绩效就成为垂直治理模式下上级政府考核下级官员政绩的主要指标；外在的自上而下的GDP考核导向、基于经济增长绩效的官员选拔机制，进一步促使地方官员在关键任职年份侧重易于拉动经济增长的基建投资、相对漠视难以拉动经济增长的文教科卫投资。不同任职年份的省委书记只是按照常规预算议程按部就班地安排文教科卫投资，该类投资应不像基建投资那样呈现出明显的周期性波动。

基于改革开放以来的省委书记和省级经济的匹配数据，我们的实证研究证实了上述理论假说：任职第1年的书记、换届前1年的书记积极扩大基建投资，基建投资表现出“新官上任效应”和“换届激励效应”，从而形成具有中国特色的政治预期周期；文教科卫投资则不存在上述效应。

政策含义

非固定任期制既催生地方官员短视投资行为，又促使地方官员依据任职预期在不同任职年份采取不同投资政策。本文以基建和文教科卫为研究对象，旨在识别非固定任期制下省委书记的财政投资策略。实证研究发现：任职第1年、换届前1年的书记积极扩大基建投资，基建投资表现出“新官上任效应”和“换届激励效应”，由此形成具有中国特色的基建投资波动周期。文教科卫投资则不存在上述效应。研究揭示出，中国式政治预算周期是非固定任期制下地方官员理性选择财政投资政策的结果。

由政府官员主导的基建扩张与收缩，容易造成政绩泡沫，加大经济发展成本，加剧国民经济波动。为抑制其消极效应，应改进官员治理机制。一是规范官员任期制度。任期的科学化、规范化，能够稳定官员任职预期，从而有助于缓解基建投资的剧烈波动。这需要配套完善选举选拔、调配交流等官员治理体系。二是健全官员考核制度。应构建多元化、反映公众偏好的官员绩效考核指标体系，激励地方官员增加民生性、社会性公共品供给。三是加强官员监督机制建设，充分释放公众、媒体、社会舆论的官员监督作用。水平方向的官员监督机制，监督者众多、信息流动充分、监管动力充足，有利于抑制地方官员的财政操纵行为，有利于促进经济与社会的均衡、协调、可持续发展。