“十四五”时期社会保障制度的战略定位与重点任务

文/鲁全

“十四五”时期是我国迈向第二个百年奋斗目标的起步期。十九届五中全会对“十四五”规划和2035年远景目标提出了总体建议，指明了未来五年经济社会发展的总体方向。2021年2月26日，中共中央政治局就社会保障主题进行了第二十八次集体学习，习近平总书记强调，要完善覆盖全民的社会保障体系，促进社会保障事业高质量发展、可持续发展，进一步为“十四五”时期的社会保障发展指明了方向。

新时代社会保障制度需要新的战略定位

党的十九大报告作出了国家发展进入新时代的战略判断。近期，习近平总书记系列重要讲话对新时代的内涵又作出了深刻阐释，即国家发展进入了新阶段，要充分贯彻新发展理念，积极构建新发展格局。新的时代，社会保障需要有新的战略定位。

1.新发展阶段要求社会保障树立新目标

新发展阶段是对国家发展历史方位的描述。这是在对国内外环境作出基本判断、对当前经济社会发展面临的新问题进行深刻分析后作出的定位。新发展阶段的核心要义是从全面建成小康社会迈向建设社会主义现代化强国。如果说前者的评价标准是人民群众的物质文化生活水平，那么后者的评价标准应当是国家的凝聚力、创新力和竞争力。它强调的不仅是个体的生活质量，更是国家整体的综合实力。新发展阶段对社会保障的要求就是从提高人民生活水平的工具性制度转变为可以增强国家凝聚力和认同感、在全球范围内可以得到普遍认可的、体现国家治理体系优势的制度设计。社会保障是现代国家联结个体之间关系并进而实现国家认同的重要方式。其建制逻辑和运行机制使其有可能实现从社会层面向国家层面的提升，而前提则是从传统的以风险防范和化解为导向扩展为以有效实现国家治理、充分体现中国特色社会主义制度优势为目标。

2.新发展理念指导社会保障改革遵循新原则

新发展理念是在新发展阶段实现新目标所必须遵循的。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念中，有多条都对社会保障制度建设具有指导作用。

具体而言，“创新”是改革与发展的基本策略，社会保障也要守正创新。从历史发展的角度看，任何社会保障模式都是适应经济社会生产方式的结果。现有的社会保险制度建立在以稳定劳动关系为基本特征的工业化基础上。然而，当前的劳动力市场和就业方式正在发生重大变化，迫切要求传统社会保险制度的创新。

“协调”是系统观、统筹观的具体体现。习近平总书记要求，社会保障改革要“系统集成、协同高效”。具体而言，就是要作好不同保障项目之间的协调；作好不同层次社会保障制度之间的协调；作好不同改革措施之间的协调，发挥改革的整体效应。

“开放”，从国家的角度讲，是内部与外部的关系。开放的理念在社会保障领域应当体现为包容性和非排斥性，要从区域化、板块化甚至是户籍化的封闭系统转变为开放式的包容系统。其关键就是要实现参保和服务对象从户籍人口向常住人口的扩展。只有提高制度的开放性、包容性和统一性，才能实现“十四五”规划建议中有关社会保障“公平统一”的新要求。

“共享”理念对社保制度建设具有直接的指导意义。社保制度是实现全民共享经济发展成果的重要方式。社会救助是贫富之间的共享；社会保险是劳资之间、代际之间的共享；社会福利是群体之间、区域之间的共享；等等。根据共享的理念，一方面要强调国民的社会保障权利，不断满足国民日益增长的社会保障需求；另一方面，要强调共建共享，即只有共同分担责任，才能共享发展成果。

3.新发展格局要求社会保障发挥新功能

党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局要求社会保障发挥新的功能，即在有效防范和化解风险、提升人民福祉的基础上，通过提高中低收入者的收入水平、缩小收入分配差距，从而稳定国民安全预期，深化与社会保障相关的养老服务、健康等产业的供给侧结构性改革，在供求两端充分发挥提振消费的新功能。

习近平总书记强调，自主创新是构建新发展格局的关键。自主创新需要依靠人才，而福利则是人才流动的关键因素。有鉴于此，我们需要彻底改变将社保简单视为劳动力成本的狭隘观念，而视其为吸上和留住人才的关键因素。当务之急是要彻底消除劳动者在跨行业、跨地区流动过程中的福利损失，鼓励企业大力发展员工福利，从而实现从低劳工成本优势向高创新人才优势的转变。

当前社会保障体系发展质量不高的具体表现

根据上述“三新”对社会保障体系建设提出的新要求，“十四五”期间以及面向2035年的社会保障建设要牢牢抓住“高质量”这个关键词。进入21世纪以来，我国的社会保障体系迅速扩张，实现了量的飞跃式发展。接下来，提升社会保障制度及其运行的质量成为重要内容。当前，我国社会保障体系质量不高主要体现在五个方面。

1.体系框架初步形成，但制度短板仍然存在

我国已建立起由社会救助、社会保险和社会福利共同构成的，与社会主义市场经济体制相适应的现代社会保障体系框架。其中，社会救助基本可以免除人民生活陷入绝境的危机，各项基本社会保险制度有效应对了工业化背景下的收入风险，社会福利正在从面向特殊群体的补缺型制度向适度普惠型转变。

但是，人民群众的部分社会保障需求尚无法得到充分满足。例如，城乡居民的养老金绝对水平仍然较低，无法真正发挥维持基本生活的功能；农村地区的养老服务尚未有全国统一的制度安排，面向城镇居家老人的高质量养老服务供给严重缺乏；三岁以下儿童的公共托幼服务基本处于空白；以实现家庭-工作平衡为目标的家庭政策尚未提上议事日程；各项社会保险制度仍以传统的现金补偿为主，预防功能和支持功能仍发挥不足等。

2.社会保障总体水平提升较快，但待遇差距仍然较大

随着社会经济发展水平的提高，社会保障的总体水平不断提高。以职工养老保险为例，全国人均月养老金水平从2010年的1 395元提高到了2019年的3 333元。然而，不同群体之间的社会保障待遇却有拉大的趋势。

其一，城乡之间的待遇差别仍然较大。2019年城乡居民月人均养老金水平为161.9元，不足同期职工养老金水平的5%，替代率的差距也在4倍左右。再以社会救助为例，2019年全国城市低保平均月标准为624元，农村低保则为444.6元。

其二，不同地区之间的待遇差别显著。由于大部分社保项目或者以地方财力为主要支撑，或者与个人缴费水平密切挂钩，且统筹层次不高，导致其不仅没有平抑地区之间的经济发展差距，反而成为区域之间财力差别的重要表现。仍以城乡居民养老保险为例，2018年城乡居民基本养老金平均水平最低的贵州为每人每年1243元，最高的上海则达到每人每年13804元。

其三，多层次社会保障体系的结构性失衡导致群体之间待遇差距依旧。2015年公职人员养老保险制度改革使得城镇职工与公职人员基本养老保险权益实现了均等化；但以财政为支撑的职业年金快速发展，以企业利润为支撑的企业年金则裹步不前，从而使得两个群体之间的养老金实际待遇差距仍然存在。

3.参保人群范围不断扩张，但参保质量仍然不高

进入21世纪后，我国的社会保障覆盖面不断扩张。统计数据显示，截至2020年底，全国基本养老保险参保人数达到9.99亿人，基本医疗保险参保人数达到13.6亿人。但是，参保质量仍然不高，具体表现在以下三个方面：

其一，参保对象未能真正从户籍人口扩展到常住人口。需要在整合多元制度的基础上，以在当地产生经济行为或常住为标准，真正实现社会保障的去户籍化。

其二，参保结构未能与城镇化水平相匹配。数据显示，2019年我国城镇化率为60.6%，而同期职工养老保险参保缴费人数占基本养老保险总缴费人数的比例为45.6%。这意味着部分城镇劳动者并未参加职工制度。在城镇化的背景下，职工社会保险制度应当成为主体性制度，这就需要通过参数化改革提升制度吸上力。

其三，缴费水平未能与个人收入水平相匹配。一方面，受到狭隘劳动力成本控制和名义缴费率虚高的影响，各项社会保险缴费基数不实，再加上缴费责任分配结构失衡，社会保险资金来源中个人缴费所占比例较低；另一方面，由于各项居民社会保险均采取定额而非定比例缴费的方式，导致实际缴费负担随收入增长呈现下降趋势。

4.部分领域取得实质性进展，但关键领域尚未取得突破性成就

“十三五”期间，我国主要社会保障项目均取得不同程度的进展，但仍缺乏在重大领域的突破性成就。社会救助资源仍分散在不同职能部门，社会救助对象的瞄准与动态管理机制仍待完善；养老保险全国统筹仍未取得实质性进展，待遇调整仍缺乏科学的长效机制；医疗保障的责任分配机制依然失衡，在健康中国大战略下的三医联动关系仍未理顺；养老服务方面，无论是机构、社区、居家三种养老方式的融合，还是医养、康养之间的结合，都尚未形成成熟可推广的模式。

5.管理体制得以重塑，但经办服务流程仍需优化

2018年国家机构改革使得社会保障管理体制得以重塑，然而，中央层级部门分工的细化与基层社会保障经办服务一体化之间的矛盾也随之凸显。从横向关系上看，原本集中于一个部门的社会保险登记参保和缴费业务，现在分散在多个部门，从而需要建立不同部门之间的协作机制。从纵向关系上看，各项社会保险都需要提升统筹层次，由此带来不同层级政府中社会保障职能部门的功能与定位问题。从管理与经办的关系上看，医疗保障由于覆盖人群最多、涉及周期最长，应当在社会保险经办服务中承担主要角色；但由于医疗保障行政部门成立不久，大部分地方尚缺乏专门的经办机构。是按照行政管理部门的分工建立相对独立的经办机制，还是突破行政部门分工的界限，整合现有的经办机制，在基层组建面向各类民生事务的综合性一站式服务平台，成为社会保障经办服务设计的战略选择。

“十四五”期间主要社会保障领域改革的重点任务

1.社会救助领域改革的重点任务

社会救助是面向贫困群体的基本社会保障项目。“十四五”期间社会救助需要优先推进的改革包括三个方面。

其一，按照相对贫困的标准明确新时代社会救助的对象。在脱贫攻坚取得全面胜利后，社会救助对象需要从绝对贫困人口转变为相对贫困人口，在建立最低生活保障标准待遇调整机制的基础上，逐步推广低收入线和低收入人群的瞄准机制，将专项救助的享受条件从低保身份转变为低收入标准。在防止返贫的同时，让更多具有专项支出压力的群众可以享受到相关制度。

其二，按照自立与发展的要求拓展社会救助内容。“十四五”期间，社会救助的定位要从维持困难群众最低生活逐步转变为支持其自立与发展。有必要进一步强化教育救助和就业救助，同时适度拓展社会救助服务项目，鼓励和支持被救助对象提升就业技能，并通过参与劳动实现自立。

其三，进一步整合社会救助资源，提高制度统一性与资源分配效率。“十四五”时期，可以在部分地区按照“最多跑一次”的改革思路，建立基层整合式的社会救助平台，将后台的多部门协同与前台的一站式服务相结合，提高社会救助资源分配效率。

2.养老保险领域改革的重点任务

“十四五”期间，我国的人口老龄化将加速推进。在养老保险领域需要优先推进的政策重点包括四个方面。其一，多层次养老金体系建设应当取得实质性成效。目前，补充层次养老金制度进展滞后并非是政策支持不足，而是第二层次的机构保障定位不清，第三层次的市场化保障竞争不足。企业年金、职业年金等第二层次的养老金应当被定位为职业福利，使之成为用人单位吸上、留住人才的举措。商业养老保险则要按照市场化的规律和竞争原则，创新保险产品，准确瞄准需求对象。

其二，职工基本养老保险全国统筹刻不容缓。要在加快制定全国统筹方案的同时，禁止部分地方政府采取非正常方式消耗基金的行为。

其三，优化养老保险参保结构与参保质量。要提升职工养老保险参保人数的比例，使之与当地的城镇化率相匹配；要与社会保险费征收体制改革相协调，在逐步做实缴费基数、提高遵缴率的基础上，研究进一步降低费率的方案；将城乡居民定额缴费转变为定比例缴费，鼓励将基础养老金水平与缴费年限和缴费金额适度挂钩；不断提高城乡居民养老金水平，缩小群体之间的待遇差距。

其四，建立与老年人基本生活支出相挂钩的基础养老金调整机制。目前，职工养老金待遇调整较为频繁、幅度较大，而居民养老金待遇的正常调整机制尚未建立。

3.医疗保障领域改革的重点任务

面向“十四五”，应当努力实现中国特色医疗保障制度体系的定型。以此为目标，可以优先推进的政策重点主要包括四个方面。

其一，建立整合的基本医保制度，真正实现高质量全民参保。目前，绝大部分统筹地区仍然处于三保并行或两保并行阶段，即使建立了整合式的基本医保制度，也未真正突破户籍限制。“十四五”时期要以制度整合为抓手，积极推动在市域层面建立面向所有常住人口的一元化基本医疗保障制度。

其二，进一步优化医疗保险制度结构与筹资结构。在加快推动职工基本医疗保险门诊统筹的同时，尽快扩大门诊特病、慢病范围，降低参保群众慢性病的疾病经济负担。同时，在逐步淡化并最终取消个人账户的基础上，在提高劳动者收入水平的同时，逐步实现缴费责任的劳资平担。

其三，逐步实现医疗保险支付的战略转型。医保基金支付要从以控费为目标的“以收定支”转变为以满足人民群众合理医疗卫生服务需求为目标的“以支定收”。医疗保险与医疗卫生服务之间要从战略购买者转变为战略合作者，共同推进健康中国的建设。

其四，建立法人化的医疗保障经办服务体系。由于医疗保障的法定参保人数最多且覆盖全生命周期，理应成为各项社会保险经办业务的主体。在现有的管理体制和经办服务体系下，应当在统筹地区根据参保人口的分布，突破职责同构的科层制制约，建立独立法人化的医疗保障经办机构，使之承担法定的权力与义务。在基层，应当建立综合性、一体化、面向所有参保群众的民生事务综合大厅，同时，以信息化为抓手，逐步建立民生综合业务经办新机制。