从社会认同度看社会工作职业化的制度建设

文/张丽芬

社会工作者是新时代社会治理的重要行动主体之一。要使社会工作者真正成为新时代社会治理的重要行动主体，首先就必须推进社会工作的职业化，尽快提升社会工作职业的社会认同度。社会工作职业的社会认同度是衡量社会工作职业化的一个重要指标。社会工作职业的社会认同度主要受制度环境的影响。要提升社会工作职业的社会认同度，就必须高度重视制度建设。

制度缺失：影响社会工作职业认同度的关键瓶颈

目前，社会工作在职业化的过程中也遇到了许多令人忧虑的问题。一是社会工作发展不平衡。这种不平衡主要表现为区域差距明显，发达地区社会工作机构数量相对较多，社会工作专业人才队伍发展相对较快；而欠发达地区社会工作机构数量相对较少，社会工作专业人才队伍发展相对较慢。二是政府部门支持乏力。在国家宏观政策已经确定的情况下，有些地方政府部门的主要领导认识不到位，没有充分认识到社会工作对于本地区经济社会发展的促进作用，因而发展社会工作的内在动力不足；有些地方政府部门的主要领导对社会工作基本上不了解，导致中央发展社会工作的各项政策难以落实到位，开展社会工作的行动计划迟缓无力。三是社会工作人才流失严重。在一些地方，由于社会工作职业的法律制度、激励制度等不够健全，社会工作人才的职业地位、发展前景难以得到保障，因此，社会工作人才出现了“弱势退出”现象，流失十分严重。社会工作职业的社会认同度问题是社会工作职业化所面临的首要问题。可以说，当前社会工作职业化存在的发展不平衡、政府部门支持乏力、人才流失等现象，从根本上说是社会工作职业的社会认同度偏低的一种折射。

中国推进社会工作的职业化进程，主要涉及两个基本问题：一是社会工作机构的培育问题；二是社会工作人才的培养问题。没有社会工作机构的大力发展，社会工作人才就失去了生存的土壤；而没有社会工作人才的持续增长，社会工作机构也将名存实亡。这就意味着，要推进社会工作的职业化进程，既要高度重视社会工作机构的培育问题，又要高度重视社会工作人才的培养问题。无论是社会工作机构的培育，还是社会工作人才的培养，都与制度建设息息相关。当前实践中出现的社会工作者“弱势退出”现象在本质上折射了当前中国社会工作发展的专业化和职业化所面临的问题。制度缺失已成为导致社会工作职业认同度偏低的一个关键原因。因此，要提升社会工作职业的社会认同度，必须从根本上解决社会工作机构培育和社会工作人才培养方面的制度缺失问题，努力扩展社会工作职业发展的制度性空间。

制度建设：推进社会工作职业化的治本之举

加强社会工作的制度建设可从社会工作的正式制度与非正式制度两方面入手。

1.建立社会工作职业法律制度。社会工作的发展瓶颈需要立法加以突破，社会工作制度体系也需要立法加以确立和引领。我国应以提升社会工作职业的价值理念认同度和发展前景认同度为目标，建立健全社会工作职业法律制度体系。要建立社会工作职业法律制度，国家立法机关必须尽快出台《社会工作职业法》。

（1）通过社会工作立法，明确社会工作的职业地位。通过国家立法机关的立法，提升社会工作职业的社会地位，增强社会工作法律法规执行的强制性和权威性。明确的职业地位，有利于社会工作广泛参与公共服务与社会治理的方方面面，为社会工作的专业化和职业化发展提供法律保障，进而有助于提升社会工作的职业形象与职业声望。

（2）推进社会工作行业标准的立法化进程，明确职业准入门槛。具体而言，行业标准内容包括职业准入门槛、工作要求、理论知识和操作技能等。社会工作者职业资格认证是国家对社会工作从业者的准入控制，是广大社会工作者从事社会工作的标准、依据和凭证。有了社会工作职业准入门槛，可以实现“高从业门槛—相应的职业薪酬—高从业意愿”的良性循环，这是社会工作职业化的关键所在。因此，完善社会工作职业标准体系势在必行。

（3）通过社会工作立法，健全社会工作职业保障体系。必须通过立法，建立职业收入保障，优化专业岗位设置，根据职业能力制定收入标准，解决优秀专业人才的编制问题。同时应建立社会人才上下流动和遴选的长效机制，在党政机关招录社会服务类职位时，优先录用具有丰富基层实践经验的社会工作专业人才，通过各种定向选拔考试，遴选在城乡基层服务的社会工作者进入基层领导岗位，为社会工作专业人才提供成长的空间。

2.健全社会工作人才激励制度。要把制度建设和社会工作者的职业定位和利益联系起来，形成社会工作职业发展的激励机制，在薪酬水平和职业待遇方面制定相应的标准，使这一职业不仅仅为社会所需要，也为人们所追求。

（1）建立系统的岗位薪酬制度。第一，要制定符合社会经济发展水平的社工协议岗位薪酬制度。社会工作者的报酬普遍过低已是不争的事实，无论是发达地区还是欠发达地区，社会工作者的工资收入普遍低于当地平均工资水平。第二，要制定体现等级差异的薪酬标准，增加职业能力及行业经验的含金量。

（2）健全社会工作的职务晋升制度。第一，明确职业晋升的发展路径。健全社会工作职业的专业技术职务晋升机制，需开发适用于不同职业能力的岗位。第二，多元拓宽职业晋升的发展渠道。社会工作者职业晋升不能仅局限于督导岗位的发展，而应该开拓多元化的晋升岗位。第三，兼顾规范管理和灵活变通的人才任用方式。要改变传统的“论资排辈”式的晋升策略，采取以专业能力、素养为基础的灵活性晋升策略，“破格提拔”便是有力的策略之一。同时，晋升采取定期和不定期两种形式，对于表现优异的社会工作专业人才，应随时予以晋升。第四，健全社会工作者的登记注册制度。健全社会工作者的登记注册制度，可为职务晋升提供依据和保障。具体而言，立足于我国本土实际，广泛借鉴国际经验，我国可构建执照制度与注册制度相结合的双轨制运作模式。

（3）完善社会工作职业人才培养制度。第一，加强职业价值观教育，提升职业理想信念。高等院校、行业协会及社工机构要在理论研究、课程设置、实训操作、职业规划等环节加强职业价值理念的培育与内化，培育好专业社会工作者的价值理念素养。第二，建立系统化的职业培训制度。目前，职业培训制度的“碎片化”和规范体系的“真空化”使得关于社会工作者的行业地位、职业权利与义务的说法莫衷一是，这也成为我国社会工作职业认同度低的原因之一。因此，地方政府要进一步加强社会工作专业人才培养。与此同时，社会工作机构也应进一步重视社会工作者的继续教育和培训，建立与完善职业培训制度。这就需要加强对机构从业人员的职业培训，对有不同学历、不同学科背景、不同社会工作实践经验的工作人员，开展不同类型的培养模式，努力做到“因材施教”，建立社会工作者的继续教育、职业培训、同行交流等形式多样的、系统化的职业培训体系。第三，建立常态化的社会工作专业培训内容的更新机制。社会工作者作为专业技术人员，在专业价值的指引下，运用专业知识理论，全面系统地分析问题，在此基础上运用专业方法、方式和技巧，引导、辅助服务对象解决问题和适应环境，且需要随着服务对象和社会环境的变化而进行干预方式和服务技巧的改变与升级。

3.完善政府购买公共服务制度。政府购买服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务供给方式。要完善政府购买公共服务制度，必须做到以下几点：

（1）创新政府购买公共服务的价值理念，推动政府管理观念的根本性转型。目前，政府与社会工作机构之间的关系仍然是“管理者”与“被管理者”的关系，而不是建立在服务的“购买者”与“提供者”基础上的合作伙伴关系，甚至在专业社工被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的问题。复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理，使得表面光鲜的社会工作在街区权力体系中逐渐式微，失去影响。这不仅与“共治”的社会治理理念背道而驰，而且也导致了购买公共服务制度的变相垄断性，从而违背了制度设计的初衷。因此，必须尽快健全政府购买公共服务制度。

（2）扩宽政府购买公共服务的覆盖面，推动政府购买社会工作服务的普及化。要保障社会工作者在社会福利与公共服务体系中的主体地位，进一步发挥社会工作服务社会的功能，就必须实行多方参与的社会福利服务管理，按照社会化、市场化的思路，创新公共服务的供给模式，让企业、社会组织参与到公共服务供给中来。政府购买社会工作服务便是福利与公共服务体制创新的举措之一。

（3）完善政府购买公共服务的“项目制”，推动政府购买社会工作服务的专业化。一是投入一定费用培育社会服务机构。政府既可以在政策上向专业社工服务机构倾斜，也应该在资金上向民间社工组织倾斜。二是注重项目资金的连续性。健全政府购买公共服务制度，需要从经费拨付、购买方式、购买流程等方面着手，确保政府按时及时拨付购买经费。应设立专项财政预算进行支持，使之成为制度性支出。

（4）加强政府购买公共服务的规范化建设，推动社会工作的专业化发展。从购买方式来看，政府必须进一步推广竞争型购买方式，坚持公开招投标，让有资格的社会组织加入其中，进行公平公正的竞争，凭借实力胜出的社会工作机构与政府签订购买合同，双方严格按照合同条款行使权利、履行义务。要加快修订和完善《中华人民共和国政府采购法》，确保政府向社会工作机构购买公共服务的规范化。业务主管部门可设立公共服务采购领导工作小组和专家评估委员会，制定《购买公共服务实施办法》，明确政府服务采购内容、项目评价指标和评价标准等内容，严格规范项目的申报、审核、宣传、监督、检查和验收的工作流程，确保服务质量和采购效率。在服务价格的制定上，要避免由政府单方面决定，应坚持政府、社区和社会工作机构协商的价格制定机制，确保服务价格既适应社会公众的接受能力，又能保障社会工作机构的正常运转。

（5）加强政府购买公共服务承接主体的制度建设，完善社会工作机构管理体制。改革社会工作机构管理体制，一是要推动社会组织登记制度改革。一方面，应全面降低社会组织登记注册要求。为了加强政府对社会组织的有效监管和指导，激活社会活力，整合社会资源，需要全面降低社会组织登记注册门槛，让流落于民间的社会组织获得合法身份。另一方面，推行直接登记与备案登记制度。我国大部分社会工作机构可以获得直接登记的资格；即便不能获得直接登记的机会，相关部门也应采取更为灵活的登记方式，对难以达到登记注册条件的社会组织进行备案登记，使其获得合法身份。二是要健全社会工作机构监督机制。一方面要完善社会工作机构内部监督机制，通过加强组织人事管理、财务和捐赠管理、重大事项报告、信息公开透明等制度规范建设，充分实现组织“自律”。另一方面，要通过外部监督机制的建设，实现组织的“他律”。同时，要加强社会工作机构监管体制建设，建立出资人监督和第三方对社会组织的评估制度。

4.建立以社会信任为内核的伦理文化。建立以社会信任为内核的伦理文化，必须积极倡导“普遍信任价值观”，充分发挥“社区”在社会信任机制建设中的核心作用。

（1）积极倡导“普遍信任价值观”。改革传统信任机制，建构以社会信任为内核的价值基础和伦理文化，推进社会工作本土化，是提升社会工作职业认同度的重要途径，探索出更加具有中国特色的社会工作职业化的途径或推进策略。此外，发展多种交流形式，推动“普遍信任价值观”教育。政府与社会要通过教育、宣传、辩论等方式，向全体社会成员进行“普遍信任价值观”传导，以此传达普遍信任观念在现代社会中的重要性。

（2）充分发挥“社区”在社会信任机制建设中的核心作用。结合中国的睦邻友好传统与当代社区治理的现实问题，社区应作为建构与形塑社会信任的场域，让普遍化的专业关系中的信任可感可知。将社会工作者与服务对象之间的信任建立在一种普遍信任的基础上，是现代社会规范性发展的必然结果。社区是私人场域与公共场域的混合地带，人与人之间交往的特殊信任机制与普遍信任机制皆在此场域发挥作用。专业社会工作者要扎根城乡社区，在与社区社会公众相伴同行的过程中推动社区居民安居乐业并满怀信心地工作和生活。

5.建立社会工作制度之间的协同机制。社会工作要嵌入行政系统和社会系统，就需要建立正式制度与非正式制度的协同机制。

（1）建立社会工作纵向垂直部门之间的协同机制。近年来，通过合同外包的方式购买服务成为公共服务供给的一种重要模式。然而，不少研究发现，公共服务合同外包的运作过程容易造成政府角色的迷失，在委托-代理、竞争性购买、合同契约、第三方评估和短服务周期等方面存在隐患。即将在广东省全面推广的社会工作“双百工程”就是通过纵向垂直部门之间的协同机制运作的。由政府部门自上而下推动成立的各级社工站的资金也基本来自政府，但政府在管理方式和具体职能方面却给予其充分的自由。这种组织架构的最大好处是打破了政府购买服务常见的多重委托-代理，而直接由省级政府委托-代理。

（2）建立社会工作横向部门或组织之间的协同机制。建立社会工作横向职能部门之间的协同机制，就是要寻找政府职能部门之间以及政府、群团组织和广大社会力量的横向协同。社会组织并非承接政府职能转移的唯一主体；以共青团为代表的群团组织在青少年事务社会工作发展中，应具有枢纽地位，该作用的发挥需要横向协同。

（3）建立正式制度与非正式制度之间的协同机制。利用学校原有的行政权力结构，社工可以建立起正式协同机制，向分管校级领导、部门负责人、相关教师提交“工作汇报”，工作汇报应被作为社会工作者积极提升存在感和价值感的实践策略。社工应较高频次地以文字、口头或互联网等各种方式进行宣传和沟通，这有助于增进学校对社会工作的全面认识。同时，在非正式的人际网络中，社工可利用人际交往技能促进工作环境的融入。与各类工作人员关系良好，既能获得服务的信心，也可以从场地、设备、服务信息等不同方面获得服务协助。同时，非正式制度协同，也可能转化为正式的制度协同。驻校社工可以在不整体改变原有系统的工作内容和形式的前提下，将原有活动设置、互动流程作为自身的参与机会，从而通过渗透介入原有体制中。通过空间渗透，社工就在一定程度上丰富了原有系统的活动内容和形式，促进了社会工作与既有系统的融合，增进了社会工作在实践场域中的认知。