数字货币：从国家监管到全球治理

文/陈伟光 明元鹏

引言

随着网络信息技术迅速发展，全球正在呈现出数字化内嵌式的变革，传统经济社会向数字经济社会演变，数字货币在数字化浪潮推动下应运而生并蓬勃发展。数字货币就发行主体不同，分为私人数字货币和主权数字货币。私人数字货币是货币市场自发演化的产物，由货币当局以外的市场主体发行，不具备法偿性。主权数字货币是以国家信用为背书的法定货币的数字化，具有法偿性，全球80%的央行正在试点推行。

数字货币基于互联网和计算机算法，以超低成本完成货币创造、流通、交易，并且跨国流动，改变社会、经济和信息互联的方式，进而改变货币和支付系统。尽管大部分国家对私人数字货币的法律地位未给予明确定位，但其带来的风险和挑战已引起国际社会的极大关注，很多国家根据本国国情出台了相关监管政策。二十国集团（G20）峰会、国际货币基金组织（IMF）等国际组织也关注数字货币对全球金融市场产生的重大冲击，数字货币全球治理逐步提上议事日程。本文主要聚焦于私人数字货币的治理问题研究，总结国内外数字监管的经验教训，探讨数字货币从国家监管到全球治理的必要性和可行路径。

数字货币风险分析

私人部门设计和发行数字货币时缺乏国家信用背书，数字货币发行后可借助未受限的网络空间跨国境自由流动，高风险性凸显。

一是交易风险。交易风险指投资者在数字货币交易中权利和义务没有法律框架下的具体规范，权益得不到保障。其一，数字货币价格泡沫严重。比特币、来特比等数字货币被认为是历史上最大的资产泡沫之一。其二，数字货币在互联网上匿名交易，参与者几乎不受监管，用户各种隐私和重要信息容易被泄露。其三，数字货币交易平台处于自由发展状态，存在虚假宣传、蓄意操纵价格、内部交易、不合规经营等情况。

二是系统性风险。系统性风险指数字货币发展过程中因内部或外部的不利因素经过长时间积累而未被重视，在某段时间共振导致对金融系统造成重大影响。数字货币脱离传统金融系统管辖，便于跨境资本流动，外国资本更容易进入本国市场，而这些跨境资本不经过银行清算和结算，导致系统性风险上升。

三是流动性风险。流动性风险指数字货币因供给量限制和交易量变动引发价格剧烈波动使得市场未能有效运行。一方面，数字货币体系不具备法定货币机制特征，比特币等数字货币总量近乎刚性供给易造成流动性紧缩。另一方面，大部分国家和地区要将法币购换泰达币、比特币等一些平台币，通过这些平台币代购其他数字货币，这导致数字货币流动性管理难度加大。

四是法律风险。法律风险指某些组织或个人利用数字货币规避现有法规或做出不合规的行为。第一，洗钱犯罪。数字货币革新了洗钱犯罪的行为模式，快速化的支付结算提高了洗钱犯罪的概率，多样化的支付方式为洗钱提供了无形且便利的渠道。第二，非法融资。首次代币发行（ICO）是数字货币发行的主要融资手段，很多ICO最终成为“旁氏骗局”。第三，数据泄露。数字货币供应商收集用户的交易数据和个人信息，过度集中的数据面临入侵和泄露的风险。

五是技术风险。技术风险指受现有技术水平的限制，数字货币存在无法预见、无法解决的困难。数字货币的技术风险源于区块链系统和交易货币平台两方面。区块链本身主要存在两种技术风险，第一种是区块链自身技术缺陷的内部风险；第二种是量子计算、人工智能等快速发展带给区块链应用的外部风险。数字货币平台风险首先是平台开发中编程结构不完善、编程语言使用不当等原因产生代码层漏洞，其次是智能合约的使用导致平台监管功能的弱化。

六是挑战主权货币风险。比特币已成为继美元、欧元、人民币、日元、卢比后的第六大“货币”，随着全球影响力提升，比特币可能会逐步成为世界储备货币，使得一些主权货币边缘化，丧失国际地位。数字货币在全球范围内推动货币传输的“去中心化”，不可避免地出现金融生态“去政府化”。

数字货币监管的各国实践

对所有国家而言数字货币是新生事物，如何对其实施有效监管，如何平衡数字安全与隐私保护，如何在金融创新和风险防范间寻求平衡，都是各国政府在制定监管政策中需要考虑、解决的问题。

（一）主要国家监管实践

美国、英国、中国、日本、新加坡这五个国家监管具有一定的代表性。

美国对数字货币的监管实行联邦和州合作监管模式，采取鼓励发展与监管并举的策略。联邦层面，监管机构从金融创新角度规制数字货币及其衍生品；州层面，各州制定自己的数字货币监管规则，各州政策尚未形成统一。2020年来，美国收紧对数字货币监管，美联储、美国货币监理署（OCC）和联邦存款保险公司（FDIC）考虑成立“跨部门冲刺小组”，创建统一的数字货币监管框架。

英国对数字货币持开放态度，实施“监管沙盒”。2018年英国央行表示对数字货币交易所采取与证券交易所相当的管理标准，严厉打击数字货币的金融犯罪。2019年英国财政部、英格兰银行和金融行为管理局（FCA）发布《加密货币资产指引》文件，拟定数字货币市场的监管框架，并指出交易性代币暂时不受监管。2021年FCA成立数字货币工作组，管控数字货币风险。

中国内地对数字货币实施严厉的监管政策。2013年至2017年中国人民银行等五部委联合发布《防范比特币风险的通知》和《关于防范代币发行融资风险的公告》等文件，明确指出代币发行是非法融资行为，关闭国内所有数字货币交易平台。2021年6月以来，中国政府开始全面关停比特币等虚拟货币的挖矿行为，数字货币在中国内地的合法空间十分有限。中国香港地区对数字货币监管审慎，数字货币的法律地位较为明确，监管框架相对完善。

日本积极支持数字货币发展。日本金融服务局（FSA）全方位监管数字货币交易所，制定了数字货币交易商监管条例，明确数字货币交易商的运营规则。日本国税厅（FAQ）正在讨论数字货币的税收问题，拟颁布《虚拟货币的收益及其他所得》，实施对数字货币的税收监管。

新加坡对数字货币较为包容。新加坡金融管理局（MSA）对数字货币交易所和场外交易等平台从风控和合规两方面进行监管。新加坡税务局（IRAS）规定使用比特币等数字货币买卖商品或服务的企业缴纳7%的商品增值税，数字货币交易所获得利润需缴纳17%的所得税。

（二）数字货币监管改进

第一，转变监管理念。数字货币融合了区块链技术、加密技术、可信云计算、大数据技术、智能合约等新兴技术，利用这些新兴技术实现智能化监管是促进数字货币发展的有利选择。

第二，统一监管标准。为提升监管透明度和效率，国家间应通过合作与对话统一数字货币监管标准，建立适用于不同主体间的“共识性”制度，各国之间进行同等性监管。

第三，完善监管法规。数字货币的跨境交易和跨境支付使其法律风险向境外外溢成为可能。各国监管部门需完善监管法规实现对数字货币的跨境管辖，就像欧盟一般数据保护条例（GDPR）可以管辖全球数字经济企业一样。

第四，优化监管方式。根据数字货币的发展态势，国家在平衡鼓励创新和风险控制的基础上，推动监管方式的优化与变革，解决技术发展与监管滞后的矛盾，选择有针对性的监管措施，以适应数字货币领域的变革，及时回应金融市场的新变化。

第五，加强监管协作。不同政府间监管的差异易造成监管方式的多样性和监管内容的复杂性，监管的有效性不能得到保障，监管的合理性不能得到认同。国家间应在协作过程中建立协调机制，实现监管机构间的信息共享，形成各国能共同遵守的决议和指导各国行为的法规，以此作为数字货币全球治理的基础。

数字货币全球治理机制的形成

面对全球性监管难题，数字货币从国家监管到全球治理是现实所需和大势所趋。国际组织纷纷出台相应的治理方案，数字货币全球治理提上日程，治理机制正在形成之中。

一是G20峰会机制。2018年3月布宜诺斯艾利斯二十国集团财长和央行行长会议，首次关注到数字货币全球治理问题。会议公报指出加密数字资产可能会对全球金融体系产生影响，呼吁金融稳定委员会（FSB）和国际标准制定机构（SSBs）继续监控数字资产及其风险，必要时需评估多边应对措施。之后的历届G20峰会越来越关注数字货币治理问题，设置专门议题讨论。

二是国际货币基金组织。IMF将数字货币治理列入当前的首要任务之一，2020年10月发布报告《跨境支付数字货币：对宏观金融的影响》，讨论数字货币的四种可能应用场景以及其对宏观经济和监管政策的影响。数字货币已形成大规模的地下市场，而各国现在的监管政策注重合规市场，对此IMF呼吁各国政府通过监管科技布局地下市场和合规市场，强化链上、链下和交易所的监管。

三是政府间国际组织。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）在2015年制定了数字货币指导方针，防止虚拟货币用于洗钱和反恐融资。为降低数字货币成为金融犯罪工具的风险，FATF发布了针对数字货币的“旅行规则”（Travel Rule）。巴塞尔银行监管委员会（BCBS）通过对从事加密资产活动的银行制定高水平的监管标准、跟踪加密资产的动态等一系列政策，规制银行机构参与数字货币交易的行为。支付与市场基础设施委员会（CPMI）与国际证监会组织（IOSCO）设立联合工作组，密切监测数字货币在清算和结算方面的创新对金融市场基础设施方面的影响。

四是非官方国际组织。世界经济论坛（WEF）创建了数字货币治理联盟，旨在规范数字货币的发展空间并打造有信誉且可信赖的数字货币。世界数字货币论坛（WDCF）聚焦数字货币和区块链治理，提出了全球性倡议和宣言，引导数字货币全球治理。博鳌亚洲论坛（BFA）2021年年会上专门设置“数字货币与跨境支付”分论坛，研讨数字货币对现行经济的影响及其治理方案。

数字货币全球治理路径

数字货币全球治理还处于初期探索阶段，如何在缺少科层制组织结构和中心权威协调条件下维系技术演化和组织结构的共识，成为数字货币全球治理的重要内容。本文从加强全球合作模式、构建全球区块链、建立风险评价三个维度探索数字货币全球治理路径。

（一）加强全球合作模式

一是以数据驱动为核心。其一，获取数字货币交易、流通等相关数据以及辨识这些数据的真伪。其二，打通国家间数字货币的信息“孤岛”，实现数据共享，提升国际社会间协同治理的能力。其三，充分利用人工智能、云计算、量子技术等前沿技术，实现对数字货币流向的追踪。其四，监管机构对收集的数字货币数据信息建立数据库，进行风险识别和设置风险警戒线。

二是以二级市场治理为重点。数字货币全球治理应注重于二级市场的治理，以交易平台为治理纽带。交易平台记录着数字货币的发行和交易信息，国家监管机构、国际组织借助交易平台监测资金动向。监管部门对交易平台建立规范制度，成立运营准则、明确技术安全，合理掌控平台的权力尺度，约束平台。

三是发挥非政府间合作论坛的作用，推动行业自治。组建非政府间合作论坛，为各领域专家共同交流解决数字货币领域的问题提供平台。效仿互联网治理模式，将发行主体、交易平台、技术极客等多方利益关联起来，形成治理网络，推动行业自治。

（二）构建全球区块链

一是核心国家共同构建一个智能合约编程框架。在这一框架基础上，根据相应规则发行数字货币，并建立一个“全球中央银行”管理数字货币发行。这种有核心国家沟通构建的智能合约编程框架可以缓解公权与私权的冲突，也可以减少公权与公权的冲突，既有利于全网风险追踪和风险联控联防，也有利于监管部门的有效沟通。

二是以开源治理协调各国集体行动。开源治理参与者的激励动机不同于产权回报基础上的传统生产模式，不同主体的多元化动机都可能激励其参与到开源技术的完善进程中来。各国政府和国际组织治理区块链的底层激励机制采取一些经济刺激手段，引导区块链自治系统的活动，以分布式共识运作，支持网络各方有权通过协调活动，通过技术层面的区块链治理实现数字货币的开源治理。

三是建立合规的数字货币中心平台。数字货币中心平台有四方面功能优势：其一，没有央行支持，没有银行担保情形下，有了平台就可以进行交易；其二，数字货币在平台上交易，流动性会得到保障；其三，没有平台，数字货币就没有价值；其四，分布式金融（DeFi）时代，参与者使用平台上的智能合约从事金融活动。以区块链技术为核心，通过链上、链下、交易所、市场等方面共同治理，建立合规的数字货币平台，靠机器共识、价值共识、治理共识形成一种自组织。

（三）建立数字货币风险评价体系

综合数字货币的技术特征，通过完善的数据收集系统，借助有效的数据分析和决策，主权国家和国际组织针对数字货币的实际风险作出预估并建立相应的评价体系。评价体系包括交易风险评价体系、系统性风险评价体系、流动性风险评价体系、法律风险评价体系、技术风险评价体系、信用风险评价体系。监管部门通过完整的风险评价体系并设立风险监测预警机制，构建全球一体化的数字货币联防联控体系。

结语

随着技术的迭代更新，数字货币的种类持续不断的衍生，其内含的风险不断地向跨区域、跨国界渗透扩散，导致20世纪以来相对稳定的货币和交易体系逐渐被数字货币所蚕食。数字货币因本身技术特性和持有者的逐利心态往往游离于国家监管体系之外。数字货币从国家监管到全球治理是必然选择，应通过全球治理构建新的监管模式，从而将其纳入公平合法、安全可控的发展轨道。

国际组织正致力于通过制度设计和政策实践引导国家间加强合作治理。由于数字货币全球治理面临治理主体不明确、治理内容不清晰等困境，构建“市场协调、科技治理、风险监管”相结合的数字货币全球治理路径不失为一种可行性选择。