全球公共产品视角下新冠疫苗供给分配的困境、成因与应对

文/喻小勇 田侃

2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时指出，中国已有多支疫苗进入Ⅲ期临床实验，研发完成并投入使用后将作为全球公共产品，优先向发展中国家提供。中国积极践行新冠疫苗全球公共产品第一属性的承诺，通过“获取COVID-19工具加速计划”“新冠肺炎疫苗实施计划”等国际合作机制，与国际社会共同分享新冠病毒基因序列信息，加强新冠疫苗在发展中国家的供应分配。通过亚投行与世界银行等机构合作为全球卫生治理开拓项目融资平台等，推进人类卫生健康共同体的构建。新冠疫苗何以成为全球公共产品？目前新冠疫苗全球供给分配主要存在哪些困境？造成新冠疫苗全球供给分配困境的原因何在？作为全球新兴经济体，中国在推进新冠疫苗供给分配应采取何种策略？

新冠疫苗的全球公共产品属性分析

（一）公共产品的内涵及其特性

1954年保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）提出公共产品是每个人的消费均不会减少其他人消费的物品。鉴于公共产品的消费并不对其他人的同时消费产生影响，公共产品消费所引起的社会边际成本几乎为零，具有“非竞争性”的基本特征。1965年曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）进一步提出集体中每个人对公共产品的消费均无法被有效阻止和排除。由于难以阻止和排除其他人对公共产品的消费，使得“搭便车”行为普遍存在，公共产品亦具有“非排他性”的基本特征。根据不同的标准，可以对公共产品作出不同分类。我国学界对公共产品的研究首先面临英文“Public Goods”的中文翻译问题。1990年张馨教授第一次接触“Public Goods”时，尝试将其翻译为“公共产品”，在界定其内涵时强调提供公共产品本质在于实现共同利益，公共产品是“具有共同消费性质的体系性服务”。

（二）跨国界外部性的全球公共产品

随着经济学逐渐与政治学、国际关系等学科交叉融合，公共产品理论开始嵌入国际关系语境之中。1971年曼瑟尔·奥尔森基于国际公共产品（International Public Goods，IPGs）供给，分析美国在二战后在全球范围内提供公共产品，建立起以美国为主导的国际关系新秩序。曼瑟尔·奥尔森进一步将国际公共产品细分为国际货币金融和自由贸易体制、国际安全保障体制和国际援助体制。随着经济全球化和世界经济一体化的趋势不断增强，国际公共产品被进一步运用于全球治理领域，进一步细分为全球公共产品和区域公共产品。前者是实现全球所有国家和地区供给的公共产品；后者是实现部分地区、部分国家的公共产品。全球公共产品是其供给、获益覆盖全球各个国家、人民的产品，是国际公共产品发展的完美形式。

（三）新冠疫苗的全球公共产品属性分析

基于前述对全球公共产品的内涵及要素分析，新冠疫苗符合全球公共产品的特征。一是新冠疫苗同时符合非竞争性和非排他性，属于纯公共产品。新冠疫苗增加接种的社会边际成本几乎为零，任何人不会因他人接种疫苗而减少其所享受的公共卫生安全保障。相反，通过提高人群的疫苗接种率，有助于建立群体免疫从而实现疫情防控的胜利。此外，由于新冠疫情的全球大流行，每个国家和地区对新冠疫苗的消费都不应被阻止和排除。如果世界不共享疫苗，病毒将会共享世界。二是新冠疫苗的供给分配符合全人类的共同利益。病毒没有国界，疫病不分种族。新冠肺炎疫情大流行是全球各国面临的共同挑战，在全球化的世界中没有一个国家和地区能够单独有效地应对健康威胁。除非每个人都安全，否则没有人是安全的。新冠疫苗除具备一般全球公共产品基本特征的同时，还具有以下特征：一是新冠疫苗属于手段型全球公共产品；二是新冠疫情属于强者供给型全球公共产品；三是新冠疫苗属于网络型全球公共产品。

新冠疫苗全球供给分配的困境

（一）新冠疫苗的全球供给不足

目前全球疫苗产业化进程得到大幅度提升，疫苗年产能不断释放，但疫苗供给滞后于实际需求的情况仍将长期持续存在，且受到多种因素的综合制约。一是新冠疫情仍处于全球大流行阶段。自2020年1月30日起，新冠疫情始终是世界卫生组织（WHO）界定的国际关注的突发公共卫生事件，除中国极少数地区外，中国境外多数地区仍为新冠疫情的高风险地区。二是德尔塔毒株（Delta）、阿尔法毒株（Alpha）等新冠病毒变异株频繁出现，传播性增强。新冠病毒以平均每月固定两处变异的速度发生迅速变异，且发生RNA重组的概率并不低。如果有人同时感染两种新冠变种病毒，有可能会在体内发生重组，从而产生难以预料结果，未来的新冠病毒变异株，可能会逐渐往“免疫逃逸”的方向发生演化。三是从新冠疫苗全生命周期的角度而言，疫苗注册上市前，需要完成药理毒理学、临床试验等相关研究工作。近年来尽管WHO致力协调国家新药的审评流程，但各国政府在评估和批准新药方面有不同的监管能力，许多国家的疫苗审批程序仍然冗长。四是知识产权和公共利益之间的冲突也可能制约新冠疫苗的全球供给。美国通过颁布《国防生产法》等出口管制措施，限制或减缓新冠疫苗、原材料、零部件等供应问题，使得其他国家也难以快速实现新冠疫苗的产业化生产。此外，严格的储存条件也制约全球疫苗供给。

（二）新冠疫苗的全球分配不公

新冠疫苗的全球分配既要遵循公平原则，以便在初始阶段同时满足参与国家的基本需求，也应遵循公正原则，兼顾各国传染病防控风险状况的差异性。“获取COVID-19工具加速计划”是一个开创性全球合作项目，该计划根据新冠疫情对全球各国造成的威胁及其卫生系统的脆弱性等因素，建议分两个阶段确定全球各国的疫苗优先分配次序。第一阶段，疫苗剂量将依据一定的固定比例（20%）分配给所有参与国，以优先涵盖各国最优先考虑的目标群体，这些群体主要包括医护人员、65岁以上老年人以及因患有基础性疾病而面临更高死亡风险的65岁以下人群等。第二阶段，考虑一个国家的风险，以确定其获得额外数量的速度。“新冠肺炎疫苗实施计划”拟于2021年底前向全球提供20亿剂新冠肺炎疫苗。

然而，当下少数发达国家进行疫苗囤积，而大量经济落后国家未能接种过一剂疫苗。2020年11月，加拿大、美国、英国、澳大利亚、日本以及欧盟27个成员国已预订了全球大约一半的疫苗（包括写入合同中的备选方案、用于订购额外剂量以及已经披露但尚未敲定的谈判），而上述国家人口仅占全球总人口的13%左右，低收入国家可能要等到2023年或者2024年才能接种到疫苗。其中，美国人口约3.3亿，占世界总人口的4%，但已抢购26亿剂新冠疫苗，占全球疫苗产量的1/4。由于疫苗保质期较短，美国甚至有大量的疫苗即将面临过期。2021年6月4日，WHO总干事谭德塞博士在圣彼得堡国际经济论坛主旨发言指出，全球接种的18亿剂疫苗中，仅有0.4%是在低收入国家。此外，2021年7月29日，博鳌亚洲论坛发布的《全球新冠疫苗应用图景报告》指出，全球全程疫苗接种率超过30%的国家中，欧美国家占据了大多数，而欠发达国家和地区疫苗接种率普遍偏低，其中非洲大陆已接种的疫苗占全球不到2%，低收入国家只有0.9%的人口接种了至少一剂新冠疫苗。

新冠疫苗全球供给分配困境的成因分析

（一）美国全球公共产品供给的霸权地位相对下降

自2008年全球金融危机爆发后，逆全球化、孤立主义、民粹主义、贸易保护主义等做法在美国盛行，“美国优先”政策与基于国际规则的治理理念背道而驰，美国全球影响力下降。一方面，在国内卫生治理方面，美国是当前新冠疫情最严重、囤积疫苗最多的国家。据WHO统计，截至2021年7月28日，全球已有超过1.9亿例新冠肺炎确诊病例、超过418万死亡病例。其中，仅美国确诊病例超过3439万、死亡病例超过60万，分别占全球确诊病例和死亡病例的17.6%和14.5%。由于未能采取及时有效的出境控制措施，美国导致多国出现输入型新冠感染病例，美国已成为全球病毒扩散国。另一方面，在参与全球卫生治理方面，美国政府转移自身在新冠疫情方面的国内政策的错误，升级对WHO的批评指责，否认WHO联合专家组的科学结论，并寻求完全退出WHO对其进行施压。通过对中国、俄罗斯等国家采取疫苗政治化措施等，使得联合国在卫生治理方面的努力一度陷入瘫痪。美国彭博社发布的“全球抗疫排名”，刻意剔除新冠疫情的确诊病例和死亡病例等核心指标，而将执行封锁和出入境防疫管理政策等列为消极指标，实现美国全球抗疫排名上的“世界第一”。

（二）联合国、WHO等国际组织难以有效协调处理全球卫生事务

新冠疫苗全球供给分配的困境一定程度上凸显全球治理的无力和混乱，国际社会处于一种不稳定时期与后疫情时代经济复苏、社会重建相叠合的时期，进一步增加了以联合、合作和多元化为特征的全球治理的复杂性。联合国层面，通过采取一系列措施，如通过《全球公平获得新冠疫苗政治宣言》《2019冠状病毒疾病应对和恢复基金》等旨在全球范围内实现新冠疫苗公平分配的愿景，提高民众对共同努力战胜新冠病毒大流行的认识。但联合国在全球卫生治理中的影响力受到疫苗民族主义、新冠流行病学溯源政治化等阻碍，致使其无法领导全球各个国家采取协调一致的防控措施。在WHO层面，1946年WHO章程授权其可对全球广泛的卫生问题进行谈判并达成国际合作协议。目前全球公共卫生治理法律体系主要包括2004年通过的《烟草控制框架公约》以及1951年通过、2005年修订的《国际卫生条例》等国际卫生法律。《国际卫生条例》规定缔约国在传染病防控并提供医药卫生物资、公共卫生措施等方面的国家义务，是WHO防控新冠疫情的主要法律依据，但各国政府未能履行《国际卫生条例》规定的法定义务。现行全球卫生治理机制大多通过WHO的决议、建议、指南、标准等“软法”来指导和协调全球卫生事务，但软法并不具备国际法上的约束力，WHO成员国很容易逃避义务、规避责任。

（三）新兴经济体提供全球公共产品的能力尚显不足

以“金砖国家”为代表的新兴经济体的崛起成为当前国际社会发展的最大特征和国际格局变化的最显著标志。目前金砖国家积极建立以领导人峰会为核心的合作机制，通过“金砖＋”模式实现开放多元的发展伙伴关系，金砖国家成为具有全球具有重要影响力的新兴经济体。然而在全球新冠疫情持续大流行、美国提供全球公共产品供给的意愿降低和能力弱化、国际组织难以有效协调处理全球卫生事务的背景下，金砖国家并不具备全球性治理的领导能力。由于金砖国家起初主要是基于国家经济快速发展而建立的合作组织，各国卫生健康领域存在较大差异，各国在全球卫生治理方面存在不同的政策偏好、利益诉求等，金砖国家在全球卫生治理的政策协调方面面临集体行动困境。在新冠疫情防控方面，截至2021年7月28日，印度、巴西和俄罗斯的感染病例分别超过3148万、1970万和619万，共占全球感染总数的29.3%。死亡病例分别超过42万、55万和15万，共占全球死亡总数的27%。

推动构建人类卫生健康共同体的中国策略

（一）推进人类卫生健康共同体的构建，实现全球健康权的保障

人类卫生健康共同体是人类命运共同体在健康领域的具体实践，人类卫生健康共同体之“健康”是人类命运共同体的固有基因。人类卫生健康共同体的应有之义还包括利益共同体和责任共同体。其中，利益共同体是指构建人类卫生健康共同体应当遵照“共商共建共享”原则，基于各国利益尊重的基础上，寻求实现全球共同利益的最大公约数。责任共同体构建是指全球人类应是一个命运共同体，任何国家既要对本国民众的健康权负责，也应对全球卫生事业的健康发展担责。然而由于全球各国的发展存在不平衡，这就决定国际责任的承担不应采取平均主义，应借鉴《联合国气候变化框架公约》提出的“共同但有区别的责任”原则。即从全球卫生治理责任承担的角度，各国应毫无例外地承担责任。但从责任承担能力的角度，各国应基于自身实际能力而承担有区别的责任。

（二）推进中美双边谈判，避免陷入“修昔底德陷阱”和“金德尔伯格陷阱”

由于美国提供全球公共产品的意愿和能力下降，中国在提供新冠疫苗时面临两难。中国积极提供全球公共产品可能会被误解为与美国争夺全球霸权，陷入“修昔底德陷阱”；如果不提供全球公共产品，则有可能陷入“金德尔伯格陷阱”。回顾中美建交史可以发现第三方突发事件往往可以成为改善中美关系的拐点。新冠疫情全球大流行体现的是生物法则，而非政治法则。在全球卫生治理方面，权力应是正和博弈，而非零和博弈。作为全球具有重要影响的大国，中美应加强合作以跨越“金德尔伯格陷阱”，以新冠疫情共治为契机，重构两国关于新冠疫情防控的对话沟通机制，加强中美疫情信息和防控经验分享，加强在防疫物资和新冠疫苗领域的合作，共同完善全球公共卫生体系。

（三）以“一带一路”倡议等为契机，通过新冠疫苗区域供给逐步实现全球共享

实现新冠疫苗的全球合作需要解决三个层面的难题：初始合作成本的高昂、理性的个体成本核算高于预期收益以及对搭便车动机的克服。基于已建立合作机制基础上的国家更具有全球合作的动力，由于具有广泛的合作基础，区域内的国家更容易克服建立全球公共产品合作机制的高昂初始成本，国家之间利益的同质性也进一步增加了合作的可能性，所以中国政府秉持人类命运共同体理念，采取与“一带一路”沿线国家展开传染病防控、公共卫生、传统医药等领域合作的措施，积极履行供给全球卫生公共产品等新兴大国应有的责任义务，逐步通过新冠疫苗的区域供给实现全球共享。

（四）加强与联合国、世界卫生组织等合作，推进全球卫生治理

WHO等国际组织在引领世界各国团结合作、提高各国选择性动机方面发挥着重要作用。一方面，国际组织积极推进各个国家、非政府组织、医药公司等自由分享所有信息、数据、生物材料、专门知识和知识产权等，为研究和发展提供公共资金。另一方面，优先考虑所有国家的卫生工作者和其他高危群体，统筹协调新冠疫苗的公平分配。国家之间和国家内部的分配应基于需求而非支付能力。目前全球新冠疫情防控、疫苗全球分配的实践证明，WHO是推进全球各国传染病信息监测互通、疫情防控技术分享、医药卫生产品全球分配的重要平台，在推进全球各国协作抗疫方面发挥了重大作用，WHO所倡导的全球卫生治理理念与中国构建人类命运共同体理念是高度契合的。