中非经济特区合作进展及政策建议

全球能源互联网发展合作组织 尹博 王健

政府设立经济特区通常是为了吸引投资、创造就业、增加出口，或是将经济特区作为推行更广泛的经济改革试验区。经历60多年的发展，经济特区对东道国经济增长的促进作用得到了大量理论和实证研究的证明。联合国贸易和发展会议《全球投资报告2019》数据显示，2018年全球经济特区的数量达到5400个，拥有特区的国家数量达到147个。非洲地区对经济特区的探索起步早，但大多数非洲国家在经济特区建设方面属于后来者。目前，非洲地区的经济特区发展势头迅猛，各种形式的经济特区不断涌现，共建经济特区也成为中非国际合作的重要方向。中非开展经济特区合作契合非洲国家加快工业化进程的需求，也符合中国国际产能合作的方向。未来，在中非合作不断深化的背景下，经济特区合作还将快速发展，并成为引领产能合作的重要抓手。

1 非洲经济特区建设的总体情况

20世纪70年代初期，毛里求斯、利比里亚和塞内加尔就分别创办了经济特区(主要为出口加工区)，但大多数非洲国家直到20世纪90年代才开始大规模建设各种形式的经济特区。截至2019年，已有38个非洲国家建立了237个经济特区，约占全球经济特区总数的4.4%(见表1)。其中，肯尼亚、尼日利亚和埃塞俄比亚分别拥有61、38和18个经济特区，排名前三。非洲国家寄希望于将有限的行政资源、基础设施集中到经济特区内，带动国内经济增长和更广泛的经济结构改革，建立的经济特区主要以多功能型为主(见表2)，旨在促进制造业发展，具体形式包括出口加工区、工业园区、产业园区等。

表1 全球分区域经济特区数量

表2 全球不同类型经济特区分布

1.1 经济特区建设的主要模式

吸引外资参与经济特区建设是常见的方式，因为外资参与建设既可以分担建设成本，又能借鉴已有经济特区成熟的开发、建设和运营经验。此外，还能吸引外资所在国的企业入驻。根据外资参与方式的不同，非洲地区建设的经济特区主要有以下三种模式。

一是由外资主导或是通过与当地企业合资的方式建立经济特区。外资企业在海外建立经济特区一般是为了开拓海外市场，或者是利用非洲等不发达国家的贸易优惠条件，还有一些跨国企业是为了供应链的全球布局。例如，中国民营企业在非洲主导建设了多个经济特区(主要形式为工业园区和产业园区)，2004年浙江越美集团在尼日利亚建设了纺织工业园，2013年海信集团与中非发展基金合作建设了海信南非家电产业园，2015年华坚集团在埃塞俄比亚投资建设了华坚轻工业城，2016年广东新南方集团与肯尼亚非洲经济区有限公司合作建设了肯尼亚珠江经济特区。

二是外资通过公私合营(Public-Private Partnership，PPP)模式参与经济特区建设。外资企业可以与当地公共部门或者私人企业合资建设经济特区，一般情况下，外资企业负责经济特区的日常运营和管理。例如，尼日利亚莱基自贸区是由中非莱基投资有限公司与拉各斯州政府和莱基全球投资有限公司共同投资和建设的经济特区。2010年成立的加蓬经济特区由加蓬政府与新加坡世界500强企业奥兰国际集团合作开发，奥兰国际集团负责管理运营。

三是通过官方合作建设的经济特区。该类经济特区一般通过签订双边合作协议来确定合作框架、责任划分、特区建设运营机制等内容。例如，日本早在2000年初就通过建设工业园区的方式对中东和非洲地区进行工业发展援助。2018年，俄罗斯和埃及签署双方合作协议，将在埃及苏伊士运河区域建立一个俄罗斯工业园区。中非合作建设的境外经贸合作区也属于这一类型，例如，中国埃及苏伊士经贸合作区、赞比亚中国经济贸易合作区等。

1.2 非洲经济特区的发展成绩

吸引外资、创造就业和扩大出口是经济特区最直接的贡献。由于经济特区内的基础设施条件往往优于当地平均水平，入驻经济特区成为很多企业投资非洲的首选项。企业的集聚为当地创造了大量的就业岗位，那些以出口为导向的企业也大幅扩大了当地的出口规模。此外，通过加强外资企业与本地供应商的联系，还能提升当地的技术、经验和人力资本水平。非洲经济特区发展取得的成绩可以总结为以下几点。

一是吸引外资、促进就业。由于经济特区内的基础设施相对较好，一般会提供财政、税收、外汇等相关优惠条件，因此往往成为区域外资本进入非洲的窗口。2018年，埃塞俄比亚共吸引外资33亿美元，吸引外资流量保持东非第一，吸引的外资主要流向了制造业，特别是本国快速发展的工业园区。根据非洲经济特区组织发布的《经济特区展望2019》，很多非洲国家的外国直接投资(FDI)主要集中在经济特区，以流向经济特区的FDI占国家总体FDI流入的比例计算，埃及达到80%，尼日利亚约为60%，南非和肯尼亚分别为21%和10%。就业方面，过去5年，非洲经济特区累计创造超过6000万个就业岗位，并且吸纳就业的水平显著高于国家整体水平。以摩洛哥和尼日利亚为例，两国分别有22个和10个经济特区，累计创造就业岗位分别为50万和30万个，但两国整体的就业趋势在过去10年间一直为负增长或者持平状态。

二是扩大出口规模、促进出口产品多样化。一些非洲国家在引入经济特区项目后出口规模迅速扩大。例如，2014年加蓬建立恩科经济特区，2015年国家出口规模增长了8倍，肯尼亚的第二个经济特区开始运营后国家出口规模增长了将近10倍。对于一些高度依赖油气出口的国家，经济特区也有效促进了出口产品的多样化。例如，2019年，埃及经济特区非石油类产品出口占总出口的比例达到25%，摩洛哥达到60%。非洲国家早期创建的经济特区主要以农产品加工、纺织、服装等轻工业为主，近年来逐渐向高技术水平、高附加值产业延伸。例如，摩洛哥丹吉尔(TangerMed)临港工业园区吸引了从事汽车、航空、电器等高附加值行业的企业入驻。

三是经济特区溢出效应显著，提升了当地的技术、人才和管理水平。经济特区内的企业不仅带来了资本，还带来了先进的技术和管理经验。例如，埃塞俄比亚东方工业园内的企业积极开展职工培训，使越来越多的当地员工掌握了纺织、鞋业、塑料加工、建筑施工等专业技能。园区内三圣药业的投产不仅解决了埃塞俄比亚当地和周边国家药品紧缺的问题，还将制药行业相关的人才、技术和装备推广到当地，为当地的制药行业升级发展奠定了良好的基础。

2 中非开展经济特区合作的优势及挑战

中非经济特区合作始于2000年前后，2006年中非合作论坛北京峰会为中非共建工业园区提供了系统化保障，进一步加速了中国企业投资非洲、建设工业园区的步伐。截至2017年，中国企业在非洲建设与投入运营的产业园已达100多个，几乎遍布所有与中国建交的非洲国家。中国同非洲国家开展经济特区合作不仅符合非洲各国的发展需求，还符合中国企业在非洲国家开展更大规模、更加安全高效的投资需求。随着非洲地区工业化的稳步推进，以及中非共建“一带一路”的持续深化，经济特区仍将是对非投资的重要形式，特区数量将会快速增长。

2.1 合作优势

非洲具备发展经济特区的条件，并且有发展经济特区的强烈愿望。第一，非洲拥有丰富的自然资源和劳动力资源。非洲的油气、清洁能源、矿产资源非常丰富，石油、天然气探明储量分别占全球的6.9%和7.4%，水能、风能、太阳能理论蕴藏量分别占全球的11%、32%和40%，金矿、铝土矿、锰矿、铀矿多种矿产资源储量居世界首位，油气开采与冶炼、清洁能源开发、矿产加工冶炼等产业都是吸引外资的重要领域，资源优势转换为经济优势的潜力非常大。非洲地区的人口红利十分显著，不但劳动力成本低，而且适龄劳动人口众多。根据联合国预测，2050年非洲人口将达到25亿，其中适龄劳动人口超过15亿。第二，非洲大陆市场前景广阔，并且享有多种贸易优惠条件。非洲拥有超过12亿人口的大市场，并且市场需求仍处于较低水平，随着该地区工业化和城镇化的推进，食品、服装、家电、建筑材料、汽车等产品需求快速增长。另外，作为全球最不发达的地区，非洲目前仍享有世界发达国家和新兴经济体的免关税、免配额多项贸易优惠条件，具备发展出口导向型产业的优势。第三，非洲国家迫切希望借助经济特区推动本国工业化发展，并制定了特区发展规划与相关法案。非洲国家希望复制中国、东南亚等地区发展经济特区的成功经验，将有限的资源投入到经济特区建设中，推动工业化和经济高速增长。例如，南非2000年开始实施工业开发区计划，南非贸工部认为实施经济特区项目是实现南非《新增长路线计划》《工业政策行动计划》和《国家发展计划》中有关经济增长和发展目标的适当手段，并于2014年出台了《南非经济特区法案》，明确了经济特区享有的各项优惠政策。埃塞俄比亚将建设工业园区、推动中国和埃塞俄比亚产能合作作为实现工业化的重要依托，并成立了工业园区发展公司，出台了工业园区法案。

中国发展经济特区具有丰富的经验，并且有开展国际经济特区合作的意愿。中国经济特区建设始于1978年，第一批经济特区主要设立在深圳、珠海、汕头、厦门等沿海城市，随后经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区各种类型的经济特区在中国遍地开花。2019年，中国218个国家级经济技术开发区实现税收收入1.9万亿美元，占全国税收收入的11.7%。实际使用外资和外商投资企业再投资金额532亿美元，占全国吸收外资的1/5，实现进出口总额6.3万亿美元，占全国进出口总额的19.9%。中国发展经济特区取得了十分显著的成绩，被认为是发展经济特区最成功的国家。为了鼓励中国企业抱团到境外建设经济贸易合作区，2005年底，中国商务部提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，相继出台多项配套政策措施。中国政府对境外经贸合作区的支持政策包括提供经贸合作区发展资金、提供必要的授信支持和配套金融服务，通过双边途径就合作区的土地、税收、劳动等政策与驻在国政府磋商保障中国企业的合法权益等。截至2019年，非洲地区经中国商务部备案的经贸合作区达到25个，累计投资超过66亿美元，雇佣外籍员工4万人，累计上缴东道国各种税费近10亿美元。

中非开展经济特区合作能实现优势互补、合作共赢。第一，开展经济特区合作有助于中国企业“抱团出海”，带动中方装备、技术、标准、品牌等体系成套出口，加快中国优势产能向非洲转移的进程。以经济特区为依托的对非投资，可以实现企业组团出海，横向有产业配套，纵向有产业链延伸。相比单独投资，经济特区的影响力更大，企业入驻经济特区可以有效降低政治风险。此外，经济特区运营商一般会提供从前期考察到入驻的“一站式”投资服务，解决了企业投资面临的信息不对称问题。第二，相比单一投资，经济特区带动能力更强，有助于当地上下游产业链和配套服务产业链的整体发展。经济特区建设不仅包括厂房、机械设备，还包括交通、电力、通信等基础设施建设，以及下游产业和配套服务业的建设。经济特区合作有助于推动中国对非产业链整体投资快速增长，形成设计、建设和运营等为一体的一揽子投资合作。围绕经济特区的发展可以带动周边人口集中和服务业的配套发展，形成促进工业化和城镇化发展的完整产业链条、消费链条和建设开发链条。例如，刚果(布)政府拟将黑角经济特区打造成资源加工基地、非洲区域性工业中心和中刚合作示范平台。经济特区将包括工业制造、自由贸易、物流服务、生活居住、公用事业5大功能的综合性经济特区，黑角经济特区将成为带动当地乃至整个国家经济发展的重要引擎。

2.2 主要挑战

第一，非洲国家的政策执行力不足和政策连续性不够。经济特区往往涉及多个政府部门，为保障高效运营，需要高效的执行能力和多部门协同的合作机制。虽然部分非洲国家为经济特区提供了一站式服务，但效果较差，部门之间相互推诿、拒绝履行义务等现象时有发生。例如，尼日利亚出口加工区管理局(NEPZA)是控制经济特区发展的主要管理机构，宗旨是协调和简化不同联邦机构，保障经济特区的正常运行。但实际上，NEPZA仍然无法协调海关、港口管理局、中央银行等政府机构，港口装卸延误、免税申报遗漏、资本管制等事件严重影响了投资者的信心，导致部分企业撤回投资。埃塞俄比亚政府承诺承担东方工业园30%的基础设施成本，但在对园区管理方访谈中发现，由于未能获得政府对园区基础设施的预期支持，园区开发遭遇重大延迟。

第二，非洲国家关于经济特区相关的法律法规还不完善。经济特区法律规定了政府、管理机构、园区企业等利益相关方的责任和义务，是建设和运营的基础。在全球经济特区建设的浪潮中，非洲地区属于后来者，经济特区建设和管理的经验相对匮乏，导致经济特区在建设和运营过程中出现法律、法规上的真空。例如，一项对埃塞俄比亚工业发展园公司(EIDZC)和经济特区内企业的访谈显示，政府与经济特区内企业之间缺乏合作是EIDZC和入驻企业共同面临的挑战，EIDZC和企业代表希望政府能出台为经济特区建设提供全面法律依据的法律法规，解决经济特区建设和运营中存在的各方协调难题。在对尼日利亚莱基自由区的调研中发现，由于土地征收和赔偿缺乏相关法律依据，地方政府与开发公司在该问题上存在分歧。开发公司认为土地征收和赔偿应该是州政府与当地社区之间的问题，地方社区代表却频繁向开发公司直接提出赔偿要求，导致开发进程因当地社区反复索赔而遭遇挫败。

第三，非洲国家的基础设施建设相对滞后。电力、通信、供水等基础设施是企业正常运营的基本条件，也是吸引企业入驻的前提条件。但是，非洲地区基础设施条件普遍落后，断电、供水不足等现象在很多经济特区都有发生。世界银行企业调查数据显示，撒哈拉以南非洲66.2%的企业遭遇过停电事件，平均月停电次数达到25.4次，平均每次停电时长超过5小时(见表3)。如埃塞俄比亚博莱工业区和尼日利亚莱基自由区，电力供应是目前面临的最大挑战，已成为吸引企业投资的严重阻碍。一些园区依靠移动发电设备解决电力短缺问题，但移动发电成本高且电力供应能力相对有限，不利于企业扩大产能。停电可能会给制造业企业带来巨大损失，世界银行企业调查数据显示，撒哈拉以南地区由于停电事件给企业造成的平均经济损失占该地区企业年销售额的7.8%，约为世界平均水平的2倍。

3 中非经济特区合作的建议

当前，中非经济特区合作的规模不断扩大，形式和功能丰富多样，产业定位涵盖食品加工、纺织等轻工业，电气设备、交通等高附加值制造业，参与建设、运营和投资的主体也逐渐多元化。为了适应中非经济特区合作今后的发展需求，确保合作成效，中国政府可以继续完善中非经济特区合作的顶层规划，加强政策沟通，避免出现重复建设和同质化竞争，同时保障中国企业的合法权益。企业可以加强经济特区的规划、运营水平，最大化经济特区的集聚效益和规模效益。

3.1 政府层面：用顶层设计引领经济特区合作发展

（1）顶层设计是关键。通过对拟开展合作的重点国家、重点领域进行统一规划，使经济特区合作既符合非洲国家经济和产业发展规划，又符合中国产能转移和产业升级的战略方向。例如，对于非洲国家具有比较优势的产业，可以发挥该行业内中国龙头企业的示范作用，整合上下游企业共同投资，形成产业链条的对接合作。再如，在中国提出的12个产能合作重点行业中，钢铁、有色、建材、铁路、电力等行业与几内亚、刚果(金)、加纳等非洲国家的资源优势相符合。中国企业可以立足于国内优势，推动钢铁、有色行业产能合作，同时结合非洲地区工业化和城镇化建设，推动建材产能国际合作。

（2）加强政策沟通是保障。积极构建多层次政府间宏观沟通交流机制，共同制定推进经济特区合作的规划和措施，协商解决合作中面临的问题。针对经济特区的土地、税收、劳动、基础设施配套以及贸易投资便利化措施等加强同驻在国政府的磋商，切实维护中国企业和人员的合法权益。

（3）提升精准服务水平是重点。目前，中国政府按照国际通行规则，为企业到境外建设经济特区提供了一系列的支持政策，包括资金、税收、行政审批、员工培训等。今后，随着经济特区和入驻企业数量的持续增加，还需要进一步完善服务保障体系。例如，在所有中国企业参与建设的经济特区中，通过商务部考核的仅占极少部分。相比于通过确认、考核的经济特区，其他经济特区能够获得的资金、政策支持相对有限，关于这些经济特区的信息披露也非常少。未来，相关部门可以适当扩大服务范围，加强同中国企业参与的经济特区的联系，发布有关经济特区发展规模、主导产业、运营现状等信息的专项报告等。

3.2 企业层面：提高运营服务能力发挥经济特区集聚优势

对经济特区的投资运营企业而言，首先，要提高科学规划水平。在经济特区规划和建设前，需要加强同当地政府和社区的沟通，了解开发运营相关的外资准入、税收、土地、劳动力等相关政策，科学评估经济特区开发面临的风险与收益。产业定位方面，经济特区的产业规划需要符合当地的经济发展战略和产业发展规划，充分利用当地的基础设施和产业基础。其次，加强企业合作、打造产业集群。经济特区的目的是要形成生产要素和企业的集聚，既有助于入驻企业形成完整的生产、销售链条，又有利于经济特区的招商引资。因此，经济特区的运营商可以整合能源电力企业、制造业企业、投资商等共同参与规划、建设和运营，形成“基础设施+园区+企业”的投资联合体和利益联合体。最后，强化服务意识。对拟入驻企业提供信息咨询、运营管理等相关服务，及时了解企业发展面临的困难，帮助企业解决资金、劳动力等问题。对于拟赴非洲投资的企业，需要对拟投资的行业进行市场调研，避免出现重复投资和盲目投资。另外，积极履行企业社会责任，加强同当地社区、居民的社会文化交流。将企业发展同当地经济、社区发展紧密结合起来，赢得当地政府和民众的认可，提高企业品牌和产品在当地市场的影响力和竞争力。

4 结语

非洲国家正致力于实现《2063年议程》绘制的非洲梦，期待加快推进工业化和现代进程。从非洲国家发展经济特区的经验来看，尽管各国取得的成绩各不相同，但总体上经济特区战略在促进产业集聚、提升产业现代化水平，以及吸引外资、促进就业、扩大出口等方面的积极作用已经得到了广泛认可。越来越多的非洲国家开始重视经济特区的战略地位，对经济特区的政策倾斜力度不断加大，迫切希望吸引国外成熟的技术、经验和资金共建经济特区。中国在经济特区建设方面具有丰富的经验和雄厚的实力，中非开展经济特区合作符合双方的发展需求，能够实现合作共赢。

目前，中非在经济特区合作方面已经取得了显著成果，经济特区合作投资效率高、带动能力强的优势不断凸显。展望未来，经济特区合作将成为中非共建“一带一路”的重要抓手，针对特区合作目前面临的挑战，需要中国政府和企业在经济特区规划、建设和运营方面做出相应的调整，最大化经济特区合作成效。