本科层次职业教育办学主体的比较及选择

□薛茂云

《面向21世纪教育振兴行动计划》提出培养本科层次职业人才以来，我国本科层次职业教育的探索和实践走过了20 多年。20 多年来，本科层次职业教育施行多个办学主体并举的制度，但是，随着本科职业教育制度的变迁，不同时期的办学主体、主体间的侧重点会有所变化。通过对不同本科层次职业教育办学主体优劣势的比较分析，有助于政府机构、高等院校和社会形成共识，优化资源和政策供给，提高本科层次职业教育办学成效。

一、制度变迁：高职院校获得独立培养本科层次技术技能人才合法地位

1998年，国家首次提出培养本科层次技术技能人才，先后发布12 份政策文件（见表1）推进本科层次职业教育，近两年，更是多次发文密集部署本科层次职业教育工作，体现了我国高层次技术技能人才培养工作的时代紧迫性。

表1 国家推进本科层次职业教育的政策文件及要点

（一）国家定位：应用型本科院校承担本科层次技术技能人才培养的主要职能

2019年以前，国家强调通过应用技术型本科院校开展本科层次职业教育。1998年12月，教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：部分本科院校可以设立高等职业技术学院、允许职业技术院校的毕业生经过考试接受高一级学历教育，也就是通过“试办”和“联办”的形式探索培养本科层次技术技能人才。其中，可以设立高等职业技术学院的“部分本科院校”必然拥有应用型工科学科基础，属于“部分学科应用型”本科院校，因为，当时我国高等教育还没有扩招，应用型本科高校极少，“应用型本科高校”的概念也还没有提出来。2011年8月，《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》要求：优化职业教育层次结构，完善高端技能型人才通过应用本科教育对口培养的制度。该政策明确了两个重要信息：一是应用型本科教育属于职业教育体系中的本科层次；二是应用型本科教育要通过“联办”的形式培养高层次技术技能人才。更具体地，应用型本科教育可以明确为由地方性和行业性本科院校实施。

1998年至2011年，国家只出台过两份政策文件涉及本科层次技术技能人才培养，并且两者之间有10年的空档期，这跟当时我国高等教育重点关注规模扩张的时代背景有关。1998年底，我国人口总数达到12.47 亿人，高等教育毛入学率仅有9.76%，远远落后于世界发达国家。1999年国家开始推动高等教育大众化进程，200 多所专科学校升格为地方本科院校或行业性本科院校[1]，以及将职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校通过“三改一补”方针改办成高等职业技术学院[2]，高等学校数量的快速增加带动了招生数量的扩大，到2002年，高等教育毛入学率达到15%，实现了大众化。2005年，国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》，明确提出了高职教育在未来五年内要实现“招生规模占高等教育招生规模的一半以上；为社会输送1100 多万名高等职业院校毕业生”。在高等教育大众化进程中，高职院校规模获得极大扩张，但是职教体系的构建尚未引起国家重视，导致本科层次职业教育发展缓慢。

2014年，高等职业教育进入内涵发展快车道，本科层次职业教育作为一种新的职业教育类型和层次也开始得到国家重视，也就是在这一年，“本科层次职业教育”概念得到官方的认可和使用。2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出要“探索发展本科层次职业教育”“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育”。同年6月，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》明确提出：发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才，使得本科层次职业教育达到一定规模。2015年10月，《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》进一步要求，推动部分地方普通本科高等学校转型发展，引导一批独立学院发展成为应用技术类型高校，重点举办本科层次职业教育。2018年11月，《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》进一步强调，引导一大批普通本科学校向应用型转变。这四份文件强调了本科层次职业教育的主要实施路径：通过地方普通本科院校向应用技术类型高校转型来实施。

毫无疑问，国家政策持续强调将应用型本科院校作为培养本科层次技术技能人才的主要途径，并且意图通过地方性、行业性的普通本科院校转型来扩大本科层次技术技能人才培养规模。然而，20年过去了，高层次技术技能人才培养跟不上国家经济社会发展步伐，需求缺口依然巨大，已经影响我国创新型国家建设战略的顺利实施。

（二）政策转变：高职院校获得独立培养本科层次技术技能人才合法地位

2019年开始，我国高等职业教育进入提质培优阶段，标志性举措是《国家职业教育改革实施方案》的颁布。《方案》提出20 条职业教育改革措施，其中包括：完善高层次应用型人才培养体系；推动具备条件的普通本科高校向应用型转型，鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程；开展本科层次职业教育试点。《方案》除了延续“通过普通本科高校向应用型转型来扩大高层次技术技能人才培养规模”的政策思路外，还明确提出“本科层次职业教育试点”这一全新路径来实施本科层次职业教育，这里的“试点”特指通过专科高职院校升格为职业技术大学来培养本科层次技术技能人才。这是我国对本科层次职业教育体系认识的重要转变。同年，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》指出：本科层次职业教育由本科层次的职业高等学校和其他普通高等学校实施。该草案提出了“本科层次的职业高等学校”概念，高职院校独立培养本科层次技术技能人才的合法地位得以确立。

随后，国家密集出台通知文件具体部署本科层次职业教育试点，例如，《教育部办公厅关于做好本科层次职业教育试点学校完善提高和测评指导工作的通知》《关于组织开展本科层次职业教育试点专业设置论证工作的通知》和《关于征求本科层次职业学校设置标准（试行）意见的函》等。2020年9月，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》列出56 项重点任务（项目），“推进本科层次职业教育试点”是其中之一。2021年1月，《本科层次职业学校设置标准（试行）》和《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》颁布实施，为本科层次职业教育试点提供了政策支撑。随着国家政策对“本科层次职业教育试点”支持力度的不断加大，高职院校独立举办本科层次职业教育必将迎来大发展。

二、实践态势：本科层次职业教育三种办学主体的比较

政策变迁过程中，《国家职业教育改革实施方案》明确了三个本科层次职业教育实施主体，一是普通本科院校设立职业技术学院或开办应用技术类型专业。二是应用型高等院校。其中，专科高职院校和本科院校联合培养本科职业人才的学位授予单位是本科院校，且这些院校大多是地方应用型高校，因此，将“联办”模式的办学主体归为应用型高等院校。三是本科层次职业学校。三个主体代表着三种不同的本科职教办学路径，哪种路径更具有办学优势是举办本科层次职业教育必须思考的战略问题，直接影响国家本科层次技术技能人才培养整体成效。笔者以SWOT 分析法为基础构建分析框架，对三种办学主体进行宏观分析，明晰三者举办本科层次职业教育的优劣势。

SWOT 分析法是一种战略研究方法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究，最初应用于企业竞争战略分析，后来广泛应用到个人、各类组织，以及社会经济发展的各个领域。SWOT分析法从研究对象外部竞争环境和内部竞争条件两个方面进行分析，外部竞争环境包括机会O（opportunities）和威胁T（threats）两个维度，内部竞争条件包括优势S（strengths）和劣势W（weaknesses）两个维度。外部竞争环境诸要素依据教育的外部关系规律来确定。高等教育发展受一定的社会政治经济影响和制约，高等学校的发展主要受到政策、资金和社会认可度的影响[3]，据此，笔者选择政策、资金和社会声誉三个角度比较外部竞争环境。内部竞争条件结合本科院校的学科评估指标体系和高等职业院校人才培养工作评估指标体系来确定。国家《第五轮学科评估工作方案》明确：本科院校学科评估指标体系包括人才培养质量、师资队伍与资源、科学研究（与艺术/设计实践）水平、社会服务与学科声誉等四个方面[4]，但是本文比较对象是本科职业教育，强调“实践育人”“双师型教师队伍”和“应用导向的科学研究”，因此，将国家《高等职业院校人才培养工作评估方案》指标体系中的“产教合作育人”和“实践教学”两个指标替代学科评估方案中的“人才培养质量”，从而确定从产教合作育人、实践教学、双师型师资队伍、应用导向科学研究、社会服务等五项指标比较高校内部竞争条件。据此，依据本文构建的分析框架对本科层次职业教育主体办学影响因素进行分析（见表2）。

表2 本科层次职业教育三种主体办学影响因素SWOT 分析

从外部竞争环境来看，通过在普通本科院校设立职业技术学院或开办应用技术类型专业的途径来培养高层次技术技能人才没有得到政策的大力支持，只是在两份政策文件中作了引导，一是在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提到“可以设立”，二是在《国家职业教育改革实施方案》中明确是“鼓励”，国家没有把该路径作为本科层次职业教育实施的主要路径，也没有专项资金资助。实践中，通过设立职业技术学院或开办应用技术类型专业来培养高层次技术技能人才的普通本科院校也较少，社会对通过该路径培养高层次技术技能人才的关注度也较小。相反，通过地方性、行业性普通高校向应用型高校转型来培养高层次技术技能人才的路径被国家寄予厚望，得到政策的持续支持。2015年，教育部、国家发展改革委和财政部联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》具体推进转型工作，并且每年安排一亿元资金以“产教融合”“产学研合作”等项目建设的形式支持地方本科院校转型。2020年9月，“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变”被列入《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》重点工作任务。在实践中，应用型高校评价标准尚未出台，社会上特别是普通高校领导和师生对 “应用型转型”接受度较低，甚至存在一定的抵触情绪[5]，导致转型工作“政府一头热”的现象长期存在，给本科层次职业教育的实施带来一定的阻碍。通过专科高职升格为职业技术大学培养高层次技术技能人才的路径成为近年来政策关注的重点。2019年本科层次职业教育“试点”以来，国家发布了本科层次职业教育专业目录体系、专业管理办法和本科层次职业学校设置标准，并且也将“推进本科层次职业教育试点”列入《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》重点工作任务。省级政府也给予升格高职院校一定的资金支持。更加难能可贵的是，社会、专科高职院校领导和师生对 “升格为职业技术大学”的愿望强烈，本科层次职业学校独立培养高层次技术技能人才已经具备天时、地利、人和的最优外部条件，必将迎来跨越式发展。

从内部竞争条件来看，在普通本科院校设立职业技术学院或开办应用技术类型专业，政策和社会关注度较少，具体实践也很少，分析其内部竞争条件价值不大。对于地方性、行业性普通本科院校向应用型转型，实践中转型成功的案例较少。这些院校还是基于知识逻辑而非市场需求进行专业设置，缺少产教融合、产学研合作、校企合作等应用型人才培养机制，使得教师的科学研究和社会服务能力不能有效转化为高层次技术技能人才培养优势，导致学生能力结构跟经济社会发展需求不匹配。此外，我国高等教育大众化、普及化进程中，地方高校大多发展成为拥有1-2 万名学生规模的多学科综合性大学，应用型学科较少，整体转型为应用型本科院校的难度很大。对于本科高职院校，其办学定位是职业教育类型，继承了专科高职的职业人才培养模式、社会需求导向的专业设置，以及学校的校园文化、实训基地、校园治理模式等软硬件条件，高度匹配技术技能人才培养要求，有利于培养出合格的高层次技术技能人才。然而，职业技术大学是由专科高职升格而来，“双师型”教师的科学研究和社会服务能力整体欠佳，一定程度上会影响高层次技术技能人才的创新能力培养。

总而言之，专科高职院校升格为职业技术大学具备天时、地利、人和的外部环境，实现起来最容易；地方性和行业性普通本科院校向应用型转变虽然得到政府的大力支持，但由于受到人们观念和学校自身学科知识导向等办学条件的影响，成功转型还有很长的路要走。从学校内部条件来看，本科高职院校具备培养高层次技术技能人才的大部分条件，存在的主要问题是师资力量欠缺，以及由此带来的学校科学研究和社会服务能力的不足。地方性和行业性普通本科院校转型发展面临一系列的办学条件限制，但其教师科学研究和社会服务能力较强，通过合理的转型利用，将有利于高层次技术技能人才创新能力培养。

三、“试点”样态：本科层次职业院校中公办和民办的比较

高职院校升格职业技术大学独立培养本科层次技术技能人才具有外部竞争优势和良好的内部人才培养基础，是推进本科层次职业教育的重要路径。“试点”院校中，包括两种办学性质的学校：民办院校和公办院校。遴选的“试点”学校在各自的办学性质类别里都是综合办学实力强的优质学校，对两种不同性质的“试点”院校进行比较分析，明晰内外部办学优势，可以进一步优化本科层次职业教育实施路径。对两种不同性质“试点”学校办学影响因素进行SWOT 分析（见表3），能够“以点带面”掌握民办职业院校和公办职业院校培养高层次技术技能人才的竞争力。

表3 两种不同性质“试点”院校办学影响因素SWOT 分析

从外部竞争环境来分析，民办和公办“试点”院校具有同样的政策支持、社会和师生的强烈期盼。资金方面，民办本科职业院校属于社会力量办学，较难得到政府的资金支持，公办本科职业院校则得到省级政府较多的资金支持。资金资源能够有力地支撑公办本科职业院校引进高层次人才、改善办学条件、创新人才培养模式等，将快速提升公办本科职业院校办学内涵。

从内部竞争条件来分析，根据《中国高等职业教育质量年度报告（2020）》和27 所“试点”院校（截止2021年4月30日）2020年度质量年度报告的数据统计，公办本科职业院校的五项对比指标均优于民办本科职业院校。首先，人才培养方面。人才培养是高等院校的中心工作，涉及师资队伍建设、课程体系、教学体系、教学资源供给，以及人才培养模式创新等诸多因素，例如，公办本科职业院校南京工业职业技术大学是全国育人成效50 强、教学资源50 强，获国家教学成果奖一等奖1 项；22 所民办本科职业院校没有获得国家级的教学和育人奖励或荣誉。显而易见，在育人和教育教学两个指标中，公办本科职业院校优于民办本科职业院校。其次，“双师型”师资队伍方面。师资队伍的整体水平直接影响本科层次技术技能人才培养的质量，公办本科职业院校南京工业职业技术大学“双师型”教师占比91%，具有博士学位的教师180 人，占比23%；22 所民办本科职业院校“双师型”教师占比在50%左右，具有博士学位的教师数量则没有对外公布，可见，公办“试点”院校的师资条件比民办“试点”院校强，具备培养合格的高技术技能人才的师资力量。第三，科学研究和社会服务方面。本科层次技术技能人才培养目标是培养具备面向应用的创新思维、创造精神和创新创业能力，能够创新运用工程技术方法解决一线复杂问题，能够将研发方案在技术与工艺层面转变为实际的产品或服务的“工匠型”人才[6]，因此，教师的应用导向的科学研究能力是培养合格“工匠型”人才的重要保障。横向“四技”项目经费是评价高校应用型研究和社会服务能力的核心指标，22 所民办“试点”院校中，8 所院校累计获得横向“四技”服务到账经费745.4 万元，其他13 所院校横向项目到账经费为0。公办“试点”院校南京工业职业技术大学签订横向“四技”服务合同159 项，到账经费4095 万元。所以，公办本科职业院校教师的应用型科研和社会服务水平远高于民办本科职业院校，体现了公办职业院校在科教融合培养创新型技术技能人才方面的巨大优势。

总之，不论是外部竞争环境还是内部竞争条件，“试点”学校中优质公办职业院校具有优质民办院校无法比拟的优势。“窥一斑而知全豹”，事实上，《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》的国家级项目认定数量可以从另一个侧面证实公办和民办“试点”院校的办学竞争力情况。2019年教育部认定了7 类国家级项目，22 所“试点”民办院校中只有5 所学校被认定为 “国家级骨干专业”6 个；“试点”公办院校南京工业职业技术大学被认定了7 类项目中的6 类。我国优质公办高职院校的综合办学实力远远高于优质民办院校是不争的事实。

四、路径优化：“双高计划”建设学校升格本科举办本科层次职业教育

通过对宏观层面三种本科层次职业教育实施路径的战略分析和微观层面“试点”院校综合办学水平的比较，优质公办高职院校升格本科独立培养高层次技术技能人才具有外部竞争环境和内部办学条件的综合优势。事实上，国家对优质公办高职院校进行了持续的资金投入和建设，培育了一大批具有很高办学水平的高职院校，例如，2006年开始的国家示范（骨干）高职院校建设，2015年开展的优质高职院校建设，近期则启动了“双高计划”建设。2019年，《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称 “双高计划”）提出：“坚持扶优扶强”的原则，支持基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群率先发展，发挥示范引领作用。同年12月，教育部遴选出197 所“双高计划”建设学校，均是公办高职院校，代表了我国高等职业教育的发展水平和办学特色，升格“双高计划”建设学校是开展本科层次职业教育的理想路径。

顺利升格是“双高计划”建设学校独立开展本科层次职业教育的先决条件。“双高计划”建设学校升格为本科层次职业学校主要有两种路径：一是独立升格，二是与独立学院合并转设。由于每所“双高计划”建设学校办学基础不同，所属省份独立学院办学情况也不一样，因此，“双高计划”院校需根据自身条件和所处的教育环境选择合适的升格路径。对于独立升格的“双高计划”院校来说，应对标对表《本科层次职业学校设置标准（试行）》，完善办学条件，特别应加强“师资队伍”条件中的“专任教师总数应满足生师比不高于18∶1”和“土地”条件中的“生均占地面积应不低于60 平方米” 的指标建设，争取早日达到本科层次职业院校设置标准，升格试点本科层次职业教育。对于与独立学院合并转设的“双高计划”院校来说，一要深入了解独立学院举办者的构成。应优先选择与无社会举办方的独立学院合并转设，对于有社会举办方的独立学院，应充分协调各方利益，达成一致意见后再启动合并转设工作。二要扎实做好第三方社会稳定性风险评估工作。特别是对独立学院学生、学生家长和教师进行细致的意向调查，做好解释说明工作，争取全体师生、学生家长的同意，方可推进合并转设工作。

主体独立性是实现本科层次技术技能人才培养目标的组织保障。行为决策理论（Behavioral Decision Theory）是从组织行为学的角度探讨决策过程的理论，该理论认为，组织中决策者的实际决策受到动机、偏好、认知及资源等因素的限制，当有多个决策者提出行动方案时，评估这些方案并选择最佳方案需要花费大量的时间、金钱和平衡各方利益，将影响组织运行效率。在发展本科层次职业教育实践中，“双高计划”建设学校升格为职业技术大学具有办学主体单一性，从而有效避免了未来办学过程中因多元主体参与决策可能带来的矛盾和资源内耗，提高了本科层次技术技能人才培养学校的办学效率。在法律层面，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》也赋予了“双高计划”建设学校独立培养本科层次技术技能人才的合法地位：“本科层次职业教育由本科层次的职业高等学校和其他普通高等学校实施”。可见，“双高计划”建设学校升格为职业技术大学独立培养本科层次技术技能人才具备法律合规性和组织优越性。

办学水平高是实现本科层次技术技能人才培养目标的必要条件。人才培养是高等院校的中心任务，为了实现本科层次技术技能人才培养规格要求，高职院校需要具备高水平的“双师型”教师队伍、高质量的专业建设和课程体系，丰富的教学资源和完备的实践实训教学体系等办学条件，“双高计划”建设学校具有人才培养和治理水平高的扎实办学基础。《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》要求申报学校需要取得至少5 项国家级的标志性成果，包括：获得国家级教学成果奖励、主持国家级职业教育专业教学资源库、承担国家级教育教学改革试点、建设国家级重点专业、被评为全国就业创业典型、教师获得过国家级奖励、学生获得过国家级及以上竞赛奖励等。以上遴选条件体现了入选的“双高计划”建设学校在办学条件方面有着巨大优势，为未来培养合格的本科层次技术技能人才提供了支撑。

创新能力强是培养合格本科层次技术技能人才的核心要求。本科层次职业教育强调理论基础具有厚度、学习内容具有跨度、技术应用具有深度、职业定位具有宽度[7]，培养的人才具备多元化的知识结构、深厚的技术能力，能够在实践中进行知识迁移、创新技术应用将“技”转化成“术”，具有创新性、复合性、行业性和可持续发展能力等特质[8]。本科层次技术技能人才的培养规格和要求凸显了“学生创新能力”培养诉求，培养具有创新能力的学生前提条件是组建一支具有应用型科学研究和社会服务能力的“双师型”师资队伍，并采用“科教融合”机制培养创新性技术技能人才。“双高计划”建设学校具备“与行业企业深入合作开展科技研发应用，科研项目、专利数量多”的条件，并且通过“双高计划”建设，能够进一步“提升教师科研能力，培养一大批具备改进企业产品工艺、解决生产技术难题，具有绝技绝艺的高水平双师队伍”[9]。“双高计划”建设学校为本科层次技术技能人才创新能力培养储备了师资，为经济社会发展输送大量具备岗位胜任力的高层次技术技能人才提供了理想路径。