长三角区域一体化：安徽生态环保的财政支出现状与发展研究

许玉久 王登宝

2019年12月，中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域纳入长三角区域一体化发展规划中，安徽省的阜阳、六安、亳州、淮南、淮北、蚌埠和黄山终于被纳入长三角区域一体化中。《纲要》对于长三角地区生态环境保护更是提出明确要求，要求坚持生态保护优先，把保护和修复生态环境摆在重要位置，加强生态空间共保，推动环境协同治理，夯实绿色发展生态本底，努力建设绿色美丽长三角①长江三角洲区域一体化发展规划纲要[EB/OL].（2019-12-01）[2021-06-01],http://www.gov.cn/home/2019-12/01/content_5459043.html.。安徽省面对新的战略机遇和历史使命，对地区生态环境保护事业也提出了新要求。

长三角地区是我国最具有经济活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”和“长江经济带”的重要交汇地带②范琦娟.再出发是一场思维变革[J].决策，2018（Z1）：27-29.。新的发展阶段下，安徽省如何利用好长三角一体化发展的契机，做好生态环境保护治理工作，充分发挥财政的基础性治理作用，打造长三角生态优先绿色发展样板区，以优良的生态环境助力经济高质量发展强劲活跃增长极的建设，这无疑是亟须重点研究关注之处。

一、文献综述

生态环境保护建设的重要性不言而喻，诸多学者也一直在研究关注生态资本、生态环保与经济发展之间的关系。如OECD（2011）③俞海，任子平,张永亮,高国伟.新常态下中国绿色增长：概念、行动与路径[J].环境与可持续发展，2015，40（01）：7-10.认为绿色经济增长是指可以促进地区经济增长和社会发展，同时确保自然资源能够为人民可持续性的提供其所需要的资源和服务。诸大建等（2012）④诸大建.绿色经济新理念及中国开展绿色经济研究的思考[J].中国人口·资源与环境，2012，22（05）：40-47.认为生态系统的退化，包括森林破坏、湿地萎缩等会对区域经济增长和发展有较显著的制约性。此外，学者对于生态资本及其重要性也有详细研究。马兆良等（2017）研究①马兆良,田淑英.生态资本影响长期经济增长的机制研究：基于外部性视角[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2017，41（05）：149-156.表明生态资本是指包括陆地及海洋等多个生态系统中，能够持续性地产生生态产品和服务的可再生自然生态存量。刘思华（1997）等均②刘思华.对可持续发展经济的理论思考[J].经济研究，1997（03）：46-54.认为生态资本、物质资本与人力资本要素在一定程度上可以相互替代；魏强等（2014）也通过研究③魏强,佟连军,吕宪国.生态系统服务对区域经济增长的影响研究——以黑龙江省为例[J].人文地理，2014，29（05）：109-112+13.认为增加生态资本，提供更多的生态服务有利于促进该地区的经济增长。马兆良等（2016）④马兆良,田淑英.生态资本外部性、人力资本积累与创新[J].江西财经大学学报，2016（02）：3-10.表明生态资本的外部性特征主要表现为生态能够改善人们的健康水平，从而积累人力资本，其外部性对地区的经济增长也会产生积极影响。基于此，我们可以认为保护生态环境，增加生态资本，推进绿色发展，保障经济高质量发展是一脉相承的。促进经济高质量增长， 需要生态环境提升承载能力， 需要改善生态环境以支撑经济发展，发展生态环境保护事业对经济高质量增长意义重大。

继而考虑财政支出对生态环境保护的作用。目前研究主要认为政府通过财政支出影响环境治理行为，进而带动经济的发展。卢洪友等（2015）⑤卢洪友,杜亦譞,祁毓.中国财政支出结构与消费型环境污染:理论模型与实证检验[J].中国人口·资源与环境，2015，25（10）：61-70.研究发现政府非经济性财政支出会对消费型环境污染产生消费融资效应和环境规制效应，当前政府非经济性财政支出与消费型污染呈现负相关关系。王猛（2015）⑥王猛.府际关系、纵向分权与环境管理向度[J].改革，2015（08）：103-112.发现地方政府的环保财政支出主要取决于财政收入，而非当地环境质量好坏，政府环境治理显示出“能力导向”特征。樊轶侠（2018）⑦樊轶侠.“打赢蓝天保卫战”与区域大气污染防治的财政政策[J].改革，2018（01）：57-60.认为区域内大气污染防治的财政支出主要包括直接财政投入、政府间转移支付和间接财政投入作用。因而我们可以认为财政在生态环保领域的支出对于生态环境保护的发展具有重要的推动性作用。

此外，学者对财政分权程度与财政支持地区经济发展之间的关系也进行了相关研究。刘尚希、石英华等（2018）⑧刘尚希,石英华,武靖州.公共风险视角下中央与地方财政事权划分研究[J].改革，2018（08）：15-24.认为如何确定中央与地方在财政事权上的合理划分是我国目前财税体制改革的关键环节。刘建民、陈霞等（2015）⑨刘建民,陈霞,吴金光.财政分权、地方政府竞争与环境污染——基于272个城市数据的异质性与动态效应分析[J].财政研究，2015（09）：36-43.研究表明中央与地方之间财政分权程度的提高对地区碳排放量的减少并无显著作用，反而由于环境污染存在“时间惯性”和“空间溢出”效应，财政分权会导致地方政府对于碳排放管制的积极性减弱。黄寿峰（2017）⑩黄寿峰.财政分权对中国雾霾影响的研究[J].世界经济，2017，40（02）：127-152.也认为在目前的晋升激励体制下，“竞次效应”使得地方政府会削弱对环境问题的管控。因此，可以表明地方政府的财政支出对地区内生态环境保护事业的建设具有重要作用。

已有的研究主要是在特定时期下研究财政分权、绿色资本等对生态环保及经济发展的影响，并且大多是考虑我国整体情况，对省际间特别是重点区域内的省级或市级财政预算支出和预算科目设置对生态环保影响的研究较少。鉴于此，本文主要利用长三角区域内安徽省、江苏省、浙江省和上海市近10年来生态环境状况及财政预算支出等面板数据，描述分析安徽省地方财政预算在生态环境保护领域的支出，将安徽省同其他两省一市财政支出现状进行综合比较分析，同时针对部分重点城市进行单独研究，尝试从政府财政预算支出角度提出可借鉴式的政策性意见。

二、安徽省生态环境保护发展现状

（一）安徽省生态环境基本情况

安徽省位于中国华东地区，总面积14.01万平方千米，由平原、丘陵、山地构成，地跨淮河、长江、钱塘江三大水系，气候区域上属于暖温带与亚热带的过渡地区。安徽省作为长三角区域一体化的重要组成部分，处于全国经济发展的战略要冲和国内几大经济板块的对接地带。近年来，安徽省以改善环境质量为核心，深入实施大气、水、土壤三大领域污染防护治理工作，在经济发展的同时，生态环境质量也有大幅度改善，生态环保的多项指标达到近年来的最好水平，人民群众在生态环境上的满意度显著提升，整体呈现出生态环保与经济发展相互促进的良好趋势。

我们对于安徽省生态环境保护基本情况主要从空气优良比例、酸雨率、水质优良率、饮用水达标率和声环境达标率等五个指标开展描述研究。

如表1可见，按照《环境空气质量标准》（GB 3095—2012、GB 3095—1996）评价，安徽省2010年至2019年期间空气优良天数占全年天数的比重呈现波动下降的趋势，反映了安徽省近几年来平均空气质量问题较为严重，空气质量有待进一步改善；2010—2018年来安徽省平均酸雨率不断下降，酸雨污染状况不断好转，但2019年酸雨率同比上升4.6个百分点，省域内部分城市如铜陵、滁州等地酸雨污染仍待进一步治理，其中2013、2014两年并无明确全省平均酸雨率数据，但酸雨范围较前一年也有明显缩小的趋势；同时按照《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002），安徽省监测的136条河流、37座湖泊水库总体水质状况为轻度污染。监测的32个地表水监测断面（点位）中Ⅰ～Ⅲ类水质断面（点位）比例呈现上升趋势，其中2018年较前一年有些许回落情况，但总体情况较好；对16个设区市40个集中式生活饮用水水源地逐年进行监测的数据也表明安徽省2010年以来集中式饮用水达标率一直处于较高水平，但省内部分城市的地表水源地也存在污染物超标情况，2019年除亳州市地下水源地因地质原因氟化物超标外，其余15个设区市达标率均为 100%；根据《环境噪声监测技术规范城市声环境常规监测》（HJ 640-2012），从近年城市功能区声环境质量平均达标率来看安徽省数据呈现波动上升趋势，但夜间达标率普遍低于昼间达标率15个百分点左右，整体声环境仍有待改善。

表1 安徽省2010 —2018年生态环境状况

基于上述资料，安徽省目前整体生态环境状况较好，但仍有极大的提升空间，大气、水、土壤三大领域的污染防治工作也有待深化。在安徽省经济运行总体平稳、稳中有进，主要经济指标位居全国前列的同时，生态环境质量也亟须进一步改善，人民群众生态环境获得感也需要不断提升，理应开创经济高质量发展和生态环境高水平保护协调推进的良好局面。

（二）安徽省生态环境保护领域的财政支出情况

要进一步研究安徽省生态环境保护领域的财政支出情况，首先要明确财政预算支出中的哪些科目是用于生态环境保护方面的。基于上述研究，考虑到财政预算支出下的“节能环保支出”“农林水支出”和“自然资源海洋气象等支出”科目都与区域内生态环境保护工作息息相关，结合《2019年政府收支分类科目》的细则要求，本文主要考虑一般公共预算收支功能分类科目下的“节能环保支出”和“农林水支出”，并将其作为核算财政在生态环境保护领域支出的数据来源。

其中，节能环保支出主要反映地方政府部门在环境保护管理事务方面的支出，农林水事务支出主要反映政府在农业、林业、水利事务方面的支出。

表2 政府财政收支分类科目

鉴于以财政预算支出科目中的“节能环保支出”和“农林水支出”作为研究地方在生态环境保护领域的财政支出，本文对于安徽省2010—2019年财政的部分支出进行了整合梳理：

图1反映了2010年至2019年期间安徽省在农林水和节能环保方面的财政预算支出情况，财政支出呈现不断增长的趋势，2019年农林水和节能环保科目财政支出达1048.39亿元，较2010年增长了约293%。其中节能环保支出增速近年来逐渐减缓，但增加的幅度较大，目前保持在10%左右；农林水事务支出增速较低，但支出增加的绝对额较大。

图1 安徽省2010—2018年生态环保领域财政支出情况

虽然省域内以农林水和节能环保两个科目来作为研究生态保护领域财政预算支出的统计口径存在一定偏差，因为农林水科目中包含一定的资金用于与生态环保相关的事务，但更多的是用于扶贫、农业开发等民生项目，因而所统计的财政在生态环境保护领域的支出存在高估情况，但这并不能否认省级财政用于生态环境保护领域的支出是不断增加的。同时节能环保支出主要是用于生态环境保护领域，并且一直呈现增长趋势，也表明了安徽省财政在生态环保领域支出一直在增长的判断是符合事实的。

在对安徽省财政支出面板数据的分析之后，我们将研究视角转入安徽省内各个省辖市财政在生态环境保护领域的支出情况。通过在安徽省内随机选取6个城市作为研究对象，我们对其地区有关数据作了如下的处理和分析：

安徽省共下辖16个省辖市，按照目前安徽省各市GDP排序，合肥市、芜湖市、马鞍山市、安庆市、淮北市、黄山市分别排名第1、2、3、4、14、16。因而本文所选取的重点研究城市处于安徽省内经济发展的不同档次，能够反映不同经济发展水平下，各市地方财政在生态环境保护领域的支出情况。

图2反映出了黄山和安庆农林水和节能环保项目财政支出占GDP比重较高，其中黄山市节能环保支出占比较高，其发展也主要依靠第三产业（服务业、旅游业），需要通过财政投入保护其发展之基；安庆市节能环保方面财政支出较少，安庆市目前经济发展也主要以第一、二产业支撑为主，生态环境污染程度较高；合肥、芜湖、马鞍山作为安徽省内发展较好的城市，其节能环保与农林水事务的财政支出与经济发展呈现协调并举发展趋势。相较于安徽省内经济发展水平靠后的城市，经济发展较好的部分城市在生态环保方面的财政支出占GDP比重反而较低。

图2 部分城市生态环保领域财政支出情况

由此可见，除了关注区域整体在农林水和节能环保方面的财政预算支出，节能环保科目在生态环境保护领域的财政预算支出比例理应进一步研究。此外，6个市数据也反映出地区内经济发展与财政在生态环保领域的支出存在负相关的关系。

三、安徽省与长三角其他地区财政支出情况的比较

（一）三省一市生态环境保护整体情况

2019年12月发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域。

因此，在分析安徽省生态环境保护领域财政预算支出情况时，首先分析2018年上海市、江苏省、浙江省、安徽省生态环境保护的整体状况。基于前人研究及数据的可获得性，本文对三省一市在森林、草原、湿地、空气、水质、声环境、酸雨等7个主要方面的数据进行分析：

从表3来看，三省一市中安徽省的森林覆盖率与江苏省基本相近，但远低于浙江省的森林覆盖率；安徽省草原总面积较多，发展状况较好，但与浙江省的草原总面积、草原覆盖率仍有不小差距；湿地覆盖率方面缺少浙江省与上海市的官方数据，但安徽省湿地覆盖率明显较低，且与其他两省一市有较大差距；2018年，安徽省的平均空气质量较好，但平均空气优良天数在三省一市中仍处于中下水平，与江苏省水平相近，但相较上海市和浙江省状况较差；在水质断面方面，安徽省较其他两省一市的水质优良断面占比较高，但仍有很大的改善空间；此外，三省一市中安徽省功能区声环境平均达标率较高，但与上海市仍有较大差距，且安徽省夜间声环境状况明显较差；在酸雨状况方面，安徽省酸雨率最低，情况良好，但安徽省内部分城市酸雨率仍较高。因而安徽省的生态环境质量在三省一市中位居后位。

表3 三省一市2018年生态环保基础资料

对三省一市在生态环境保护领域的财政支出情况的数据进行了收集整理，如下图：

将节能环保和农林水事务财政预算支出之和作为区域内生态环境保护领域的财政支出。从图3中可以发现，安徽省该项财政支出占GDP比重较高，这能否反映出安徽省在生态环境保护领域的财政支出较多呢？首先三省一市中，安徽省GDP总量远低于其他两省一市，其财政支出占GDP比重较大，但支出的绝对量却并不高；此外安徽省贫困人口较多，在三省一市中，贫困发生率也较高，因而在脱贫攻坚的大背景下，安徽省在农林水事务中的财政预算支出较多，且主要用于农村农业工作中，因而由于统计口径的问题，安徽省财政在生态环境保护领域的预算支出存在虚高。同时这也符合本文对于地区内经济发展和财政在生态环保领域的支出存在负相关关系的研究结论。

图3 长三角地区近年来生态环保领域财政支出情况

但是不可否认，安徽省目前在生态环境保护领域逐渐加大财政扶持力度，但扶持方式、扶持比例和扶持效果仍待进一步研究考量。

同时按照上述分析思路，对三省一市在节能环保领域的财政支出情况进行了数据分析：

图4 长三角地区节能环保项目财政预算支出情况

按照国际经验，要维持生态环境不恶化，环保节能支出占 GDP 的比重应在1%以上，要实现生态环境的有效改善，则环保节能支出占 GDP的比重应达到2%～3%（世界银行，1997）。

相较而言，安徽省在节能环保方面的财政支出一直较高，但支出的绝对量较低，并且距发达国家水平较远。鉴于安徽省前期一直以第一、二产业带动经济发展，工业型发展导致生态环境问题较为严重，所以不可避免在近些年加大了财政支出，以进行生态治理，这也是安徽省延续“先发展，后治理”之路的必然结果①周宏春,江晓军.习近平生态文明思想的主要来源、组成部分与实践指引[J].中国人口·资源与环境，2019（01）：1-10.。此外，安徽省近些年财政在生态环保方面的支出一直较高，但其生态环保状况改善程度却有限。而江苏省、浙江省较安徽省而言高科技产业及服务业发展领先，生态环境问题较小，从而其财政预算支出也相对较少，但绝对量并不低。上海市前期节能环保领域财政预算支出占GDP比率较低，但一直处于增长状态，这也是上海市经济发展过快、城市常住人口快速增加所导致的生态环保问题，需要财政预算支出作出相应调整。

（二）重点城市生态环保财政支出情况分析

在分析省级财政支出整体情况之后，将研究视角转入省域内部分城市的财政在生态环境保护领域的预算支出情况。鉴于安徽省在农林水项目中财政支出投入到生态保护领域的比例较少，在考量三省一市内部分城市在生态环境保护领域的财政支出主要以节能环保科目的支出为研究对象：

图5包括合肥市、芜湖市、淮北市、南京市、无锡市、杭州市、宁波市和上海市节能环保科目的财政支出情况。其中合肥市和芜湖市为安徽省发展较好的城市，淮北市为安徽省内经济发展靠后的城市，南京市和无锡市为江苏省内发展较好的城市，杭州市和宁波市为浙江省发展状况较好的城市。通过对这些城市的比较分析，能够反映省内各个城市在生态环境保护领域的财政预算支出情况。

图5 部分城市财政在节能环保项目的支出占GDP的比重情况

图中柱形的高低反映了各城市节能环保科目财政支出占其GDP的高低情况。其中合肥市、上海市在节能环保方面（也可表现为生态环境保护领域）投入相对较高，芜湖市、淮北市、无锡市、宁波市投入也较高，南京市和杭州投入较少。那么这又能否表明安徽省内各城市在生态环境保护方面的财政预算支出已经很高了呢？我们继而整合了上述8个城市在节能环保科目中的财政预算支出数据：

图6 长三角地区部分城市节能环保项目财政支出情况

虽然合肥市、芜湖市和淮北市的财政预算在节能环保科目支出较多，但绝对量较少，其中合肥市作为安徽省内在各方面发展皆为前列的城市，其节能环保方面财政预算支出与南京市、无锡市、杭州市等差距较小，但芜湖市和淮北市与上海市及江苏省、浙江省内城市在节能环保方面的财政预算支出差距较为显著。由此可见，虽然整体而言安徽省财政在生态环保领域的预算支出并不低，但其内部各城市间与长三角其他两省一市仍存在较大差距。安徽省要进一步发挥自身优势，深度参与长三角区域创新产业价值链分工体系，发展绿色高质量经济对财政在生态环境保护领域的支出必然提出了更高的要求。

四、生态环保财政支出的发展建议

就目前研究来看，与长三角其他两省一市相比较，安徽省生态环境保护状况较为良好，其生态环境保护方面的财政预算支出也较多。但究其根本还是处于“先发展，后治理”道路，为了进一步利用长三角区域一体化契机，打造安徽省经济高质量发展，其财政支出在生态环境保护领域有待进一步改革，生态环境科学与财政政策面临挑战。基于此，我们提出如下意见和建议：

第一，要明确财政预算支出在生态环境保护领域的分类科目。目前研究区域财政在生态环境保护领域的支出主要按照财政收支分类科目中“节能环保”和“农林水事务”两个统计口径，但这两个科目下有多少财政支出最终用在了生态环境保护方面仍待考量，这就会导致对生态环保领域的财政支出被高估，对下一年财政预算制定产生偏差影响。因而，建立符合现代生态环境保护体系下的财政预算支出科目刻不容缓，只有建立了明确的、与时俱进的财政科目分类，才能让财政资金发挥助力生态环境保护的作用①唐兴霖，杜荷花.中国环境保护财政支出的地区差距及其分布动态演进[J].华东理工大学学报（社会科学版），2021（01）：119-132.。

第二，要健全财政资金投入使用过程中的监督管理机制。目前安徽省在生态环保方面财政支出相对较多，而环境保护状况有待进一步的改善。因而在财政编制预算和执行预算的各个环节，都要加强监督管理，保证财政支出用到实处②肖叶，邱磊，刘小兵.地方政府竞争、财政支出偏向与区域技术创新[J].经济管理，2019（07）：20-35.。政府部门要逐步形成覆盖财政资金运行全过程的监督管理制度体系。健全以结果导向配置财政支出的绩效管理机制，逐步将生态环境保护领域的所有财政资金支出纳入绩效管理考量中。聚焦生态环境保护领域财政资金使用管理，让财政支出的每一笔落到实地，解决针对问题。

第三，要对生态环保重大项目、重点生态环境保护区设立专门的财政支出科目。通过引入第三方机构，对社会关注度高、影响力大、解决时期长的生态环境保护领域的民生问题开展立项审核，并将评审结果作为财政政策调整和预算安排的重要参考意见。这对于提高公共财政运转的透明度和公信力，进一步提高财政预算资金在生态环保方面的有效性具有重要意义。同时这也对财政支出的预算编制提出了更高的要求，需要以长远眼光，科学合理地做好连续性科目分类。

第四，要以地区生态环境状况合理规划财政预算支出。省级财政预算支出规划范围较广，省域内各城市间的实际生态环境状况存在较大差异，与其历史发展道路、经济发展现状、自然地理环境、人口等都存在较大关系③何亚蓉.习近平人与自然生命共同体理念及其时代价值[J].创造，2020（10）：25-30.。因而各城市内部在生态环境保护领域的财政预算支出要按照地区生态环境的实际状况，确定科学合理预算支出，不应该唯地区GDP和上一年财政收入收支定下一年财政预算支出，要避免“一锅倒”和跟风现象。此外，按照目前与长三角其他两省一市的比较分析，安徽省目前还需进一步加大财政在生态环保领域科学合理的支出。

总之，通过研究发现安徽省财政支出对区域生态环境保护状况的改善程度有待进一步提高，政策资金实效性尚待增强。安徽省内部各城市在加快经济高质量发展的同时，对生态环境保护领域的财政预算支出有待提高。通过对比分析发现经济发展与财政在生态环保方面的投入具有负相关性，目前安徽省财政支出在生态环保领域有待保持增长，同时在经济发展提质增速的环境中，需要增加财政支出的绝对量，提高财政支出的实际成效，并且在财政预算支出科目上也有待进一步改进。