国有企业参与养老服务业的发展现状与优势研究

宋煜

积极应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关百姓福祉，已经上升为国家战略，我国应当充分发挥社会各界在社会养老中的积极作用。其中，发挥好国有企业在土地、资金、技术、人才和政策等方面的独特优势促进老龄事业和养老产业的健康发展，成为一个重要的方向。

一、政策背景和重点领域

2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出了“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，随后一批央企如中国石化、中国水电等，利用稳定的资金池、固定的客户渠道和成熟的营销团队，陆续投身养老地产行业，与房地产企业、保险类企业一起成为国内养老地产发展的三股重要力量。在这一阶段，国有企业参与的主要目的是瞄准养老这一新兴市场广阔的发展前景，同时承担相应的社会责任，并希望在一定程度上解决企业自身的职工养老问题。由于养老服务业更加强调服务的专业性，国有企业在后期运营、长者护理和物业管理等方面也缺乏经验和必要的人才积累，因此这一阶段的投入在一定程度上加剧了房地产市场的无效供给。

2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革的指导意见》及相关配套文件，积极支持符合条件的培训疗养机构转向提供健康养老服务，简化审批手续，及时办理机构注册变更、执业资格、社会保险等事宜，并对培训疗养机构改革所涉及的相关税收、用地等政策作出了明确规定。同年10月，民政部、国家发展和改革委员会等部门联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，鼓励各地充分挖掘闲置社会资源，引导社会力量参与，将城镇中废弃的厂房、医院等，事业单位改制后腾出的办公用房，乡镇区划调整后的办公楼，以及转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心、疗养院及其他具有教育培训或疗养休养功能的各类机构等，经过一定的程序，整合改造成养老机构、社区居家养老设施用房等养老服务设施，增加服务供给。通过与地方政府的合作，对国有企业利用低效空间如废弃厂房等进行改造，使之成为养老服务设施。一些地区探索“医养结合”健康养老模式，将其所拥有的医疗卫生机构进行改制，逐步增加其中养老护理床位的比例。这既满足了企业职工养老的需求，也满足了地方政府推动养老事业发展的要求。

2019年10月，党的十九届四中全会提出了“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的新要求。这是对新形势下老龄事业和养老产业发展的新判断，具有十分重要的现实意义。一方面，不再将居家、社区和机构割裂开来划分主次，避免了公共服务和市场行为的二元对立；另一方面，将医养结合与健康养老融为一体，将养老视为健康中国战略的重要组成部分，内涵更为深刻，也拓展了行业领域，为产业发展提供了更大的机遇。同年11月，国家发展改革委负责人就《国家积极应对人口老龄化中长期规划》答记者问中提出，鼓励有条件的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心、疗养院及其他具有教育培训或疗养休养功能的各类机构，经过一定程序整合改造为养老服务设施，为随之而来的国有企业参与养老市场提供了更为坚实的政策保障，也提出了具体方向。

新冠肺炎疫情的暴发与应对，再一次凸显了具有国有企业背景的养老服务机构在疫情防控过程中所体现出的责任与担当，让地方政府纷纷加大了与之相关的公共卫生建设的投入。2020年11月，国家发展和改革委员会等10部委印发了《关于推进党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施的实施意见的通知》，对推动相关工作的落实提出了具体要求。在这一过程中，国家明确把推动地方党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施作为积极应对人口老龄化国家战略的重要建设内容，要求转型后的设施主要提供普惠养老服务，以应对当前养老需求持续快速增长，养老服务供给总量不足、结构失衡等问题，通过盘活存量资产，以期在较短时间内弥补养老供给缺口，促进社会和谐稳定。在实践中，国有企业参与养老服务的重点也逐渐从硬件建设向环境建设转变，如规范转型养老服务机构服务标准，加强收费管理和机构监管，完善机构运营管理，加大政策支持力度，持续扩大普惠养老服务有效供给等。

2020年12月，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》提出，在城市居住社区建设补短板和城镇老旧小区改造中统筹推进养老托育服务设施建设，鼓励地方探索将老旧小区中的国有企业房屋和设施以适当方式转交政府集中改造利用。今年2月，国家发展和改革委员会办公厅、民政部办公厅、国家卫生健康委办公厅发布的《关于建立积极应对人口老龄化重点联系城市机制的通知》进一步提出要促进体制机制创新，加强转型养老服务机构运营管理，主要采取划转整合方式，由国有资本运营公司整合资源、统筹规划。从以上政策的陆续出台可以看出，国有企业在老龄事业和养老产业发展中的地位日益突出，从以往的低效空间资源的再利用，到如今的养老服务标准化，直至整合资源和统筹运营，都是对积极应对人口老龄化国家战略的具体落实。

二、发展现状与独特优势

近年来，国有企业正在以多种形式积极参与养老服务业的发展。以上海为例，既有市级的上海地产、上海实业、绿地康养、国药康养实业、国投沪康等，也有区属国有企业如静安区的凯成控股、浦东的上海金桥、浦发集团、浦商集团等。其中，既有企业转型发展的初衷，也有对“国企混改”的探索；既有传统的机构养老服务，也有机构与社区居家服务的相互融合；既有医养康护一体化运营，也有高端养老社区的建设。一些国有企业不仅仅关注低效空间改造问题，而且进一步挖掘养老服务空间的运营服务市场。北京诚和敬投资有限责任公司是全国第一家全国资运营养老驿站的管理集团，承接了北京两家大中型养老机构及100余家养老驿站，在提供日常服务基础上不断开发创新服务内容。在此基础上，该公司借助社区融入度高、服务综合性强、党建共建模式成熟等优势，以为老服务为中心，统筹多方资源，不断融入基层社会治理，成为以养老服务为核心、面向居民和政府提供家庭生活服务和社会治理服务的社区服务供应商。同时，北京参与全市机构养老建设的市属国有企业多达10余家，在所参与的30多个项目中已经有10多个投入运营。总之，国有企业参与养老服务业发展的过程，也是行业发展从成长到成熟的过程，体现出了国有企业有别于民营企业的几点优势：

（一）对要素市场整合管理的优势

土地、劳动力、资本、技术、信息、数据等生产要素是企业生产过程中必需的社会资源。与民营企业相比，国有企业在要素市场化配置上拥有更多的资源和管理经验。国有企业改革，其实就是优化这种资源配置机制的过程，这也使得国有企业能够在不断变迁的外部环境中实现保值增值，最终成为国家调节经济、保障民生功能的手段。以土地资源为例，国有企业往往拥有更靠近核心居住区的存量用地，正与老年人希望居住在核心城区的需求高度契合，也促使嵌入式社区居家养老服务有效落地。如上海申养投资管理股份有限公司是由上海地产、上海万科、上海中医药大学联合发起成立的混合制企业。企业成立之初期望将物业管理、城市更新、医疗资源与养老服务结合起来，引入“公建民营”的模式，破解养老困局。目前，该公司已有长者公寓、照护机构、社区为老服务中心和康复医院等项目投入运营，各类机构30多家，总床位数超1600张，遍布上海主要中心城区。此外，国有企业在管理经验上的优势比较明显，具备较强的资源协调配置能力，更加注重完善应急管理体系和治理能力，这在应对新冠肺炎疫情过程中都有所体现。

（二）社会责任感的品牌形象优势

我国养老服务市场的长期实践表明，有养老服务需求的老年人及其家庭对提供产品与服务企业的历史口碑、服务质量、人才储备和稳定性等方面，都有较高的要求，而国有企业享有相对良好的社会美誉度和市场公信力，能够很好地打消公众顾虑，有利于获得公众的认可与信任，更有利于打造优质且持久的养老服务品牌。同时，老龄事业是社会关注的民生工程，积极参与养老服务业充分体现了国有企业对社会责任的重要担当。中国诚通资产经营管理公司为充分利用存量房产资源，于2000年将其所持有的位于武汉市硚口区荣华东村32号约700平方米的房产进行改造，作为公益性社区养老设施，提供给当地作为福利院场所为社区中低收入老人提供公益性质的养老服务，体现了国有企业的责任与担当，获得了各界的积极认可。

（三）具有承受较长回报周期的优势

养老服务业不仅要满足老年人居住空间的需求，还要提供医疗护理、健康管理、文体活动、餐饮服务、日常起居和心理呵护等方方面面的服务内容，因此前期投入较高。同时，大部分养老服务带有公益属性且收费较低，特别是老人养老意愿和支付能力较弱，故相比于其他行业而言，资金回笼速度较慢，需要较长的回报周期。国有企业积极承担社会责任，不会过分追求短期经济利益，且易于获得政策性贷款，融资能力相对较强，能够缓解民营企业与机构在资金方面的诸多问题。另一方面，国有企业总资产规模较大，资金链相对稳健，保障资金充足，为参与养老服务业发展提供了持续有效的支持。

三、小结

在实践中，国有企业参与养老服务业所遇到的问题也是多方面的，如对养老服务业认识的专业深度与广度不足、跨界经营成功经验缺乏、适合的商业模式仍在探索等。其中，国有企业在养老服务意识上的欠缺尤为明显。即使经过多年的探索，“重硬轻软”的问题仍然比较突出，企业对机构在管理与服务上投入不足。一些国有企业更多专注于硬件设施改造、建设和资产运营，且成本居高不下；一些项目以“公建民营”或“委托运营”的名义进行运营，而在实质上则放弃了对养老服务机构的管理，并未发挥好提升养老服务业整体发展水平的作用。少数国有企业介入健康养老产业往往是“被动转型”，完全是以“政策”代替“决策”，缺乏深入的市场调研和策略分析，最终造成地产化经营、同质化发展的局面。一些国有企业在参与养老服务的过程中，片面夸大国外经验，盲目引进国外技术，追求“大而全”的全产业链发展，出现了“水土不服”的情况。

未来，国有企业特别是中央和地方具有龙头效应的国有企业，应当将支持养老服务业发展作为自身所应承担的一项重要的社会责任，积极提升对养老服务业的认识，加强对养老相关专业领域的深入研究，协调好内部养老服务资源的持续投入，强化服务意识和创新精神，探索适合地区和企业特点的发展模式，兼顾长短期目标和措施，加大人才队伍及科技支撑建设，创建具有代表性的养老服务品牌，帮助消费者更加便捷地识别、选择，扩大国有企业在养老服务领域的影响力和号召力，使之最终成为我国积极应对人口老龄化的重要力量。