地方人大常委会规范性文件备案审查工作中存在的问题及思考

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规范性文件备案审查制度是保障宪法法律实施，维护国家法制统一的宪法性制度设计。党中央提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的总体要求，各级人大常委会积极响应、高度重视，健全体制机制、主动探索研究，取得了较大进展。但在具体实践层面还存在不少问题与困境，笔者就此提出了一些解决路径，与各位专家学者及同仁商榷。

一、存在的主要问题与困境

（一）规范性文件的界定范围仍然不够明晰。

随着形势的发展，将“一府一委两院”的规范性文件纳入备案审查范围已经是大势所趋。但由于立法滞后等原因，除云南、福建、河北等地已经修订完善了地方法规，将“一府一委两院”规范性文件纳入备案审查范围外，多数地方仍然沿用旧例，“一委两院”的规范性文件备案审查缺失。这反映出实现“有件必备”需要一个规范过程。

（二）各方面认识仍存在误区。

一些人认为，来自各方面的规范性文件自有一套完整的制定和审查体系，也是进行了合宪合法方面的把关，自然不会出现问题，人大常委会的审查是多此一举。事实上，政府很多规范性文件的制定，提前没有计划，过程没有通报，甚至已经签发实施很长时间后才进行备案审查。这既是行政权力过度扩张的惯性，也有行政负责人缺乏主动报备意识的因素，从逐年递减的报备数量可见一斑。从人大常委会内部来说，部分人还没有充分认识开展这项工作是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职责，没有把它摆到与执法检查、听取审议专项工作报告等同等重要的位置，监督指导不够到位。对于规范性文件备案审查工作媒体报道较少，目前还有不少机关和干部不清楚法律赋予人大常委会的规范性文件备案审查权，其他社会组织和人民群众也不清楚有这样一条维护自身利益的有力渠道。

（三）备案审查机构人员素质不专，借用“外脑”缺乏有力支撑。

规范性文件备案审查工作涉及面广，是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。由于人大常委会自身专业工作人员配备不强，储备力量不足，有的地方成立的由相关方面人员临时组成的审查咨询委员会也经常因人员职务、工作变动和超聘任期、待遇无法落实等原因名存实无，无法开展经常性、连续性的工作。借用高校法学院、法学会和社会法律学术研究单位等专门机构人员“外脑”的实现方式需要相关相关法规政策和资金支撑。

二、解决问题的路径思考

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职能。开展好这项工作，对于维护国家法制统一，保障公民、法人和其他社会组织的合法权益，维护社会公平正义，以及加强和改进地方人大监督工作，具有十分重要的意义。

（一）强化社会宣传，营造良好氛围。

首先要认真学习、深刻领会习近平法治思想，着力解决各级对规范性文件备案审查工作存在的认识误区，形成党委高度重视、人大主动作为、“一府一委两院”积极配合、社会各方面热心参与的法治化格局。同时，要通过新闻媒体，全方位、多角度、多形式地宣传备案审查法律法规和有关规定，提高机关干部和社会各界的知晓率和参与度，营造良好工作氛围。

（二）重塑顶层架构，再造规范性文件备案审查流程。

如何进行规范性文件备案审查体制的顶层设计是关乎备案审查工作法治化、规范化、常态化的重大问题。笔者建议，依托各级党委全面依法治市（县）委员会架构，设立由党委相关领导牵头，人大常委会、“一府一委两院”及相关部门单位负责人为成员的规范性文件终审委员会，下设以人大专门委员会、人大常委会办事机构为主导，整合资源、借力“外脑”支撑的规范性文件备案审查机构，将出自人大常委会、政府、监察委、法院、检察院及其它出自多门的规范文件归口这一机构统备统审。这样做，可将党的领导、人大主导、部门之间衔接配合、社会各方参与等各个环节统一到一起。经由人大常委会备案审查文件的审查议案和意见提交终审委员会统筹把关、决定，完成规范性文件的完善或纠错，让规范性文件备案审查工作实至名归，有效化解“有件必备、有备必审、有错必纠”的诸多工作困境，提高规范性文件备案审查工作的权威性和可操作性。

（三）出台相关法律法规界定规范性文件范围。

建议出台相关法律法规或配套文件，界定“一府一委两院”及相关组织、部门，包括具有相对独立性的街道办事处、开发区等具有相当政府职能的机构单位报送的规范性文件的范围，各级地方人大据此制定相应条例或办法，规范规范性文件备案审查范围，落实报备主体和责任，健全完善工作体制机制，提高备案审查质量和水平。同时，规范适应现代无纸办公条件报送文件的格式和内容。

（四）加强备案审查力量配备，提高工作质量和水平。

从目前看，仅仅依靠人大常委会自身的能力实现规范性文件备案审查的目标是有难度的，因此要根据开展规范性文件备案审查工作的现实需要，通过调整、遴选、招录等方式加强相关人员配备，同时创造条件强化对现有人员的业务学习培训，提高工作人员的业务能力和水平，从而化解主动审查能力不足的困局，实现“有备必审”，不断推进规范性文件备案审查工作向深层次发展。专业的人员才能干专业的事，借用“外脑”对专业性极强的规范性文件进行备审工作显得尤为重要，可以借鉴浙江、云南等地人大的做法，以人大常委会购买社会服务的形式，通过政府公共财政支付劳务报酬，协议聘请高校、法学会等机构专家学者协同人大常委会备案审查机构进行规范性文件备案审查。

（五）建立规范性文件社会评价制度。

一般来讲，新颁布的规范性文件经过备案审查，能够有效解决合宪合法性问题，但其实际的不合理性却很难被发现。在实施初期，存在的问题和疏漏不会即时反映出来，但如果存在事实的不合情、不合理的条款，在实施过程中就会逐渐显现或暴露出来，从而引发社会矛盾。因此，要建立社会评价制度，依靠人大代表和人民群众，借助网络、报刊、电话、电子邮箱等多种形式，畅通人民群众反映意见建议的渠道。进行跟踪评估、收集反馈社会评价是规范性文件备案审查的必然内涵延伸，也是实现“有错必纠”要求的根本所在。在此基础上，建立督察和问责机制，对不及时报送或者拒不执行人大常委会有关审查意见的，进行责任追究，确保规范性文件备案审查的严肃性和权威性。