新修《安全生产法》在法律制度上的完善与突破

苗金明教授级高级工程师

(北京劳动保障职业学院，北京 100029)

0 引言

2021年新修《中华人民共和国安全生产法》(简称《安全生产法》)于2021年6月10日公布，它对原法114个条文中的56条做了补充、完善，新增加5个条文，条文总数由114条增加到119条，全法划分为七章的结构框架没有变化。这次修法主要是从压实安全生产责任体系、明确安全生产工作的基本路径及主线、加大对安全生产违法行为的处罚力度等几个方面进行修改。自2014年修正《安全生产法》以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，我国已全面建成小康社会并向社会主义初步现代化奋力迈向，人民群众对安全发展和安全生产提出更高要求，原有的安全生产法律法规体系已经滞后于时代的发展，急需将习近平新时代中国特色社会主义思想中关于安全生产的新思想、新理念转化为法律规定，并按照中共中央、国务院的总体部署进一步完善安全生产法律法规体系，以适应我国社会新时代安全发展的基本要求。正是在这样的经济社会发展大背景下，2021年国家再次对《安全生产法》进行了较大的修正。

1 新修《安全生产法》在法律制度上的完善

《安全生产法》(2021年修订版)修改的56个条文和新增加的5个条文中，主要从以下5个方面进行了充实和完善，确保与前几版相比具有更强的指导性和可操作性。

1.1 工作宗旨原则方针及责任机制方面的完善

《安全生产法》(2021年修订版)将安全生产工作坚持党的领导确立为安全生产工作的宗旨，突显安全生产工作的重要政治意义，并为“党政同责”提供重要的法律依据；通过生命至上、把保护人民生命安全摆在首位的新规定来诠释“安全第一”的内涵；通过将“坚持安全发展”改为“树牢安全发展理念”为安全生产长效机制的形成奠定思想认识基础；通过“从源头上防范化解重大安全风险”的规定，为“预防为主”的落实提供可靠路径；通过“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的新规定，为生产经营单位主体责任与政府监管责任的界定提供基本法律准则。

1.2 安全生产保障制度方面的完善

(1)关于生产经营单位安全生产主体责任制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)强化了生产经营单位安全生产投入保障责任，要求生产经营单位将安全风险管控挺在前面，并要求高危行业、领域的生产经营单位必须投保安全生产责任保险，进一步明确平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位的安全生产主体责任制度。

(2)关于生产经营单位安全生产组织保障制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)将主要负责人确定为本单位安全生产第一责任人，明确其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责，强调主要负责人法定安全生产工作职责的落实和实施，把安全生产责任制修改为全员安全生产责任制，用“组织开展危险源辨识和评估”充实安管机构以及安管人员应履行的法定职责，增加设置专职安全生产分管负责人来协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责；同时，将机构设置、人员配备以及安全考核合格等强制性要求适用的高危行业的范围扩大到运输单位和危险物品装卸单位，强制配备注册安全工程师制度扩展到危险物品装卸单位。从而，进一步压实了生产经营单位安全生产责任体系，确立主要负责人亲自抓安全亲自管安全的制度和其他负责任人“谁主管，谁负责”的管理制度，响应“三管三必须”的法律原则，使生产经营单位安全生产组织保障制度更具有可行性和可操作性。

(3)关于生产经营单位安全生产技术保障制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)专门增加了安全设备、设施的保护制度以及安装可燃气体报警装置的技术性要求，进一步充实和完善了生产经营单位安全生产技术保障制度。

(4)关于危险作业安全管理制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)将明确列出名称的危险作业由2个增加到4个，在“爆破、吊装”的基础上又增加了“动火、临时用电”，进一步强调危险作业安全管理的重要性。

(5)关于生产经营单位从业人员现场安全管理制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)要求生产经营单位密切关注员工身体、心理状况和行为习惯，加强对员工的心理疏导与精神慰藉，进一步完善了从业人员现场安全管理制度。

(6)关于生产经营项目发包安全管理制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)针对“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目”新增了专门的项目安全管理制度，禁止倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，禁止将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人。

1.3 政府、部门职责及监管责任方面的完善

(1)关于各级政府安全生产工作职责的充实和完善。《安全生产法》(2021年修订版)各级人民政府提出了一些新的安全生产工作职责要求，具体包括：加强安全生产基础设施及安全生产监管能力的建设，并将经费列入本级预算；进行产业规划和空间布局之前要先行建立完善安全风险评估与论证机制；将政府安全生产责任进一步下沉到乡镇人民政府和街道办事处等基层组织；编制安全生产权力和责任清单。使得各级政府安全生产工作职责得到充实和完善。

(2)关于安全生产监督管理体制的完善。《安全生产法》(2021年修订版)明确了“交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”所具有的行业、领域安全生产工作监管地位，以及对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的情况下，按照业务相近确定监督管理部门的原则，还对综合监管部门(应急管理部门)和行业、领域监管部门履行监管职责提出了“相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用”的新要求，有力响应了“三管三必须”的责任界定原则。

(3)关于安全生产强制性国家标准的制定及实施监督检查制度的确立。《安全生产法》(2021年修订版)针对“安全生产强制性国家标准”的制定和实施做出专门的新规定，明确了国务院有关部门、国务院应急管理部门、国务院标准化行政主管部门在安全生产强制性国家标准的制定和实施上的职责分工。

(4)关于安全生产中介服务管理制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)明确了安全生产中介机构对服务结果合法性、真实性负责的责任制度以及建立并实施服务公开和报告公开的制度，并对服务行为作出不得租借资质、挂靠、出具虚假报告的禁止性规定，进一步规范和完善了安全生产中介服务管理制度。

(5)关于安全生产举报制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)就安全生产举报制度增加了建立网络举报平台、举报转交其他有关部门处理、涉及人员死亡的举报事项由县级以上人民政府组织核查处理等新要求。

(6)关于安全生产公益诉讼制度的确立。《安全生产法》(2021年修订版)为保护国家利益或者社会公共利益，针对安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，赋予人民检察院提起公益诉讼的权力。

(7)关于安全生产违法行为公告通报及失信惩戒制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)将安全生产违法行为的信息记录、情节严重违法行为的社会公告及通报从生产经营单位拓展到其有关从业人员，新增对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施的处理制度，并要求监管部门在作出处罚决定后七个工作日内及时予以公开曝光，强化对违法失信的社会监督，提高全社会安全生产诚信水平。

1.4 应急救援与调查处理制度方面的完善

(1)关于生产安全事故应急救援信息系统的完善。《安全生产法》(2021年修订版)就应急救援信息系统明确提出建立健全县级以上地区生产安全事故应急救援信息系统，系统之间实现互联互通与信息共享，以及网上安全信息采集、安全监管和监测预警来提升监管精准化、智能化水平等新要求。

(2)关于基层人民政府的生产安全事故应急救援职责的完善。《安全生产法》(2021年修订版)增加了乡镇人民政府和街道办事处以及开发区、工业园区、港区、风景区等制定生产安全事故应急救援预案、协助政府有关部门或者按照授权依法履行应急救援职责的新规定，推动政府应急救援职责的下沉。

(3)关于生产安全事故调查处理制度的完善。《安全生产法》(2021年修订版)将“评估应急处置工作”增加为事故调查处理的新要求，把“对事故责任者提出处理建议”修改为“对事故责任单位和人员提出处理建议”，设立一项新的制度即“事故调查处理后整改和防范措施落实情况评估制度”，强化事后监督管理。

1.5 法律责任追究制度方面的完善

(1)《安全生产法》(2021年修订版)完善了各类安全生产违法行为的法律责任追究制度，主要是补充增加违法行为种类，罚款处罚取消自由裁量权，实行“零容忍”，发现即罚，提升罚款幅度。

(2)新增按日连续处罚制度。对拒不改正安全生产违法行为的生产经营单位可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

(3)完善对重大安全生产违法行为的行政处罚制度，实行严厉制裁。对于存在重大事故隐患、屡罚不改、不具备法定安全生产条件导致发生重特大生产安全事故、经停产停业整顿仍不具备法定的安全生产条件的、拒不执行停产停业整顿处罚决定等重大安全生产违法行为情形的生产经营单位，给予关闭、吊销其有关证照、主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人等严厉处罚。

(4)大幅提升对生产安全事故责任单位的经济处罚力度并增加特殊情形下的加倍处罚制度。发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位罚款幅度由过去的二十万元至一千万元提高到三十万元至二千万元；情节特别严重、影响特别恶劣的，按照规定罚款数额的二倍以上五倍以下进行罚款。

2 新修《安全生产法》在法律制度上的突破

从2002年出台《安全生产法》到2021年修订版《安全生产法》颁布实施，做纵向比较，不难发现，《安全生产法》(2021年修订版)在法律制度上有3方面的突破。

第一，确立以“构建双重预防机制，健全风险防范化解机制”为基本内容的安全生产工作主线。《安全生产法》(2021年修订版)通过第三条“从源头上防范化解重大安全风险”的规定为“预防为主”定抓手，再到第四条将“构建双重预防机制和健全风险防范化解机制”的规定为生产经营单位安全生产主体责任的基本要求，进而到第二十一条将“建立并落实双重预防工作机制”确立为生产经营单位的主要负责人的法定安全生产工作职责，以及第二十五条将“组织开展危险源辨识和评估”确定为安管机构以及安管人员应履行的法定职责，最后到第四十一条将“安全风险分级管控制度和生产安全事故隐患排查治理制度”确立为生产经营单位安全生产规章制度建设的强制性要求，共同形成了一条完整的、逻辑结构严密的安全生产工作主线，强调安全生产工作是围绕管控风险展开的，管安全实质上就是管风险。这是前几版《安全生产法》从未涉及到的内容。

第二，压实生产经营单位安全生产主体责任，强化落实全员安全生产责任制及岗位安全责任。安全之道，始于责任。安全防范措施落实不到位是事故发生的普遍原因，如何落实到位？关键在于责任。将“责任”2字大书特书，架起安全生产的高压线，是此次修改《安全生产法》的又一亮点。从《安全生产法》(2021年修订版)第四条、第二十一条、第二十二条先后将“安全生产责任制”修改为“全员安全生产责任制”，第五条将生产经营单位主要负责人确立为本单位安全生产第一责任人并明确其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责的基本制度，到第二十一条将生产经营单位的主要负责人的法定安全生产工作职责进一步强化落实和实施，再到第四十四条要求生产经营单位应通过关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯并加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉来严格落实岗位安全生产责任，进而在第五十七条明确从业人员在作业过程中应当严格落实岗位安全责任的基本法律义务，这些新修改的内容使得生产经营单位安全生产责任体系更加完整，漏洞得到弥补，压实了生产经营单位安全生产主体责任，强化落实全员安全生产责任制及岗位安全责任，奠定了“安全生产，人人有责”的法律制度基础。可以说，全员安全生产责任制的时代已经来临。

第三，严厉制裁安全生产违法行为，实行“零容忍”，大幅增加违法行为的成本。前文对有关安全生产法律责任追究制度的完善已做了充分的分析，从中可以知道，《安全生产法》(2021年修订版)对于安全生产违法行为的罚款处罚全部取消自由裁量权，实行发现即罚的“零容忍”制度；大幅度提升罚款数额；新增按日连续处罚制度；对重大安全生产违法行为实行严厉制裁；大幅提升对生产安全事故责任单位的经济处罚力度并增加特殊情形下的加倍处罚制度。

3 新修《安全生产法》对企业安全生产工作提出新要求

由于《安全生产法》(2021年修订版)对安全生产法律制度所做的完善，企业今后钻法律漏洞、法律空子、打擦边球的机会越来越少，可能性越来越低。企业必须扎扎实实抓好安全生产管理工作，坚决杜绝安全生产工作上存在的形式主义和官僚主义。毫无疑问，《安全生产法》(2021年修订版)的发布实施将对企业安全生产工作提出以下新要求。

第一，企业主要负责人必须亲自抓安全、亲自管安全。企业主要负责人必须改变过去只部署安排安全生产工作，不亲自抓、亲自管安全的现状。企业主要负责人必须建立健全和落实本企业全员安全生产责任制，强化落实岗位安全责任，强化安全生产标准化，对各项安全生产工作负责落实和实施，要亲自抓、亲自管，要真正承担起本企业安全生产第一责任人的法律责任。

第二，企业安全生产组织保障体制、机制必须做出相应的调整和完善。首先，企业安全生产责任体系必须按照安全生产内部监管责任子体系、安全生产直管保证责任子体系来构建，制定出全员安全生产责任制度，并据此形成各岗位安全责任清单。安全生产人人都是主角，没有旁观者。这里必须特别注意2点：一是岗位安全生产职责必须依据岗位工作存在或关联到的安全生产风险来确定，不得盲目和随意扩大；二是管生产经营必须管安全指的是直管保证责任，不是指管生产必须分管本单位安全生产工作，分管本单位安全生产工作属于本单位内部监管责任、综合安全生产工作。依据《安全生产法》(2021年修订版)，必须改变过去由管生产的负责人分管本单位安全生产工作这种即当运动员又当裁判员的现象。其次，要准确把握和厘清企业安全生产管理机构的职责定位。企业安全生产管理机构不仅仅是企业安全生产工作的内部监督者，更重要的是主要参与者，是技术性极强的部门，主要工作内容是专业技术而不是一般性的事务性管理工作，是企业安全风险控制和危机处理的关键部门。其应由企业技术最优秀的成员组成。企业安管机构及安管人员应是领导层的安全顾问、智囊；作为协调员和咨询师，为各级执行层协调各项安全事务、解释标准和法规，帮助其完善操作规程、作业指导文件等；作为培训师，为操作层提供风险识别、分析评估和应急处置等方面的培训。再者，正确认识专业部门的岗位职责和安全责任。专业部门既要履行岗位职责，也要履行安全责任，即“一岗双责”。专业部门安全责任的内容，一定与风险控制有关，主要包括负责本专业范围内的风险识别管控和隐患排查治理、负责本专业范围内的变更管理、负责本专业范围内的作业安全、负责本专业领域的安全培训等。专业部门的安全责任如果达不到上述要求，则无法真正实现专业部门管安全的目的。

第三，企业安全生产工作必须围绕“构建双重预防机制，健全风险防范化解机制”展开，最大限度地杜绝在安全生产工作中发生形式主义、官僚主义。企业开展自身安全管理体系的建设，特别是依据有关标准如《职业健康安全管理体系 要求及使用指南》(GB/T 45001-2020)、《企业安全生产标准化基本规范》(GB/T 33000-2016)等搞安全生产管理体系的建设，都必须将“构建双重预防机制，健全风险防范化解机制”作为最根本的要求加以满足，从源头上防范化解重大安全风险；科学合理、全面充分地对生产经营活动中的危险源及安全风险进行辨识、分析、评估，并据此扎扎实实地开展事故隐患排查治理工作，对安全风险进行分级管控，将事故消灭在萌芽状态；对安全问题早预测、早发现、早处理，务必找准问题，以解决生产中真正存在的实际安全问题作为安全绩效考核的主要准则。

第四，企业必须定期进行生产经营活动安全合法合规性评估审查。企业必须至少每年组织一次生产经营活动安全合法合规性的自我评估审查，及时发现自身存在的安全生产违法行为并及时采取措施加以纠正，对出现的安全生产违法行为苗头或趋势及时采取对策加以预防和防范，从而有效地提前干预并规避安全生产法律责任风险。

4 结论

通观整部《安全生产法》(2021年修订版)，不难看出，有这样几个逻辑贯穿始终，即构建安全风险防范化解机制是主线，落实企业责任是根本，强化政府监管是关键，严格责任追究是保障。《安全生产法》(2021年修订版)从工作宗旨及责任机制、安全生产保障制度、政府职责及监管责任、应急救援与调查处理制度、法律责任追究制度等5大方面对原有安全生产法律制度进行了充实和完善，在确立安全风险防范化解机制、压实生产经营单位安全生产主体责任、对安全生产违法行为实行“零容忍”等3个方面实现了对原有法律制度的突破，从而确保安全生产法律制度的严密性、可行性和可操作性，为新时代安全生产提供更强有力的法治保障。可以预见，在不久的将来，《安全生产法》(2021年修订版)一定会推动生产经营单位乃至全社会进入到主动防范化解安全风险这一安全生产的最高境界，从而在推动安全发展战略的实现以及建设更高水平的平安中国进程中发挥巨大作用。