基层社区重大疫情风险防控治理的困境与出路——基于QZ县疫情风险防控的扎根研究

唐 权，甄晓宇

(天津财经大学 财税与公共管理学院,天津 300222)

一、导言

基层社区特指我国县级城市所属的城市社区与村庄，是我国新型冠状病毒肺炎(OA)疫情(以下简称“新冠肺炎疫情”)风险防控的重要构成部分，而其“善治”则是打赢我国新冠肺炎疫情风险防控“战疫”的重要一环。社区是指“具有认同感和归属感的人组成的社会组织的空间或地域单元”(如社区和村庄)[1]，疫情风险防控困境是指新冠肺炎疫情风险预防和控制过程中各种利益相关主体(特别是管理者)由利益分歧导致的两难选择处境，而本研究所谓的“基层社区疫情风险防控困境”则是指“区县所属城市社区或农村的治理者在新冠肺炎疫情预防和控制过程中所面临的两难选择处境”。截止到2020年9月1日，虽然有关新冠肺炎的确诊人数、死亡人数与疑似病例等各项数据都显示我国新冠肺炎疫情风险防控工作获得了显著成效，但也存在各种疫情风险及其防控困境，尤其就我国基层社区疫情风险防控工作而言。也因此，研究新冠肺炎疫情期间我国基层社区疫情风险防控现状及其困境具有比较重要的理论意义与实际应用价值。

2020年2月中旬，习总书记在深入北京社区开展实地调研时要求“全国都要充分发挥社区在疫情风险防控中的阻击作用”，“紧紧依靠人民群众，坚决把疫情扩散蔓延势头遏制住，坚决打赢疫情风险防控的人民战、总体站、阻击战”，“干部重心要下移，力量要下沉，支援社区工作，构筑起疫情风险防控的人民防线”。[2]随着新冠肺炎疫情风险防控进入常态化发展阶段，现有研究已经关注到社区在这其中所发挥的重要作用。张霄艳等(2020)关注到城市社区在新冠肺炎疫情风险防控过程中所起的基础性作用、突出问题及其解决对策[3]；唐燕(2020)从城乡规划和公共卫生视角探讨了疫情应急期间我国社区治理所面临的挑战与应对策略[4]；于洋等(2020)较为关注城市“社区韧性”建设的必要性、存在问题及其策略[5]，而刘佳燕(2020)则基于社区规划、防控行动和治理体系这三方面探讨了新冠肺炎疫情背景下社区防疫的规划与治理体系[6]。此外，赵滟(2020)基于新冠肺炎疫情社区防控健康档案管理视角关注其管理水平的提升问题[7]，而周玲等(2020)则基于医学视角来探讨循证医学和深度学习在社区新冠肺炎疫情风险防控管理过程中的实际应用问题[8]。由此可见，目前有关我国社区疫情风险防控的研究并不多，尤其是就我国基层社区疫情防控现状和治理困境这一问题而言鲜有探讨。以下，将通过扎根QZ县疫情防控的实地观察与访谈结果进行探讨。

二、基层社区重大疫情风险防控治理现状

源于社会主义国家治理的制度优势，我国自上而下、团结有序地开展了一场有关新冠肺炎疫情风险防控的“战疫”。经由实证研究结果显示，QZ县所属3个城市社区和1个农村通过宣传教育治理、制度防控治理、多元联防联控治理举措取得了良好的疫情风险防控效果。

(一)注重社区疫情风险防控宣传与教育治理工作

社区是国家治理的基本构成部分，也被誉为“外防输入”和“内防扩散”的“重要堡垒”[8]与“第二战线”[3]。社区疫情风险防控首先在于“防”，倾向以“防”代“控”。响应国家自上而下“战疫一盘棋”的疫情风险防控部署，QZ县政府率先关注社区内疫情风险防控的宣传教育及其治理工作。该县综合应用实体与网络宣传有关新冠肺炎疫情及其防控方面的信息：对于城市社区，政府部门协同社区管委会，通过在社区内的公共场所或常见的人员聚集地公告栏张贴通知、发布通告、挂横幅打标语、喊喇叭等方式来宣传；对于农村，政府部门协同村委会通过放广播、录制视频与定点播放等方式来宣传。

(二)按国家规定迅速建立社区疫情风险防控制度

虽然新冠肺炎疫情的突如其来让人们措手不及，但社会主义国家的制度往往在其危难时刻显现出治理优势。基于2003年非典型肺炎(SARS)疫情防控经验，我国在确认新冠肺炎疫情之后就立即自上而下地建立了一整套切实有效的疫情风险防控制度，包括“出入许可与登记”“体温检测”“信息上报”“设施消毒”“学生停课”“企业停产”等。例如，QZ县CB社区建立了严格的“门禁”管理体制机制，包括在年初疫情紧张时进行疫情宣传、卫生治理、社区居民信息盘查以及只许一人凭单、戴口罩、测体温出入小区购买必备生活用品，此种严控情势直至2020年2月25日复产复工后才稍有放宽。再如，虽然EZ初中部已停课，但其依然采取保安一天24小时值守，只允许校内师生戴口罩进入，并由教育局协同学校领导按照上级指示深入一线督查，加班加点督导。还如，XJ公司根据国家相关规定予以停产停工，直至2020年2月25日以后通过每天每人发放与佩戴口罩、测量体温和上报个人健康信息等举措才得以复工复产。虽然如此，在复工复产期间，公司内依然采取了定期消毒与上报个人健康信息等方面的常态化防控治理举措。对于TK村，乡政府会同村委会在新冠肺炎疫情之初就建立了有关村口进出值守、疫情及其防控宣传、日常体温检测、健康信息整理与上报、入户消毒等方面的常态化治理举措。不仅如此，为了防控因人员聚集导致的疫情传播与扩散风险，乡镇派出所还在TK村建立了定期和不定期的巡逻机制。

(三)采取多元利益相关主体联防联控的治理举措

社区人口众多，其疫情风险防控工作并不只是涉及政府部门而已。有研究认为，社区是疫情联防联控的“第一线”，也是“外防输入”与“内防扩散”的“最有效防线”[2]。基于对生命健康安全的担忧，社区居民也往往更为关注疫情及其风险防控发展趋势。在现代国家的治理过程中，有必要动员内外部多元利益相关主体参与治理。就县级社区疫情风险防控工作而言，除了县乡两级政府及其各部门主动承担疫情风险防控职责之外，还要动员社区党政组织(如社区党组织与街道办事处) 、社区自治组织(如社区居民委员会与业主委员会) 、社区服务组织(如社区非营利组织和物业管理公司等)、社区治理基础(如社区居民和社区医生)[9]等各种利益相关主体参与其中。在疫情严重期间，CB社区的“门禁系统”是由县政府工作人员和社区保安一起管理的，管控异常严格。不仅如此，社区管委会还为每户居民建立了家属出入档案，并在出入口自动安装了人脸识别系统。即使是到疫情舒缓的暑假，大家也都带着口罩出入。对于城市生活必需品方面，当地政府也在致力于协同超市与个体工商户确保其供应量。对于EZ初中部，该校的消毒工作由当地教育局派人统一负责，而其疫情风险防控工作也受到当地教育局的领导、指导和监督检查。对于XJ公司，其在复工复产后自上而下地会同部门主管、采浆组长、献浆者采取了门禁、戴口罩和相隔一米排队献浆等方面的联防联控治理举措。对于TK村，乡政府会同村委、村民组建了疫情风险防控工作队，乡政府还会同村委、村民共同派出3名工作人员一起值守村口，或者摸排外出务工返乡人员；与此同时，乡卫生所则派人与当地乡村医师一起做好村里的疫情宣传、心理疏导、体温监测、室内消毒等各种医疗疫情风险防控工作，并对体温突然升高者采取居家隔离与观察等方面的防控举措。

源于政府与社区居民所采取的各种协同治理举措，新冠肺炎疫情期间包括QZ县在内的我国基层社区疫情风险防控效果显著，主要体现在疫情风险防控过程与结果这两个方面。对于防控过程，正如参与QZ县文化局文化广场、旅游景区等地疫情风险防控的公务员所说的，“具有集体主义文化观念的中国人在政府的领导下疫情防控很齐心”,“并不像国外那样闹得不可开交”。与此同时，CB社区、EZ初中部、XJ公司、TK村的相关人员也对此次社区疫情风险防控治理工作表示高度赞扬，言语之间还吐露出作为中国人和对社会主义制度优越性的自豪感。对于疫情风险防控结果，所调查四地都没有发现一例新冠确诊病例，而先前传出的SB村有确诊型病例也“纯属谣言”。此外，QZ县居民在此次疫情及其防控过程中还增加了“社区资本”。也即，当地居民提高了对诸如疫情之类的重大公共卫生事件的认知与应对能力，进而增加其公民意识和公共参与的精神。

三、基层社区疫情风险防控治理困境

虽然我国通过宣教管控、制度管控与联防联控等有力举措取得了显著的社区重大疫情风险防控治理效果，但依然面临着多重治理困境。基于QZ县社区疫情风险防控实证资料，发现我国基层社区疫情风险防控过程中主要面临着四重治理困境。

图1 新冠肺炎疫情期间社区疫情风险防控治理困境

(一)因居民素质参差不齐导致社区防控意识淡薄

虽然我国在2003年就发生了诸如非典型肺炎这样的重大卫生事件，但QZ县的常住居民却没有感觉到。正如TK村的当地居民反映道，当时或许“北京”“广州”等人流往来频繁的大城市的疫情比较严重，但并未波及其所在的小县城。即使波及此地，许多当地居民也很有可能因为当时欠发达的交通与通讯设施而处于“完全不知情”的状态。与之不同，此次新冠肺炎疫情及其防控信息、新闻报道骤至，使人始料未及和人心惶惶。虽然如此，当地居民也反映道，“疫情爆发之初的2020年1月20日，几乎所有的县城居民都未佩戴口罩”。而到疫情相对缓解的2020年3月，县城也就只有一半的人戴口罩，而乡下大部分村民都没戴。进而，无论是城市居民还是农村居民，总有若干居民因为“在家待不住”“外出放风”“逢年过节喝酒聚会”而不服当地政府疫情风险防控的管制。相较而言，城市社区的疫情管控管理举措及其执行要比农村更加严格，而文化知识与学历相对较低的村民又比文化知识与学历较高的城市居民的防控意识更加薄弱，其疫情风险防控的“依从性”更差。正如TK村的乡村医师反映道，坐在江边石凳乘凉聊天的老人“屡禁不止”“屡喊不走”，甚至还对乡卫生所派人来测体温表示厌烦和不满。如此种种，可见“社区韧性”建设有待提升[4]。也即，因为年龄、文化素质、小圈子狭隘的利己主义心理等方面的原因，使得他们的行为“背离了社区共同体建设的初衷”[5]。

(二)因生活物资采购需要导致居民违反疫情风险防控治理规定

除个人素质外，社区居民基本的生活物质需要也是影响其参与疫情风险防控工作的一个重要因素。基于马斯洛需求层次理论，衣食住用行是人类最基本的生活需求。就社区所赋予的内涵，它应该是人类生存生活空间的基本配置，具有提供当地居民居住生活、卫生健康和商业休闲等方面功能。在新冠肺炎疫情期间，它也应成为疫情风险防控最基本的单元，具有满足初诊、核查、监督和互助等方面的防疫功能。然而，此次新冠肺炎疫情充分暴露了社区建设的空间规划与医疗物资等方面的困境。就CB社区与EZ初中部而言，虽然相关法律法规对社区公共空间面积具有最低要求，但房地产开发商往往为了盈利将其挤压挤占，使得小区居民缺乏应有的公共活动空间及公共服务设施，进而违反小区治理规定“偷溜外出放风”。虽然很多城市按照2016年党中央国务院提出的要“打造方便快捷的生活圈”而进行了15分钟的“生活圈”规划，但现有的大多数县级社区都因寸土寸金而尚未从事此项工作。与之不同，TK村则是因为农村生活与疫情防控物资不足及其采购需要而存在违反当地的疫情风险防控治理规定的现象。

(三)因走亲婚丧习俗导致疫情风险防控治理冲突

从本质上讲，由居民素质较低导致的风险防控意识淡薄、因生活物资需要导致的违反社区治理规定都是社区疫情风险防控治理冲突的类型。前者属于疫情风险防控价值观冲突，而后者则属于疫情风险防控生活治理冲突。除此之外，县级社区疫情风险防控工作还面临着由于我国浓厚的传统文化习俗导致的社区疫情风险防控治理冲突。中国拥有浓厚的年末或春节走亲、婚丧等方面的文化习俗，尤其是在风土人情浓厚的乡村。QZ县人民年末或春节走亲、婚丧等文化习俗浓厚，尤其是在外出务工返乡过年这一特殊时期。据TK村的乡村医师回忆，村里至少有两起是因为浓厚的走亲婚丧文化习俗导致的社区疫情风险防控治理冲突：一是因为大年初四亲人去世而发生的作为娘家人的村民外出吃丧酒的“硬闯”和村口防疫值守人员的“阻拦”冲突事件；二是另有村民因为外出聚餐饮酒而导致其体温高于37℃的新冠肺炎疑似病例与居家隔离观察事件。

(四)因年末访友聚会习惯导致社区居民易于违法违规聚集

除了人情世故与和喝酒文化盛行之外，QZ县社区还存在个别居民在疫情防控的紧急时刻违法违规聚集的问题。在疫情期间，按照《传染病防治法》第41、43、45条的相关规定，县级人民政府可采取“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”等紧急疫情治理举措。虽然县乡两级政府在疫情严重期间就会同区管委或村委会对相关法律法规做了大力宣传，但经久形成的访友、聚会等行为习惯促使社区居民时有违反社区疫情防控治理规定，群集聊天、聚会或聚餐。由于时值大多数QX县居民(尤其是村民)返乡过年之际，因外出务工而感染新型冠状病毒的无症状患者的随意聚会与聚集很有可能促使新冠肺炎疫情的传播与扩散。

四、基层社区疫情风险防控治理对策

源于新型冠状病毒的致命性、传播性、变异性与无症状等方面的特征，我们必须关注其“事前预防”“事中控制”与“善后处理”等方面的工作，尤其是“事前预防”工作。以下，针对目前我国基层社区在疫情风险防控意识与行为等方面所面临的各种防控困境提出相应对策(见图2)。

图2 新冠肺炎疫情期间社区疫情风险防控治理对策

(一)通过采取法治化的宣传教育策略来提升社区居民的疫情防控意识

依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，也是国家长治久安的必要保障。近年来，我国已经加快了依法治国的进程，2017年10月18日我国成立了中央全面依法治国领导小组，2018年3月我国又组建了中央全面依法治国委员会。虽然社区协同各部门做了许多有关此次疫情防控的宣传与教育治理工作，但在法治化宣传与教育方面还存在着许多不足，长期以来形成的事后应急治理思路凸显出我国法治化建设的薄弱问题。在新冠肺炎疫情发生之后，无论是宣传教育者还是社区居民，都存在尚未运用法治化思维来看待疫情风险防控工作的现象，广泛存在恐惧或轻视疫情风险防控的心理。在现有自上而下迅速成立疫情风险防控队伍、加强宣传教育与应急防控机制的基础上，政府部门还应该在平时或突发情况下会同社区加强法治化宣传教育工作，加大法治化宣传教育力度。所采取的加强法治化教育宣传策略应包括加强法制化与法治化宣传与教育这两个方面，也即采取加强法制观念宣传与加强法治行为宣传这两种方式。具体说来，应该将城市社区防疫工作纳入法制化治理轨道，建立健全包括疫情风险防控在内的社区治理法律法规与行为规范，在平时或突发情况下加强有关应急治理及其惩治的法律法规与行为规范的宣传教育力度。鉴于县域居民疫情风险防控意识淡薄的现状，应该加大有关《传染病防治法》等法律法规及其行为规范的宣传力度，通过法制宣传来规制社区居民的违法违规行为。对于新冠等重大突发疫情，应该在平时就通过电子海报、电视广播或微信抖音等各种线上线下的方式进行宣传。继其后，也要通过严格执法与违法必究等法治化治理举措来强化先前法制宣传的效果，通过采取“以惩代传”的方式来增加社区居民的违法成本，从而彰显依法治国的效力。考虑到部分城乡社区居民学历知识与文化素质有待提高的现实，有必要采取各种易读易懂的漫画与电子海报宣传方式。

(二)通过不断优化社区规划及其治理规定来满足社区居民的基本生活需要

针对县域社区所存在的空间规划与医疗物资保障困境，当地政府应该会同街道办、社区管委会、社区居民等各种利益相关主体一起优化社区规划及其治理规定。(1)着力优化社区规划治理工作。以此次新冠肺炎疫情及其防控为切入点，应着力规划与配置社区居民活动及其生活物资的投放空间。在城市社区中，应该基于人口密度强制性地配置应有的社区居民活动空间。对于违规占用公共生活与疫情隔离空间的建筑与设施设备，应予拆除；对于公共生活空间与疫情隔离空间规划不够的，应该采取“定人”“定域”与“优化配置”的治理措施来弥补；对于能够回购用于公共活动的私人场所，社区居委会或管委会可考虑回购。在农村，乡镇政府应该会同村委会在人们经常活动的地方规划专门的公共活动场所，通过固定距离规划并配置相应座椅的方式来引导村民分散活动。无论是城市社区还是乡村，都要尽可能地规划和配置不同级别的封锁区、社区防疫服务中心和临时安置点等疫情风险防控场所。(2)优化社区生活物资调配治理工作。无论是城市社区还是农村，都要规划与配置固定的基本生活与医疗物资存放场所，也要在此定期存放一些用于应急的基本生活与医疗物资，尤其是保质期较长的必需品。在规划与配置基本的生活物资方面，城市社区居委会可协同社区超市一起规划与治理，而村委会则可协同村里的小卖铺共同筹备与治理。在规划与配置基本的医疗物资方面，城市社区居委会可协同社区医疗救助站及其医生一起规划与治理，而村委会则可协同村里的卫生所及其乡村医生一起筹备与治理。不仅如此，城市社区与乡村都应该建立线上线下多元化的生活物资与医疗物资采购渠道，而政府部门则应在这其中扮演着统筹规划、监督、协调与惩治哄抬物价等方面的角色，督促所辖社区配置当地居民日常生活所需中小学、文化活动中心、多功能运动场地、社区医院、养老院、商场、餐饮、银行、电信和邮政网点等各种生活所需场所及其设施设备。(3)着力优化社区治理相关规定。无论是城市社区还是乡村，都要尽可能地优化社区疫情风险防控的相关规定。应该考虑疫情之下社区居民的焦躁心理，秉持“以人为本”的人性化管理原则，尽可能地制定与颁发以人为本、高效便宜与切实可行的疫情风险防控治理规定。在疫情风险防控期间，应该精简与优化部分社区所采取的“一楼一测体温”“一门一次登记”与“进出得看一码”等方面的管理规定，采取“大门测温”“一门登记”与“一码通行”等高效便捷的治理举措。

(三)通过建立多元参与的调解处理机制来防控疫情管理冲突

为了防治因文化习俗导致的社区管理冲突，应建立多元利益相关主体共同参与的协同治理与调解处理机制。可采取的协同治理与调解处理举措包括：(1)注重村民自治自律的风险防控治理举措。应着力培养社区居民的公共意识与公民精神，在社区内建立统一的“利益共同体”或“命运共同体”。积极动员社区居民参与到有关疫情风险治理决策、防控、监督与惩治违法人员的工作之中，可通过群防群控、一户一代表的社区治理举措来强化当地居民的自治与自律风险防控意识。(2)注重采取政府与社区协同的风险防控治理举措。十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向县级下移，发挥社会组织作用，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动”。针对社区自组织治理在权威与资源拥有量等方面的缺陷与困境，应该采取具有权威资源的政府部门和具有属地化治理能力的社区合作共治并充分发挥其治理优势的治理举措。在日常的疫情风险防控治理过程中，社区居委会或村委会应该“晓之以理、动之以情”地处理疫情风险防控过程中所产生的矛盾与冲突。在社区居委会或村委会碍于人情与困于人力的时候，政府部门应该倚靠其公共权威与公安武警力量强制介入。(3)建立社区内外部协同的风险防控治理机制。鉴于浓厚的县域或乡村风土人情，各个城市社区之间、村庄之间、城市社区与村庄之间应该在日常的生活与社区治理过程中建立健全社区居民治理档案，根据所建立的社区治理档案中标注的亲属关系建立与其他社区、机关单位等各种利益相关主体的紧密联系，以便从事有关疫情风险协同治理方面的工作。(4)采取现代电子化的防控治理举措。随着云计算、大数据、物联网与移动互联网等现代信息技术在人们生活与工作中的应用与推广，政府与社区也要基于其防控疫情。政府与社区应该基于自身资源着力建立统一的网络治理平台与社区数据库，通过网络化治理手段来联系、监测与治理社区居民的出入与动向。

(四)通过依法加强监管与惩治力度来防治社区居民违法违规聚集

在疫情风险防控期间，针对因县城社区居民所具有的浓厚的年末朋友聚会和聊天唠家常等方面的行为习惯，政府部门与社区管理机构要加强依法监管与惩治力度。可采取的防控治理举措主要包括：(1)在日常生活与工作中加强宣传力度。疫情期间，当地政府部门要会同社区居委会通过精心编撰的案例及其在公共场合的粘贴与公示来建立常态化的疫情防控的宣传管理机制。(2)建立健全定期与不定期的联合巡逻和防控机制。重大疫情期间应该采取非常措施与非常手段：对于前者，可通过政府部门定期向城市社区或村庄派驻公安人员的方式进行适时监控与防治；对于后者，可通过政府部门不定期动员当地的公安人员前往城市社区或村庄巡视的方式予以防控。在人力资源有限的情况下，政府部门还要会同公安机关采取抓重点与抓关键的疫情风险防控策略。(3)采取政府与社区联防联控的风险治理举措。政府部门与社区人员要充分发挥其资源优势：对于前者，政府部门要根据依法赋予的权力资源来动员社会各种人财物与信息技术资源进行查处与管治，而后者则要基于其信息优势上报有关该村违法违规聚集的相关信息。此外，社区居民所具有的公民意识、公共精神、自治意识与疫情防控成效之间呈现出较强的正向关系，我们也有必要采取培养“社区韧性”与“社区资本”的长远治理举措。

五、结语

针对现有研究存在的不足，本研究通过扎根QZ县所属3个城市社区和1个农村的实地观察与访谈成果，得出目前我国基层社区重大疫情防控过程中存在的4种困境及治理对策。实证研究结果显示，我国基层社区新冠疫情风险防控工作中，社区居民素质、生活物资需要、浓厚的走亲婚丧习俗和访友聚会习惯等因素，造成了社区居民防控意识淡薄、违反社区防控治理规定、易于造成风险防控管理冲突、违法违规聚集等方面的疫情风险防控治理困境。随着我国新冠疫情防控进入常态化或后疫情时代，包括QZ县在内的我国各地的基层社区也应该密切关注这四类疫情风险防控治理困境，并通过预先采取法治化宣传教育、优化社区规划及其治理规定、建立多元参与的调解处理机制以及加强巡逻和管治力度这四种治理举措来应对。值得一提的是，我国城市社区与农村疫情风险防控过程中所面临的困境既有相同点又有不同点，我们应该对其通过分类采取具有针对性的疫情风险防控举措进行治理，以便提高我国基层社区疫情风险防控治理水平。