公共安全视角下我国《野生动物保护法》的问题与完善

摘要：新冠疫情的爆发揭露出我国现有的野生动物保护立法缺乏对于公共健康和生物安全维护的规定，导致在面对此类重大公共安全事件时无法形成有效的应对措施。在国家已经出台《生物安全法》的背景下，针对频发的野生动物疫病事件，我国野生动物保护立法也应当从确立生物安全维护的立法目标，增加风险预防作为基本原则，扩大受保护的野生动物范围，健全野生动物保护监督管理体制以及加大处罚力度、提高违法成本等方面进行进一步的完善，以期实现维护生物安全和野生动物多样性，保卫人民群众生命财产安全的根本目标。

关键词：野生动物保护法;公共安全;立法目的;保护范围;监管体制

《中华人民共和国野生动物保护法》自1988年审议通过以来，已经经历了2004年第一次修正，2009年第二次修正，2016年的大修订以及2018、2020年修正，其立法目的也由最初的“保护、发展和合理利用野生动物资源”逐渐过渡到“维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，彰显了其立法理念由重视野生动物资源的利用向重视维护生态平衡、发挥野生动物生态价值的方向转变，反映了当前生态文明建设的要求。但是，新冠疫情的爆发再次凸显出当前我国野生动物保护立法存在的局限性。因此，在公共安全面临极大挑战的情况下，需要结合疫情防控实际要求和《生物安全法》的相关规定，反思我国《野生动物保护法》存在的不足，以求促进其完善与发展，在更好地服務于生态文明建设的同时维护好公共安全。

一、我国《野生动物保护法》存在的问题分析

（一）立法目的和法律原则尚不完善

立法目的体现了一部法律的基本理念和价值追求，立法目的的完善与否直接影响着整部法律的科学性与针对性，是一部法律的核心问题所在。如前所述，我国《野生动物保护法》的立法目的在几次修正与修订中也在不断完善和发展，力争体现时代的要求，1988年首次通过本法时，立法者将本法的立法目的定位于：“保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡”，从这一立法目的之中，我们可以清晰地看到在当时的背景下，本法的价值观念明显的倾向于将野生动物作为一种自然资源来开发利用，以满足生产生活的需要，在该价值取向的指引下，整部法律带有明显的“资源法”特征[1]，将野生动物视为一种自然资源或者财产加以保护。随着中国特色社会主义进入新时代，我国的生态文明建加速发展，但与此同时环境污染加剧，自然资源过度消耗，生态系统失衡等问题集中显现。在此背景下，2016年修订的《野生动物保护法》将立法目的更新为“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，毫无疑问，这一转变代表了人们对于野生动物生态价值认识的深入，人们逐渐意识到野生动物不仅仅是作为一种可供利用的自然资源，而且还具有维护生态系统平衡、稳定等更为重要的作用。但是，本次新冠疫情的爆发却揭示出了本法的立法目的仍然存在着不足之处，因为立法在一定程度上忽视了野生动物在维护生物安全和公共安全上的价值，此项价值的缺失也导致整部法律缺乏关于维护生物安全及防范野生动物非法利用所带来的公共安全问题的规定，无法有效地回应当前所面临的如何处理好野生动物的保护利用与维护公共安全的关系问题。立法应当反映现实生活的需要，《野生动物保护法》也毫不例外。2020年2月24日，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，该决定旨在“全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全”，在疫情肆虐之际，全国人大常委会的这一决定无疑是立足于疫情防控的实际需要[2]，体现了党和国家对于野生动物保护和利用的新动向。因此，作为野生动物保护的基础立法，《野生动物保护法》也应该反映这一动向，回应现实的疫情防控需求。

法律原则是指集中反映法的一定内容的法律活动的指导原理和准则，它贯穿于具体的法律规范之中，是具有普遍指导意义的根本准则。现行《野生动物保护法》的基本原则包括保护优先、规范利用、严格监管三个方面①，与环境保护法的基本原则在大体上保持一致。但是，在此次新冠疫情防控的背景下，本法的基本原则也显现了其不足之处，例如，目前经过医疗专家的不懈努力，我们可以得知新型冠状病毒来源于野生动物，但是其原始宿主究竟是什么，病毒又是通过什么途径传染到人类身上，仍然是科学界尚未确定的重大难题，由此可见，面对此种超级病毒，科学上是无法做到百分之百确定的。因而如果要等到科学上完全确定下来再采取相应的防控行动，毫无疑问为时已晚，会使人类遭受巨大灾难，而现行《野生动物保护法》中缺乏风险预防的基本原则将导致其在面临此种具有巨大的科学不确定性的生物安全事件特别是在面对人畜共患疾病时，无法提前有效地进行防范，从而使得公众健康及生态系统平衡稳定面临重大危机[3]。因此，风险预防原则的缺失也是该法基本原则中的不足之处。

（二）立法所保护的野生动物的范围较为狭窄

1988年《野生动物保护法》将本法所保护的野生动物的范围限定为“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”②，随着生态文明体制改革的深入推进以及人们保护野生动物观念的增强，在2016年修法时将受保护的野生动物范围修改为“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”③，对比之下，修改后的《野生动物保护法》将野生动物的生态、社会价值摆在了突出地位，改变了以往注重开发利用野生动物经济价值的观念，在一定程度上有利于维护生态系统的平衡、稳定及生物多样性，体现了国家对于野生动物价值认识的深化。但是，如今该条款却仍然是整部法律中争议最大的条款之一，究其原因在于学者们普遍认为该条款所框定的受保护的野生动物范围仍旧较窄，无法适应维护生物多样性和生物安全的需要。将“珍贵”、“濒危”和“生态、科学、社会价值”作为衡量某种野生动物是否受到法律保护的尺度具有一定的局限性[4]，例如，此种的衡量标准意味着自然界大量的野生动物并不受到《野生动物保护法》的保护，使得法律对以某些野生动物的监管与保护处于空白状态。此外，“珍贵”、“濒危”、“重要价值”等评判标准带有明显的主观色彩，评价因人而异，实难将其作为精确的法律术语并据此来划定受保护的野生动物的范围。根据生态伦理学的基本观点，任何一种生物的存在均有其独特的价值，每一类动物都会对生态系统产生重要影响。据此，本法有选择性的挑选一些受保护动物的做法似乎有违背生态系统整体性理念之嫌。此外，科学研究表明，新型冠状病毒来源于野生动物，特别可能是诸如蝙蝠、果子狸、穿山甲等本身就携带大量病菌的野生动物。因此，对此类容易充当病毒宿主的野生动物的管理和保护就成为亟需解决的问题，《野生动物保护法》必须要对此作出回应。虽然《中华人民共和国动物防疫法》中规定了关于动物防疫的相关制度，包括预防、控制和扑灭动物疫病的一系列具体措施，但是由于《野生动物保护法》存在立法目的及保护范围上的缺陷，致使该法中并没有公共安全的相关规定，与《动物防疫法》也没有形成良好的制度衔接，从而无法在疫情发生以前做出有效的预防和控制。因此，如果继续坚持这一野生动物的保护范围，将无法适应当前维护生物安全和生物多样性的需要，最终会对生态系统完整性及人民群众生命健康的保护产生负面影响。

（三）野生动物保护的监督管理体制不健全

《野生动物保护法》第7条第1款规定：“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作”，《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》均依据本法作出了类似规定[5]。根据2018年《国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称“三定方案”）第3条，国家林草局野生动物保护司负责监督管理全国陆生野生动物保护工作，包括野生动物的疫源疫病监测。而根据农业农村部的“三定方案”，该部畜牧兽医局负责组织实施国内动物防疫检疫，渔业渔政管理局则负责水生野生动物的保护及组织水生动植物病害防控工作。野生动物保护和管理涉及到野生动物的繁育、运输、交易、加工、利用的全过程，我们需要重视对野生动物来源的监管控制，也要关注野生动物流通过程的管控，既要强调对野生的动物保护，又要避免野生动物所可能带来的公共安全、健康等方面的风险。因此，必然需要一个完善的监督管理体制作为支撑。但是，在现行法律所规定野生动物监督管理体制下，无论是作为陆生野生动物具体主管机关的国家林草局野生动物保护司还是作为水生野生动物具体主管机关的农业农村部渔业渔政管理局，其行政地位都偏低，行政资源和行政力量均较为有限，难以担当复杂繁重的野生动物保护和管理工作，尤其在面對由野生动物所引发的公共安全事件时，无法做出及时有效的回应。农业农村部作为主管全国农业工作的部门，其工作重心也并不在于野生动物的保护和重大生物安全风险的预防。此外，根据《动物防疫法》的规定④，我国动物防疫工作主要是依靠各级兽医部门按照畜牧业标准和规范进行的，但是，本次的疫情充分表明野生动物的防疫工作远比畜牧业防疫复杂，新冠病毒是通过国内外顶尖专家及高级研究机构的大量研究才得以检测确定的。可见，我国动物防疫的监管体制同样远远不能满足野生动物防疫的要求，亟需优化完善。

（四）处罚力度较轻，违法成本过低

现行《野生动物保护法》第45条规定：“在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期猎捕国家重点保护野生动物……并处猎获物价值二倍以上十倍以下的罚款;没有猎获物的，并处一万元以上五万元以下的罚款”[6]。本次新冠疫情的爆发与滥捕滥食野生动物的行为有着很大关系，而现行法律对于此类行为所规定的处罚力度畸轻导致一些不法分子在面对猎捕、非法饲养出售野生动物的巨大利润时，倾向于铤而走险，对以野生动物的保护产生了反作用。在野生动物防疫的监管责任方面，也存在着处罚力度较轻的情形。例如，《动物防疫法》第72条规定：“地方各级人民政府、有关部门及其工作人员瞒报、谎报、迟报、漏报或者授意他人瞒报、谎报、迟报动物疫情，或者阻碍他人报告动物疫情的，由上级人民政府或者有关部门责令改正，通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”在人畜共患疫病爆发的初期，需要相关部门及时通报，以便迅速作出响应，并提醒广大群众注意防范，方能最大限度地缩小疫情传播的范围。但是，在病毒出现的初期，有关部门及工作人员为政绩而谎报瞒报的现象时有发生，致使疫情防控错过最佳时期，造成更大的人员伤亡和财产损失。此类做法社会危害性极其严重，仅仅依靠“责令改正”、“通报批评”等手段进行处罚无法使相关人员认识到自身错误的严重性，难以杜绝谎报瞒报等严重阻碍疫情防控的行为。因此，面对此类行为，必须要加大处罚力度。此外，我国《刑法》第341条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”，其保护范围仍局限于珍贵、濒危野生动物及其制品，而普通的野生动物，特别是本身携带大量传染病病原体的野生动物并不在本条规制之列，在一定程度上导致了滥捕、滥食野生动物行为的出现，给人畜共患疫病的预防工作增加了难度，因此，必须要扩大刑法关于野生动物保护的范围。

二、我国《野生动物保护法》的完善路径探究

（一）完善立法目的，增加风险预防的基本原则

如前所述，立法目的是整部法律的灵魂，有何种立法目的会直接影响到采取何种法律措施。我国现行《野生动物保护法》将立法目的规定为“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”，这一立法目的在总体上符合当前生态文明建设的需要，体现了国家对于野生动物保护态度的转变。但是，本次新冠疫情的爆发却揭示出本法之立法目的仍然存在的不足之处，主要在于其并没有考虑到野生动物在维护生物安全和公共安全上的价值[7]，无满足当前及未来疫情防控的需要。立法要回应现实问题，而其对现实的回应往往最直观的体现在立法目的之中。2020年2月，全国人大常委会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，决定开宗明义地指出其目的在于“全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全……”，我国《野生动物保护法》的立法目的也应对此做出回应，以适应疫情防控的需求。因此，建议在《野生动物保护法》第一条保留原有立法目的的基础上加入“为维护生物安全和生态安全，科学防范重大公共卫生风险，保障人民群众生命财产安全”的要求，以此来统领本法。立法目的影响具体的法律规则，加入此项立法目的，有利我们据此设置具体的法律规则，诸如全面禁捕、禁养、禁食携带或可能携带传染病病原体的野生动物，完善野生动物疫病监测机制等，以达到有效预防和控制人畜共患疾病的目标和效果。

立法目的影响着一部法律的基本原则，有什么样的立法目的就会产生什么样的基本原则。基于前面的分析，我国现行《野生动物保护法》中应当增加“科学防范重大公共卫生风险”作为其立法目的之一，相应的，在本法的基本原则中也应当加入风险预防的原则，以防范具有巨大科学不确定性的由野生动物引发的人畜共患疾病风险。目前，通过世界顶尖的医学科学研究，我们可以得知新型冠状病毒来源于野生动物，但是其原始宿主究竟是什么，病毒具体是通过什么途径传染到人类身上，如何才能有效阻断疫情传播途径等问题，仍然是医学界尚未解决的重大难题。由此可见，面对此种传播速度极快危害性极强的超级病毒，科学上是无法做到百分之百确定的。然而，如果要等到科学上完全确定下来再采取相应的防控行动，毫无疑问为时已晚，不仅会大大增加防控成本，而且会造成严重的人员伤亡因此，我们必须防患于未然。同时这也是国际上通行的保障生物安全的做法，2000年通过的《卡塔赫纳生物安全议定书》第2条明确规定了要“防止或减少其对生物多样性构成的风险，同时亦应顾及对人类健康所构成的风险”，从而确立了生物安全领域的风险预防原则。我国作为该议定书的成员国之一，也应在《野生动物保护法》中确立此项原则，将其转化为国内法的原则，提高重大生物安全风险防范能力，切实维护人民群众生命财产安全。

（二）合理扩大立法所保护的野生动物的范围

《野生动物保护法》虽然是我国保护野生动物的基本法，但综合本法的立法目的、基本原则、保护范围、具体规则设定等因素来看，本法保护的野生动物仅包括珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和“三有”陆生野生动物[8]，保护范围十分有限，大部分“普通”的野生动物特别是可能作为病毒宿主的野生动物因不符合“珍贵、濒危”和“三有”的标准而被排除在本法的保护范围之外，作为野生动物保护的基本立法似有名不副实之嫌。尤其是在本次疫情爆发的背景下，暴露出了野生动物保护法律法规保护范围和监管力度的不足，无法适应维护生物多样性和生物安全的需要。例如，科学研究表明，新型冠状病毒来源于野生动物，特别是诸如蝙蝠、果子狸、穿山甲等本身就携带大量病菌的野生动物，对于这类容易作为病毒宿主的野生动物的监管和保护存在明显的法律漏洞。想要填补此种法律漏洞，就必要合理地扩大本法所保护的野生动物的范围，重新对受保护的野生动物进行界定。但是，此次扩大并非盲目地将受保护的野生动物的范围扩大至所有的野生动物，这种做法徒增执法成本和执法难度，因为我国当前执法、司法等资源较为有限，不可能将所有的野生动物予以事无巨细的保护，因而现阶段将野生动物保护的范围扩展至所有野生动物的条件尚不成熟。所以，我们应当坚持问题导向，根据本次疫情爆发所暴露出的现实问题，将科学上证明携带或者可能携带传染病病原体的野生动物纳入监管和保护的范畴。因此，建议在保留现行《野生动物保护法》第2条第2款所列受保护的野生动物范围的基础上，增加“携带或可能携带传染病病原体的野生动物”作为受法律保护的野生动物的种类，如此一来，才能更好地贯彻“维护生物安全和生态安全，科学防范重大公共卫生风险”的立法目的和风险预防的基本原则，重视对此类野生动物的监管和保护，切实维护生物安全。

（三）健全野生动物保护的监督管理体制

根据现行法律的规定，国家林草局负责监督管理全国陆生野生动物保护工作，包括野生动物的疫源疫病监测，而农业农村部负责组织实施国内动物防疫检疫以及水生野生动物的保护和组织水生动植物病害防控工作[9]。但无论是作为陆生野生动物具体主管机关的国家林草局野生动物保护司还是作为水生野生动物具体主管机关的农业农村部渔业渔政管理局，其行政体位都偏低，行政资源和行政力量均有限，并且保护野生动物并不是农业农村部的重点任务所在，因此难以完成保护野生动物、维护生物多样性和生物安全的重任。因此，建议整合当前国家林草局和农业农村部关于陆生、水生野生动物的保护管理职能，在生态环境部设立专门的野生动物保护管理局，统一行使水生、陆生野生动物的监管和保护职能，逐步实现野生动物保护管理的专业化、专门化。地方则与中央保持一致，也应加快完成职能整合。此外，应当建立健全野生动物保护管理的综合执法机制，整合当前各部门所拥有的野生动物监督管理执法队伍，建立综合执法大队，避免多头执法、重复处罚，将执法队伍下沉基层，重点查处野生动物非法交易和滥捕滥食问题，对于易携带传染病病原体的野生动物的利用进行严格监管，并对可能产生的疫情传播途径及时加以阻断。

（四）加大处罚力度，提高违法成本

根据上面的分析，我们可以得知现行法律对于滥捕野生动物以及谎报、瞒报动物疫情的行为所规定的处罚力度畸轻，不仅导致一些不法分子在面对猎捕、非法饲养出售野生动物的巨大利润时，倾向于铤而走险，还可能由于相关单位和人员谎报、瞒报致使延误动物疫情防控的最佳时机，此类行为将会给生物安全及人民群众身体健康带来巨大的风险。因此，必须要加大对于此类行为的处罚力度，增加不法分子的违法成本，充分发挥法的强制作用[10]。首先，建议将现行《野生动物保护法》第45条修改为：“在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期猎捕国家重点保护野生动物和携带或可能携带传染病病原体的野生动物……并处猎获物价值五倍以上二十倍以下的罚款;没有猎获物的，并处五万元以上二十万元以下的罚款”，如此才能扭转一些不法分子为了巨额利润而罔顾法律猎捕和出售法律所保护的野生动物。其次，应同步加大刑法的处罚范围和处罚力度。我国《刑法》第341条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”，其保护范围仍局限于珍贵、濒危野生动物及其制品，而普通的野生动物，特别是本身携带大量病菌的野生动物并不在本条规制之列。因此，建议将该犯罪修改为“非法猎捕、杀害、运输、贩卖、购买和食用野生动物罪”和“非法收购、运输、出售野生动物制品罪”。其中本罪的重点惩罚对象应当囊括“非法猎捕、贩卖、食用携带或可能携带传染病病原体的野生动物”的行为，加大针对此类动物的非法利用行为的处罚力度，更好地维护生物安全。此外，应当注意的是法律具有极强的体系性，往往牵一发而动全身，因此，在修改《野生动物保护法》时也应注意对相关法律和配套措施的修改和完善，以形成对于野生动物全方位、体系化的监管和保护。

结语

在本次新冠疫情爆发的背景下，我国《野生动物保护法》及相关配套法律暴露出了其在面对重大公共卫生事件时的缺陷与不足，如立法目的和法律原则不完善、保护范围狭窄、处罚力度畸轻等。因此，未来在完善野生动物保护相关立法时，应当注意从完善立法目的、增加风险预防的基本原则、加大处罚力度、提高违法成本等角度出发，提高重大生物安全风险的防范和应对能力，致力于实现维护生物安全和生物多样性，保卫人民群众生命健康的目标。

参考文献

[1]吕忠梅，刘佳奇.26年后，野生动物保护法该怎么修[J].环境经济，2016（3）：28-31.

[2]周珂，陈微.修改《野生动物保护法》的理念与路径[J].环境保护，2020（6）：13-16.

[3]于文轩.生物安全风险规制的正当性及其制度展开[J].法学杂志，2019（9）：79-86.

[4]于文轩，兰婕.公共卫生安全视角下野生动物保护法制之完善[J].环境保护，2020（6）：17-20.

[5]何庚羲.我国《野生动物保护法》存在的问题及完善建议[J].邯郸职业技术学院学报，2020（1）：40-44.

[6]蔡诗巍，裴兆斌.我国野生动物保护法修改之刍议[J].湖北经济学院学报，2020（7）：55-59.

[7]王利，高晓璐.我国野生动物立法应对疫情的不足及对策[J].青岛科技大学学报，2020（2）：65-69.

[8]吕忠梅，陈真亮.《野生动物保护法》再修订：背景、争点与建议[J].生物多样性，2020（5）：550-557.

[9]于文轩，黄思颖.论野生动物管理法律机制之完善———以制度风险为视角[J].南京工业大学学报（社会科学版），2020，19（4）：1-7.

[10]周譽东，王晓琳.保护野生动物：法律要长出“钢牙”[J].中国人大，2020（3）：30-31.

注释

①现行《野生动物保护法》第四条规定：国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。

②1988年《野生动物保护法》第二条第二款：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。

③2016年修订的《野生动物保护法》第二条第二款：本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。

④《中华人民共和国动物防疫法》第七条规定：国务院兽医主管部门主管全国的动物防疫工作。县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内做好动物防疫工作。军队和武装警察部队动物卫生监督职能部门分别负责军队和武装警察部队现役动物及饲养自用动物的防疫工作。

作者简介

胡咏晗（1997年-），女，汉族，湖南湘潭人，公共管理学硕士研究生，湖南铁路科技职业技术学院，研究方向：公共管理、人力资源。