地方政府购买公共服务规范化建设探析

王晓明 伲永贵

摘 要：政府购买公共服务是推进政府职能转变和提高公共服务质量的重要举措，有助于满足人们多样化和个性化的需求。由于多方面因素影响，我国政府购买公共服务还存在承接主体弱化、政社职责不清、购买程序不完善和购买内容质量低效等问题。基于规范化管理理论，深入分析了温州市政府购买公共服务规范化建设实践。研究发现，规范政府購买公共服务，需要做好建立健全制度体系、加强承接主体资质和能力建设、规范购买公共服务程序和强化监督考评等工作。

关键词：政府购买公共服务 规范化 温州

一、引言

政府购买公共服务是推进政府行政管理体制改革的重要举措，有助于优化社会治理结构，降低行政成本，提高公共服务质量，满足人们多样化和个性化的需求。近年来我国政府购买公共服务不断进行实践探索，也取得了较大进步，不过由于思想观念和体制机制等多方面的原因，还存在权力腐败和内容质量低效等诸多问题。作为改革开放先行城市，温州市地方政府购买公共服务探索走在全国前列，积累了丰富的经验，具有重要的借鉴价值。因此，以温州市为例，深入研究我国地方政府购买公共服务规范化建设内在机理，寻找可行性的有效路径，具有较好的理论价值和极强的现实意义。

二、目前我国政府购买公共服务存在的问题

伴随着我国政府“放管服”改革的持续深入推进，政府购买公共服务得到快速发展。同时，由于认识不足和制度不健全等多种因素影响，我国政府购买公共服务还存在承接主体弱化、政社职责不清、购买程序不完善和购买内容质量低效等问题，影响了社会公共服务发展，也损害了政府部门的形象。

（一）承接主体能力不足

承接主体是政府购买公共服务的承担方和服务方，是按照市场原则从政府部门承接公共服务的主体，主要是社会组织和企事业单位。由于思想观念和体制机制等方面的原因，我国社会组织发展缓慢，力量较为弱小。具体表现为社会组织数量偏少，规模较小，种类偏少，行业分布不均;经费严重不足，内部管理水平低，运转不规范，缺乏稳定的办公场所;从业人员素质偏低，专业服务能力不强等。例如，安徽省的T县拥有人口100多万，但是社会组织数量仅为50多个，并且不少社会组织处于“僵尸”状态，基本上不开展社会活动。承接主体弱小化，不符合承接公共服务职能的资质，使得政府购买公共服务面临尴尬局面。

（二）职责关系模糊不清

政府购买公共服务本是减轻政府负担、提高资金使用效率和提升公共服务质量，但是现实中有些地方政府以此为名推卸职责，把分内之事甩给第三方机构，滋生“懒政”不良风气。还有些政府部门在利己思想主导下，把权限范围内的公共服务外包给有利益关系的社会组织或企业，甚至直接转接到内部自办的社会组织或机构，以便行分割利益之实。目前，我国大部分地区在政府购买公共服务方面没有建立完善的法规制度，对购买主体与承接主体职责关系缺乏清晰界定，欠缺有效监督，给腐败行为留下可乘空隙;并且一旦购买的社会公共服务质量出现问题，责任追究就面临困境。

（三）购买程序尚未健全

政府购买公共服务程序是否公平合理，直接事关购买的效果。不过，一方面国家关于政府购买公共服务的法规比较宏观抽象，地方政府缺乏相关的制度补充，使得政府购买公共服务缺乏遵循的严格程序;另一方面，在利益最大化和官僚权力意识驱动下，一些政府部门购买公共服务存在人为干预，主观随意性较大，不少法定环节和程序流于形式。从实际情况看，不仅对购买公共服务的内容缺乏必要的财政预算，而且也欠缺对购买服务信息的公开，招标投标只是走过场，尤其缺少对购买服务的监督评价。目前政府购买公共服务的监督管理不够规范，政府部门内部监督为主，缺乏独立的第三方监督管理机制，[1]更缺乏服务对象的评价。在这种情况下，政府购买公共服务往往成为“权力寻租”的温床。

（四）购买内容质量低效

总体而言，我国政府购买公共服务在内容方面还存在不少亟待解决的问题。其一，购买公共服务内容模糊。一些地方政府对购买公共服务认识不足，缺乏科学细致的清单制度，以至于很多政府部门不清楚，哪些职能应该“下放”，哪些服务应该实行购买，哪些不宜采取购买。其二，购买公共服务内容数量偏少。一方面具有资质的社会承接主体缺乏，另一方面一些政府部门对放权购买服务意愿不强，使得购买公共服务的内容较少，多集中在养老服务、教育服务和就业创业服务等方面，而卫生医疗和法律援助服务等领域极少。这种情况在我国中西部地区尤其明显。其三，购买公共服务质量堪忧。由于制度不健全，监督不到位，一些承接主体提供公共产品或服务时以次充好，质量低劣，不能满足人民群众的生活需要。

三、政府购买公共服务规范化建设的理论基础

在《现代汉语词典》中，“规范”一词有三种含义：在名词意义上，指约定俗成或明文规定的标准;在形容词意义上指“合乎规范”;在动词意义上指“使合乎规范”。“规范化”则是指“使合于一定的标准”。[2]一般来说，规范化是指依据一定的制度和标准，使事物及其发展符合某种有序状态。

知名管理学者舒化鲁（2012）对企业规范化管理的内涵进行了阐释，即企业规范化管理是通过一套公开透明、上下认同、系统完整、行之有效的游戏规则实现的、目标严格指向企业价值增值和积累的管理。他认为企业规范化管理往往表现为决策程序化、考核定量化、组织系统化、权责明晰化、奖惩有据化、目标计划化、业务流程化、措施具体化、行为标准化、控制过程化。[3]规范化管理并不完全等同于制度化管理或标准化管理，虽然它也需要制度化和标准化，但它强调的是在管理的过程中，必须充分体现人的主体性，承认人的权力和地位，尊重人的价值和个性。[4]政府购买公共服务规范化就是政府购买公共服务之行为要遵循一定程序，符合相关法律制度要求，所采购的公共服务能够最大限度地满足社会需求。从我国实际情况看，目前政府购买公共服务规范化建设主要表现为承接主体规范化、购买程序规范化、购买内容规范化和监督评价规范化等几个方面。