助力我国实现“碳达峰、碳中和”的财税政策建议

黄潇

摘 要：碳达峰、碳中和是新发展阶段我国重要战略任务之一。作为国家治理的基础和重要支柱，财政在我国推进“双碳目标”进程中责无旁贷。我国现行财税体系在推进碳减排中仍存在诸如财政支出结构不合理、绿色税收体系尚未形成、中央与地方财政事权与支出责任划分模糊等问题。因此，应加大财政碳减排支出力度、建立绿色预算体系及绿色税收体系、合理划分碳减排领域中央与地方财政事权与支出责任，通过优化财税政策更好助力实现“碳达峰、碳中和”。

关键词：碳达峰 碳中和 财税政策

一、引言

“于2030年之前实现碳达峰、2060年之前实现碳中和”目标是我国于2020年9月在联合国大会上做出的庄严承诺，“碳达峰、碳中和”工作也成为“十四五”时期我国经济工作的重点任务之一。当前，我国已经由经济高速增长阶段转向高质量发展阶段，低碳环保理念是高质量发展的题中应有之义。作为国家治理的基础和重要支柱，财政在助力我国实现“碳达峰、碳中和”目标中的责任和作用不言而喻。“十三五”时期，在生态发展理念的引领下，我国制定出台了一系列促进碳减排、实现绿色发展的财税政策，并取得了显著成效。但当前我国碳排放距离实现“碳达峰、碳中和”目标仍存在较大差距，因此，进入新发展阶段，我国应进一步发挥财政的基础性作用，制定完善碳减排的相关财税政策，推进产业结构及发展模式优化升级，助力实现“碳达峰、碳中和”。

二、“碳达峰、碳中和”背景下我国经济发展面临的挑战与机遇

（一）“碳达峰、碳中和”背景下我国经济发展面临的挑战

如图1，改革开放初期，在世界主要经济体中，我国碳排放量相对较小，远低于欧盟、美国。但从二十世纪八十年代开始，我国碳排放量开始呈现出显著增长态势，虽然个别年份略有降低，但当前总体仍处于增长当中，尚未实现“碳达峰”，而美国、欧盟、日本已呈现出较为明显的下降趋势。2019年，我国碳排放量已超过10000公吨，而从2008年起，美国碳排放量就一直低于6000公吨，日本、韩国碳排放总量则一直处于较低水平。从经济发展与碳排放的关系来看，与其他主要经济体相比，我国每单位国内生产总值所消耗的二氧化碳量也相对较高。横向来看，2019年，我国每单位GDP所消耗的二氧化碳量为043千克，而美国、韩国、印度、日本该值分别为029千克、031千克、028千克和023千克，欧盟27国每单位GDP所消耗的二氧化碳量仅为017千克，低于我国的二分之一，而俄罗斯每单位GDP所消耗的二氧化碳量则高于我国，为050千克。纵向来看，2005年以前，我国每单位GDP所消耗的二氧化碳量处于上升阶段，2005年更是达到079千克。但从2005年开始，该值开始呈现下降态势，2012年，下降到065千克。党的十八大以后，下降速度开始明显加快，2019年已下降至043千克。

27国为66吨/人。数据来源：《全球碳图集》。因此，从人均消耗量来看，我国碳排放量与欧盟国家相对接近，且低于美国、日本等发达国家。另一方面，则是经济结构原因。改革开放以后，处于经济发展初期，我国主要依靠冶金、电力等传统高能耗制造业带动经济高速增长，进入21世纪，我国逐步承接世界发达国家的产业转移，成为世界制造工厂，能源消耗与碳排放节奏显著加快。而美国、日本等发达国家则随着工业化的实现以及产业结构的优化升级，碳排放量开始逐年下降。党的十八大以来，在绿色发展理念及高质量发展政策的引领下，我国单位GDP的碳排放量已呈现出明显的下降趋势。但是，总体而言，与主要发达经济体相比，我国整体碳排放水平仍然偏高。促进产业结构优化升级、降低单位经济增长能耗、提高经济增长质量仍然是我国在新发展阶段亟需解决的重要问题。

（二）“碳达峰、碳中和”为我国经济发展创造的机遇

首先，“碳达峰、碳中和”有助于促进我国产业结构优化转型，提高经济增长质量。当前，我国已经进入推动经济高质量发展的新阶段，传统高能耗、粗放型经济增长方式已经不适应现阶段的发展要求，因此，不仅要看到“碳达峰、碳中和”对我国经济增速带来的压力，更要看到其对于促进我国产业结构优化升级、提高经济增长质量的积极作用。从区域发展的平衡性来看，我国东部地区与中西部地区经济发展结构仍存在较大差异，中西部地区内部产业结构不合理、单位GDP能耗偏高的现象仍然存在。因此，在国家“碳达峰、碳中和”目标及相关政策措施的引领下，山西、内蒙古等传统能源消耗大省也明确提出碳排放达峰目标，实施能源革命综合改革试点，加快清洁能源的开发利用步伐。长此以往，传统高能耗经济增长方式将有效得到扭转，全国区域发展的平衡性及经济发展质量将显著提升。第二，“碳达峰、碳中和”目标虽会压减传统能源生产行业及钢铁产业等传统行业产能，但放眼我国巨大的国内市场，“碳达峰、碳中和”将有效促进供给端、需求端两侧同时发力，激发高质量经济增长新潜力。从供给端来看，在国家碳排放指標及政策引领下，水电、风电、光伏、新能源电池及相关储能等行业将进入发展的快车道，日渐激烈的市场竞争也将有效激发企业创新及提质积极性，从而有效改善供给质量。而从需求端来看，在低碳环保理念、国家政策引导、企业产品提质等多方因素驱使下，消费者对新能源汽车及其他新能源产品的需求量将显著增加，进而对新能源产品创造更加强劲的需求。

三、我国推进绿色低碳发展的财税政策现状及问题

从主流经济学的角度出发，高能耗、碳排放属于经济活动给社会带来的负外部性影响，而治理、纠正负外部性行为是政府的职责所在，其中财税政策则是政府解决负外部性影响的重要工具之一。经济发展能耗过大及环境污染问题与我国经济起飞与高速增长相伴而生。为有效促进绿色低碳发展，我国先后出台过一系列节能减排法律法规，包括《可再生能源法》《能源发展“十三五”规划》等，在此引领下，政府主要运用财税政策工具从生产及消费两个领域发力以促进节能减排、绿色发展。在生产领域，一方面，通过对企业实施财政补贴、税收优惠等措施激发节能减排动力。例如，采取淘汰煤炭等高能耗落后产能补贴政策、新能源利用补贴政策、节能技术研发及利用补贴政策等措施，鼓励企业清洁生产;另一方面，采取征收资源税、环保税等措施，提升高能耗生产成本，以达到逆向激励作用。在消费领域，一方面，政府通过实施新能源汽车购买补贴政策、实施政府对新能源的保障性收购政策等，激发低碳环保消费需求;另一方面，通过征收资源税、消费税及环保税等提升高能耗产品的消费成本，降低消费需求。