“放管服”改革背景下社会组织参与社区公共服务供给的现状研究

首都师范大学管理学院 胡玲，赵会会

一、“放管服”改革的概念辨析

（一）提出和发展

“放管服”改革首次于2015年5月12日提出，其内核为简政放权、放管结合和优化服务。2013年提出的“简政放权、放管结合”的改革举措，于2015年形成“放管服”三管齐下全面推进的格局[1]。其目标是朝着建设服务型政府的方向前进，其内在逻辑是要形成政府、市场和社会三者之间的良好运行的社会发展状态。因此，是公共部门内部、市场和社会之间的关系问题、流程和功能的排列组合问题以及体制框架的结构问题[2]。要坚持市场在资源配置中起决定性作用；还要创新社会治理体系，形成良好的政社关系。同时，政府还要推动结构和流程的改革创新；增强政府监管职能；优化和创新公共服务供给职能。从而形成有机统一、协同合作、相互促进的国家治理格局[3]。

（二）社会组织参与社区公共服务供给的放管服概念辨析

“放管服”改革中，政府购买服务是在政府职能转变过程中将政府职能让渡于市场和社会的主要措施。要认识其蕴含的是“价值目标而非价值义务”[4]，并且明确其概念和范围。第一，政府购买服务类别包括政府组织自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。第二，社会组织参与公共服务的资金来源包括政府出资面向全体社会公众的社会保障范畴[5]和由社会资本资助供给给特定人群的服务。基于此，本文将其界定为政府向社会公众提供且由政府出资的公共服务。其中，政府更多的是承担“掌舵”即制定政策、加强监管和优化服务等的责任，着重于制度环境的建设，社会组织则履行基本公共服务供给执行的社会责任。

二、“放管服”改革背景下社会组织参与社会公共服务供给的现状

（一）高位统筹

按照上文对社会组织参与社区公共服务供给的概念界定，查寻中央层面的相关政策法规。发现在政策法规层面，我国出台了一系列政策法规，包括对政府购买服务的规定和实施，培育社会组织及相应管理办法。其中就包括加大购买力度；加强对社会组织的信用管理、绩效管理、信息化监管等技术改造，并加强企业、社会组织和公众的监管权力，改善社会组织准入环境，降低进入门槛等措施推动执行，加强基层服务能力建设，如窗口一体化建设，让“群众来回跑”变为“部门协同办”等流程优化措施来提升服务效率（见表1）。

表1 政府购买服务的政策法规中的“放管服”

同时，还出台了一系列政策文件促进社会组织参与社会公共服务供给，例如加大培育社会组织的承接力度，完善对社会组织的激励、监管机制，优化管理和服务流程，如表2。

表2 培育和发展的政策法规中的“放管服”

（二）“放管服”改革背景下的实践现状

“放管服”改革背景下，基层治理要从街区层级统筹社会力量。例如厦门市湖里区大力培育社区社会组织，包括街道出资，社区搭建平台提供公共服务；以社会工作人才为支撑开展社区团体工作；创新管理机制，包括资金支持和服务模式的创新等[6]。又如北京市东城区，构建“2+1+9+N”的社会组织培育体系，同时加大街道购买服务力度，推动社区服务项目化[7]。还有成都市培育社会组织，侧重于培育枢纽、平台和品牌的打造[8]。综上，实践现状中主要呈现出两个措施：第一是加大政府职能的让渡；第二是构建培育社会组织的平台，即政府主导型的和支持型社会组织的两种培育模式的实施[9]。

3.“放管服”改革背景下的理论研究现状

首先是关于街区和社会组织关系的研究。有学者认为街区和社会组织开展合作治理是一条具有确定性的治理路径[10]。但是社会组织在总体上存在着“依附性自主”，需要政府来完善适应基层社会组织发展的基本制度框架[11]。还有学者构建了包含“嵌入式”治理关系、机制和效果的概念框架来解释社会组织参与社区治理逻辑[12]，但是“嵌入式”的基层治理关系中存在着“内卷化”[13]等问题，在吸纳社会组织嵌入基层社会治理体系中，政府仍然存在明显的主导性[14]。因此，要厘清政社跨部门协作的边界问题，并进行整合，有助于提高社会组织的自治性与基层社会的自治性[15]。

其次是社会组织与街区的合作机制和路径研究，如在社区中建设项目来整合政社资源、构建多主体治理结构创新培育社会组织方式[16]。从基层政府、社区和社区社会组织层面提出合作治理的优化路径等[17]。还有研究发现社区社会组织存在“双向汲取”即行政性目标和社会性目标的双重行动路径，由此推断社会组织在实际的社区治理过程中在复杂的环境约束下存在着多元化的行动路径[18]。

最后是社会组织与社区治理的困境研究。从宏观角度看，社会组织本身由于其内在固有的依赖性和外在的制度环境的不完善形成治理困境[19]。从微观角度看，包括社会组织的认可度、供应力、规划、数字化水平和人才都会影响到其对社区服务的发展[20]。还有对社区社会组织建设理念、参与效能、角色差异、联动平台、素质和能力以及保障机制等组织的内在建设要求存在问题也会形成治理困境[21]。

三、问题及优化路径

1.存在问题

首先，自身发展差异。主要包括由外在环境如地区经济发展水平带来的差异和社会组织自身能力建设带来的差异等两方面。由于不同地方的经济水平不同，其社会组织存在着较大差异。例如广东、上海和北京等地区的社会组织在数量、质量和专业性上都较之于其他地方有很大的优势。另外，社区社会组织大多数为社区居民自发组建，其目的是为了自娱自乐或者是社区内小范围的互助，专业性远没有达到能够为社区居民提供相应的公共服务的程度。

其次，实际效果不佳。尽管近年来不断通过顶层设计来推动其发展，但是在实际的操作过程中由于没有详细的规定和标准，形成的部门界限不清，同时由于政府主导型社会组织对于政府资金依赖过大[22]，形成了社区购买政府服务的“内卷化”，不能形成良好的发展环境。

最后，监管缺位。虽然在“三社联动”的基层治理模式下，构建社会组织服务平台并引入第三方机制进行监管，但是在实际过程中，由于监管部门缺乏相关社会工作的专业知识，且积极性不高，使得在监管和第三方评估过程中，执行监管的行动主体的自由裁量权过大而使得监管无法达到预想效果。另外，也没有针对监督和评估的统一指标，在监管过程中“形式化”严重，且缺乏专业性。

2.优化路径

针对以上问题，首先推动培育支持型社会组织。包括社区平台建设、管理和监督制度环境的完善，以及资金支持等；其次，优化政府购买服务的边界和社会组织服务边界，不断深化推进“放管服”改革；最后，引入第三方监管，构架完善的监管体制机制，如政策法规、对监管执行主体的监管等。