政策扩散视角下长江三角洲地区电子病历政策文本分析

郭群莹

摘 要：在公共政策扩散理论的基础上，对长江三角洲地区的上海市、杭州市、南京市、合肥市4个地方政府出台的电子病历的相关政策文本展开分析，从时间、空间、动因、内容四个维度探讨电子病历政策扩散的逻辑规律。研究表明，长江三角洲地方政府电子病历政策扩散效应显著，时间上整体呈现S型增长曲线;空间上呈现邻近效应，伴随着跳跃式传导;动因上体现了纵向强制压力和横向竞争动力;内容上表现出学习机制与模仿机制相组合。

关键词：政策扩散;长江三角洲地区;电子病历;政策文本

中图分类号：R197.323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）27-0118-03

引言

2019年7月，“健康中国行动”由国务院成立的健康中国行动推进委员会正式开展。“健康中国行动”旨在提高广大人民群众健康水平，意在为国民提供人性化、全方位、全过程的健康服务。由此，我国医疗服务优化、国民健康保障有了新的追求。其中电子病历对于建立健全现代医院管理制度，提升医疗服务效率，改善人民群众就医体验，保障医疗卫生质量和安全，加强医疗服务监管，促进智慧医院发展等皆具有深远影响。基于电子病历对疾病预防和健康促进的重要作用，各级地方政府的电子病历相关政策纷纷印发、层层通知、件件落实。

目前，电子病历政策在全国范围内的扩散过程表现为经典的政策扩散。然而现有的电子病历相关研究主要集中于電子病历技术应用[1]、国内电子病历发展现状[2]、国内电子病历发展趋势[3]、国内外电子病历比较分析[4]等方面，对电子病历的政策发布过程有待进一步关注，而这其中就有一些问题值得研究。各地方政府发布了什么电子病历相关政策？是否有地区特色？是否有时空特征？动因何在？政策之间存在怎样的区别与联系？为此，本文基于公共政策扩散理论，对长江三角洲地区的上海市、杭州市、南京市、合肥市四个地方政府出台的电子病历相关政策文本展开分析，从时间、空间、动因、内容四维度探讨电子病历政策扩散的逻辑规律。这对于优化各级地方政府电子病历的探索路径，及时调整地方政府电子病历政策的发展轨道，迈向“健康中国2030”，具有一定的参考价值。

一、电子病历发展文献综述

电子病历是基于统一标准建立的、服务于医生诊疗和公共卫生保健过程、完整地记录和管理居民个人医疗健康信息的信息管理系统[5]。

（一）对国外电子病历发展的研究综述

在国外，学者对电子病历的发展概况、发展特点有所研究。穆芳洁学者对国外电子病历发展概况进行了如下四点的概括总结：其一，研究起步较早。美国麻省总医院门诊电子病历系统早在1960年就开发完成并投入使用，推动了电子病历的发展。其二，研究水平领先。美国HIMMSSAnalytics提出了一套评价医疗机构实施EMR水平的模型。其三，应用率高低不一。欧洲、大洋洲等国家的电子病历应用率相对较高，然而研究基础及理论水平相对深厚的美国、日本应用率相对较低。其四，政府参与、投入多。发达国家电子病历系统建设和发展的政府层面介入程度比较深，持续不断的经济、科研投入也为电子病历的发展提供了可能[4]。李光乾学者将国外电子病历的发展特点归纳总结为以下三点：一是推进模式不一（政府或市场主导）;二是功能诸多，协同共享;三是标准统一制定[6]。

（二）对国内电子病历发展的研究综述

在国内，学者对电子病历发展的问题现状、解决之策进行了大量研究与分析。马锡坤、杨国斌、于京杰等学者指出目前国内的电子病历存在诸多问题，包括电子病历法律认定不明确、真实性难以确认、安全性得不到保障、标准尚未统一等[1]。针对上述学界提出的相关问题，杨扬、吴亚杰等学者提出涵括统一电子病历模板、统一书写格式、统一储存格式、统一数据接口、统一传送途径标准等现实操作的建议，以最大限度地避免重复开发，进而节约人力、物力、财力，最终实现资源共享的目标[7]。此外，董毓贵、崔新莉等学者提倡采用“双套制”保存纸质病历，即电子和纸质两种方式并行，定期储存纸质病历，既要重视电子病历的推行，也要重视对纸质病历的管理和研究[8]。

基于上述国内外电子病历相关研究可以发现，政策扩散视角下的电子病历政策分析鲜有学者进行研究。由此，本研究将以政策扩散理论为基础对长江三角洲地区电子病历政策进行文本分析，梳理现有电子病历政策的扩散逻辑，优化未来电子病历政策的扩散路径。

二、长江三角洲地区电子病历政策扩散分析

本文以长江三角洲地区的上海市、杭州市、南京市、合肥市四个地方政府出台的电子病历相关政策为主要研究对象，以“电子病历”为关键词，借助地方政府门户网站搜索获取上海市、杭州市、南京市、合肥市地方政府电子病历相关政策文件。具体政策形式包括通知、意见、规划、办法、方案等，剔除新闻报道，最终获取有效政策文本56份。

（一）理论基础

公共政策扩散是指一项公共政策由一个地区或部门扩散到其他地区或部门，并被新的公共政策主体采纳和推行的过程[5]。公共政策扩散主要有四种经典的扩散机制：学习机制、竞争机制、强制机制和模仿机制[9]。学习机制是指公共政策主体自发主动地、有选择性地向其他政策主体学习政策经验;竞争机制是指不同公共政策主体在特定情境下展开较量;强制机制是指在政府组织体系内部，上级政府公共政策主体利用行政权力或行政指令，自上而下地推动政策，最终实现政策扩散;模仿机制是指公共政策主体直接套用、简单复制其他地区或部门的公共政策。

（二）长江三角洲地区电子病历政策文本梳理

为了较为直观地呈现长江三角洲地区上海市、杭州市、南京市、合肥市电子病历政策的扩散过程，将所搜集到的56份政策文本中提取“地区”“时间”“政策文件”“相关内容”等关键信息进行梳理，进一步整理出了有关电子病历政策的文本表格。