浅析新形势下我国矿产资源规划编制要点

李文 张进平 孔祥军 高剑 刘劲男

摘 要：矿产资源是我国经济发展的前提基础，矿产资源规划是矿产资源开发利用的必要保障。在国际矿业形势纷繁复杂的今天，根据我国社会发展需求，编制针对我国新形势新要求下的矿产资源规划是十分重要的。通过重点分析我国矿产资源基本特征、开发现状、管理现状，以及在对比国际和国内矿业形势的基础上，认为我国编制矿产资源规划应遵循保障矿产资源安全、坚持生态环境保护优先、优化矿产资源布局管控和实现科技引领发展等4点原则，在明确政府主体责任分工、充分发挥社会职能功效、建立健全监管评估制度的支撑下，抓紧建立储备矿种动态调整评价机制，大力推动清洁能源的开发利用，重点加强海洋矿产资源的开发与保护，及时提升矿山生态修复程度。

关键词：矿产资源规划;新形势;编制要点;矿业形势

Abstract：Mineral resources are one of the prerequisites for China's economic development， and mineral resources program is necessary for the development and utilization of mineral resources. Today， with complicated international mining situation and Chinas social development needs， it is very important to formulate mineral resources program for the new situation and new requirements. Based on the analysis of the basic characteristics， the development status and the management practices of mineral resources in China， as well as the international and domestic mining situation， this paper summarizes four principles of mining planning in China i.e. safety of mineral resources， priority of ecological environment protection， optimized distribution and control of mineral resources， and development led by science and technology. With the government as the main responsible entity， proper functioning of the society and establishment of comprehensive supervision and evaluation systems， we should set up the dynamic adjustment and evaluation mechanism of reserve minerals， vigorously promote the development and utilization of clean energy， focus on strengthening the development and protection of marine mineral resources， and improve the ecological restoration of mines.

Keywords： mineral resources program; new situation; main compliling points; mining situation

矿产资源是我国发展之基，生产之要，是实现我国社会主义现代化建设的首要保障。当前，我国正处在全面建成小康社会、实现百年奋斗目标的关键时期，对矿产资源的需求和依赖发展到前所未有的程度，只有科学合理的开发利用矿产资源，才能确保我国经济得到稳步提升。为了能更好的对矿产资源进行开发利用，实现矿产资源高质量、可持续发展，必须要结合我国矿产资源特点及当前社会形势，有针对性的做好适用于当前新形势下的全国矿产资源规划编制工作，从而促进我国能源领域的转型升级，为我国社会主义经济发展保驾护航。

1 我国矿产资源概况

（1）我国矿产资源基本特征

我国土地辽阔，地形地貌复杂多样，具有较丰富的地质资源条件，矿产资源种类丰富，品种较齐全，且分布相对集中。根据《中国矿产资源报告2020》数据显示，我国现已发现矿产173种，包括能源矿产13种，金属矿产59种，非金属矿产95种，水气矿产6种。截至2019年底，已发现并探明资源储量162种，其中共统计汇总亚矿种215个，且与2018年相比，有106种储量增加，47种储量减少，剩余62种无变化。

在矿产资源储量总量上与其他国家比较，我国属于矿产资源大国，仅次于美国与俄罗斯（饶曼周，2019），但人均占有率较低，储采比不高，具有战略意义的矿种储量不够，资源禀赋不佳。其中石油储量仅占全球总量的1.5%，煤炭储量仅占全球总量的13.2%，天然气、铁、铜、铝、镍、锂、锆、铬、钴、铀、钼、锡、金、钾盐、萤石等15种战略性矿产的资源储量占全球比重均低于20%，且人均可采資源储量也远低于世界平均水平。稀土、钨、锡等主要储备矿种储量有所增长，但仍有供不应求的情况出现。综合分析，我国矿产资源基础薄弱，劣势相对明显。

（2）我国矿产资源勘查开发现状

我国矿产资源勘查开发体系较完整，在地质找矿等方面取得进展重大。自2008年以来，累计地质勘查投入经费超8000亿元，全国范围内，现存矿点超20万处，已勘查矿点2万余个，新发现大中型矿产地1700余处（规划司，2016）。而由于我国矿产资源勘查开发起步相对较晚，技术水平不足，仍存在矿产资源开发难度大、利用率低等问题，且受国际经济及矿业环境影响，我国矿产资源勘查开发投资不稳定，2015年全国地质勘查开发投入相对紧缩，矿产行业整体低迷。针对矿产行业整体疲软态势，国家持续强化规划布局和资源开发整合，刺激市场加速运转，2019年相关投入总体回升，其中非固体矿产地质勘查投资较之前有所增长，固体矿产地质勘查投资仍呈下降态势。按勘查类别分，基础地质调查和矿产勘查投资均有所下降，水文地质、环境地质与地质灾害调查评价、地质科技与综合研究等有所增长。

（3）我国矿产资源管理现状

相对发达国家，我国针对矿产资源管理体系的建立较晚，相关的政策法规、基础设施较薄弱。近几十年来，国家有意识的加强了对矿产资源的管理和保护工作，持续推动矿产资源审批、矿业权出让、矿产资源权益金、矿产资源储量、矿产资源分级分类管理、矿产资源补偿及地质勘查资质管理等一系列制度体系的改革与完善，组织实施矿产资源节约与综合利用等专项工作，建立健全矿业权市场交易体系，积极开展矿山生态修复，鼓励社会资本投入，开展绿色勘查项目示范工作，更重要的是坚持有针对性的制定矿产资源规划体系，保障矿产资源的安全供应。现阶段，我国矿产资源规划体系可分为总规划和专项规划两类，其中总规划分为国家级、省级、市级以及县级4个级别（任辉，2020），实现从国家到地方层层把控矿产资源的管理工作。

2 当前形势及挑战

（1）国际矿业形势

受世界经济低迷、地缘政治格局变化、能源结构调整以及前期高强度投资所形成的产能集中释放等多重因素影响，国际矿业形势跌宕起伏，自2011年以来，全球矿业形势整体呈下行态势，全球矿产品供应总体过剩，价格持续下跌，矿业融资困难，2016年全球经济复苏，矿业形势渐有好转，到2018年上半年全球经济和矿业发展持续向好，但下半年矿业市场又大幅回调，国际矿业“寒流”再次来临。现阶段，全球地质勘查投入持续下降，矿产储量不断减少，但矿产品需求旺盛，全球性的矿产资源争夺趋近白热化，致使国际矿业发展格局发生重大变化，全球能源供需关系继续深度调整，国际矿业产能合作向更多元化发展，矿产资源丰富的发展中国家地位逐渐抬升，世界矿产勘查开发投资重心发生转移，世界各国对矿产资源政策进行针对性的调整，深海探矿成为热点，新能源的开发利用亦逐渐受大国重视，环境保护和科技创新成为国际矿业关注的焦点，各国在资源领域的博弈日渐激烈。

（2）国内矿业形势

在当前国际大形势下，我国经济整体仍保持高速增长，“十三五”期间，国家加速推进矿业结构调整、转型、升级以及管理等相关改革进程，在矿产资源勘查开发利用、绿色勘查和绿色矿山建设、地质矿产调查等方面均取得了新进展，相关技术创新、理论研究都实现了新突破，矿业资本重组和国际地质矿产合作也取得了新成果，实现了我国采矿行业持续盈利，矿产品生产保持增长，能源消费结构不断改善，大宗矿产品进口连续增加（郭娟等，2021）的喜人成绩，但矿产资源约束趋紧的总态势没有改变，我国矿产资源形势仍十分严峻。现阶段，我国矿产资源相关制度改革正处在关键转折期，探矿权存量相对减少，矿产地质勘查投资总体下降，全国共计有2397家地质勘查单位，均面临机构体制改革和科技转型升级（袁博等，2020）。加之受新冠疫情及中美贸易摩擦等挑战的影响，我国矿产资源家底薄弱、全球市场控制力不足、话语权不强、战略矿产资源储备体系不完善、矿产品供应及运输安全等问题显露。

3 规划编制的基本原则

（1）保障矿产资源安全

保障礦产资源安全是编制矿产资源规划的最基本原则，是我国进行矿产资源勘查开发利用的前提。为稳定我国矿产资源安全水平，应充分利用我国自然优势，大力推进找矿突破，加速探明国内各类矿产储量情况，重点关注各类战略性矿产资源，厘清其中优势矿产资源、紧缺矿产资源以及新兴战略性矿产资源的储备情况，有针对性的进行储备规划，扩大我国矿产资源基础，构建矿产资源动态调整评价体系，完善矿产资源储备系统，建立矿产品供应及运输网络。同时深化国际矿业合作，加强境外矿产资源勘查开发，积极参与国际矿业治理，提升我国在国际矿业中的地位及影响力，促进国际矿业健康发展。

（2）坚持生态环境保护优先

坚持将生态环境保护放在首位，守住自然资源生态安全边界，以推进生态文明建设为前提，进行矿产资源勘查开发和利用。为此，需树立矿产资源节约开发意识，提高矿产资源综合利用效率，完善矿产资源综合利用体系，推动资源利用方式转变;需加快矿山生态环境修复与保护，大力发展绿色矿业，推进绿色勘查和绿色矿山建设;需合理且充分的开发新型能源，推广清洁能源利用，改善能源消费结构，提高可再生能源使用占比，减少矿产资源利用对生态环境的污染，促进矿产资源开发与环境保护协调发展。

（3）优化矿产资源布局管控

优化矿产资源管控机制，坚持简政放权，推进矿产资源各项改革，稳步转变地勘队伍职能，发挥市场主体作用，明确市场与政府在矿产资源中的分工。做到将矿产资源的开发利用与区域发展相结合，充分考虑城乡建设、区域经济和民生需求，实现矿产资源产业升级，形成以资源利用推动区域发展，以区域发展保障资源利用的良好局面，将资源优势转化为经济发展优势。并结合矿种自身以及所处区域特点，实行区域差别化、矿种差别化管理，有针对性的规划管控矿产资源，统筹矿产资源勘查开发布局和时序，将开发与保护紧密结合，形成协调有序的矿产资源开发利用新格局。

（4）实现科技引领发展

鼓励矿产资源领域科技研究，强化基础地质工作，大力推进矿产资源领域科技创新，强化地质找矿深勘精查。加强各类矿产成矿机理研究，全方位进行矿产资源潜力评价，建立找矿新模式，谋求找矿新突破。制定矿产资源相关技术规范，细化矿产资源相关行业标准，明确地质勘查、评价及开发利用等不同阶段的不同要求，为矿产资源的勘查开发等工作提供政策依据及技术支撑，实现地质矿产标准化作业。搭建矿产资源科技创新平台，设立矿产资源重点实验室和相关工程技术创新中心，加强科学理论研究和高精技术研发，提升地质矿产领域科技水平，注重矿产资源领域知识产权，实现矿产资源高质量发展。

4 规划编制的要点与方向

（1）建立储备矿种动态调整评价机制

为应对日趋复杂的国际形势，实现我国社会主义现代化建设，保障经济稳定发展，首先要确保我国战略矿产资源的安全供应。要依照当今资源形势的变化，区分我国资源储备中的优势矿种和紧缺矿种，有针对性的进行资源储备动态调整。其中，针对优势矿种应减少工业过剩或低价销售等情况对矿产资源价值提升的阻碍，促进优势矿种所在地的生态环境保护，将资源优势转化为经济优势;针对紧缺矿种应结合国内供应形势、矿种开采环境、进出口价格等因素，调整其储备方案，匹配资源供需形势和经济市场变化。需严格遵循系统性、科学性、明确性、动态性、可操作性5方面原则，从资源、供给、需求和技术4方面设计储备矿种动态调整评价指标体系，构建储备矿种的备选库，采用层级评价的方法，划分储备预警层级，分别建立优势矿种和紧缺矿种的动态调整评价机制，指导我国矿产资源储备工作，确保我国资源安全。

（2）推动清洁能源的开发利用

生态保护始终是资源开发的前提条件及首要要求，而清洁能源大多具有绿色、低碳、环保、可再生等特点，正符合当下大力发展绿色矿业，转变资源利用方式，调整能源消费结构，推进生态文明建设的根本需要。截至2020年底，我国水电、风电等清洁能源的使用占比已上升至能源消费总量的15.3%，有效的减少了环境污染，缓解了煤炭和石油等的能源压力。现今在我国具有代表性的清洁能源中，页岩气地质资源量为121.86×104亿m3，可采资源量为21.81×104亿m3（国土资源部油气战略研究中心，2016;国土资源部油气资源战略研究中心，2017），地热资源已探明资源总量折合标准煤超4000亿t，水热型地热资源量折合标准煤超过12 500亿t（尹玉龙，2018），年可开采量折合标准煤累计达18.65亿t（李文等，2020），均在发电、供暖等方面具有十分巨大的应用潜力和广阔的发展前景。在新一轮的矿产资源规划中，应加大对清洁能源的政策倾斜，加速对清洁能源的地质调查研究，推动清洁能源的开发利用。

（3）加强海洋矿产资源的开发与保护

随着科技水平的提高和人类对资源渴望程度的加深，海洋资源已经成为国际社会竞争角逐的重要资源。我国海洋面积广阔，海洋矿产资源丰富，具有优良的先天条件，其中已探明近海石油总量约有225亿t，天然气资源总量约有8.4亿m3，多金属结核约3万亿t（吴美仪，2018），另有丰富的矿砂资源和可燃冰资源，极具开发利用价值。当前，我国已经针对海洋矿产资源开展了一定程度的勘查开发工作，但相比其他海洋大国，我国的开发起步相对较晚，统筹规划性不强，资金和科研投入较少，技术相对落后，导致矿产回收率低，资源浪费严重，对海洋矿产资源的综合利用无法实现。现阶段，我国正面对较突出的矿产资源供需矛盾问题，应高度重视对海洋矿产资源的开发利用，制定长期合理的开发利用方案，全面开展海洋地质矿产勘查和资源评估工作，加强相关的科学研究和技术升级，提高海洋矿产资源的利用效率，同时做好海洋矿产资源的监管工作，兼顾海洋矿产资源的开发和保护。

（4）平衡矿产地与生态保护区的空间关系

为维系我国生态安全格局、维护生态系统功能、保障经济社会的可持续发展，现阶段我国加强了生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域边界的划分和管控。而平衡矿产地与各类生态保护区的空间关系，在进行矿产资源勘查开发利用的同时，保障国家和区域生态安全，推进生态文明建设，实现我国矿产资源可持续发展是我国矿产资源规划编制的重点内容。在矿产资源规划编制的过程中，我国应明确生态保护区和矿产地两者间的优先级，指导地方各有关部门应依照自身特点，认清自身区域生态安全底线，制定有针对性的生态保护红线管理办法，审查生态保护“红线”的科学性和合理性，划清生态保护区范围，合理规划矿产资源勘查开发利用等相关内容，确认在不触及生态保护“红线”的前提下，有序、高效、可持续的进行矿产资源的开发利用。

（5）提升矿山生态修复程度

矿山的生态修复是解决矿山开采引起的地质灾害、土地浪费、生态系统退化等问题的最直接手段，是实现矿产资源绿色开发，推进生态文明建设的基本方法。我国矿山生态修复初始于20世纪50年代，起步较晚，修复机制单一，修复比率较低，修复程度较差，基本停留在简单的植被恢复，不能实现生态系统功能性的恢复。当前应探索构建“政府引导、政策扶持、社会参与、市场运作、用保结合”的矿山生态修复模式。创新恢复机制，制定合理規划，建立恢复评价体系，改进恢复技术手段，根据矿山情况及生态适宜性，将矿山利用与保护相结合，提升矿山生态修复程度，在实现矿山的自然生态系统修复的基础上，推进实现与自然生态系统相匹配的经济和社会系统的修复。

5 规划编制的管理与支撑

（1）明确政府主体责任分工

规划的贯彻落实需要中央及地方各部门依照职能分工，加强协调配合，分析实时形势，共同推动支撑。从国家层面，各机关部委要统一思想，做好政策衔接，综合政治、经济、环境、民生等多方面因素，把好全国矿产资源规划的大方向，并做好在规划实施过程中及时解决发生问题的相关准备;从地方层面，各地区要深刻领会国家矿产资源规划的总体目标，结合自身区域特点和新形势下的相关需求，有针对性的制定各级矿产资源规划，明确责任分工，制定考核办法，确保规划的各项任务落实到位。

（2）充分发挥社会职能效用

宣传并倡导我国矿产资源规划的意义及重要性，提高社会各界对矿产资源管理工作的认识，营造规划实施的良好社会氛围。加强政府与社会资本的合作，在政府规划引领的前提下，充分发挥我国社会主义市场经济的特点，调动各方积极性和创造性，积极鼓励社会资金投入到矿产资源开发利用、矿产资源节约保护、矿产资源储备、矿山修复治理、绿色矿山建设等相关项目中，丰富资金投入来源，更好的保证矿产资源规划的顺利实施。

（3）建立健全监管评估机制

明确规划具体的目标指标、重点内容和工作部署，完善规划实施监管和動态评估机制。加强重点内容的考核工作，采用专项和常规监督管理并重的方式，对规划目标任务的进展情况和完成情况进行监管，及时纠正有违于规划的行为和问题;定期开展规划评估工作，强化规划的动态评估，分析国际和国内矿业形势，进行总量调控和布局结构调整，针对遇到的新形势、产生的新问题，及时应对并提出解决办法。

6 结语

矿产资源是国家发展社会进步的前提基础，针对当前国际形势和我国自身特点，明确政府责任、鼓励社会投入、健全监管评估机制，以保障我国矿产资源安全、生态环境保护优先、优化矿产资源布局、科技引领发展为原则，着重在建立储备矿种动态调整评价机制、推动清洁能源开发利用、加强海洋矿产资源开发保护以及提升矿山生态修复程度等方面下功夫，做好我国的矿产资源规划，确保矿产资源可以在安全、合理、可持续的环境下进行开发利用，保障我国社会经济的健康发展。

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