陕西省政府引导基金投后管理现状及建议

陕西省政府引导基金在投后管理方面主要存在行政化干预较重、种子期和初创期被投资企业投后管理亟须加强、早期投资机构投后管理体系不健全、投后管理服务供需不匹配等问题。针对以上问题，应发挥引导基金的政策性、引导性作用，积极推动私募基金的专业化、市场化发展，着力培育全省私募基金良好发展生态，支持和鼓励私募股权投资基金行业健康快速发展，为引导带动社会投资、促进金融产业发展、有效服务实体经济发挥积极作用。

“十三五”期间，陕西省通过清理政府投资基金、建立陕西省政府投资引导基金和制定引导基金管理制度等举措，进一步规范和促进了全省政府引导基金的设立、运营、管理，并通过实践发挥了明显成效。

陕西省政府引导基金投后管理现状

陕西省政府引导基金投后管理的主要内容是：基金管理公司按照协议约定开展投后管理工作，重点关注项目运行、出资权益、风险控制以及投资退出等。陕西省政府引导基金投后管理遵循的政策依据相继是《陕西省產业发展基金管理办法》和《陕西省政府投资引导基金管理办法》。

（一）投后管理政策规定

1、《陕西省政府投资引导基金管理办法》中的投后管理规定

2019年1月4日，陕西省出台了《陕西省政府投资引导基金管理办法》，同时，《陕西省产业发展基金管理办法》废止。《陕西省政府投资引导基金管理办法》涉及投后管理的主要是对政府引导基金绩效评价和投资退出做了明确的规定。

陕西省政府引导基金绩效评价的政策规定见于第三十二条、第三十三条以及第三十四条。第三十二条主要就政府引导基金绩效评价的方式方法做了规定：“基金主管部门根据基金投资协议按年度对引导基金、子基金开展绩效评价，有效应用绩效评价结果。根据需要可委托第三方机构开展绩效评价。”第三十三条主要就运用绩效评价结果对社会出资方让利作了规定：“引导基金以投资收益为限，可对社会资本出资方给予一定让利。让利与否及让利幅度根据子基金所处行业及绩效评价结果等因素合理确定，具体实施细则由省财政厅制定。” 第三十四条主要依据绩效评价结果对基金管理人的奖惩作了规定：“根据绩效评价结果，引导基金对未完成年度投资目标的子基金暂停投资，对出现重大投资失误的停止投资乃至更换管理人，并对子基金管理人实行信用记录管理。”

陕西省政府引导基金退出的政策规定见于第二十八条和第二十九条。第二十八条对引导基金退出的时机做了规定：“引导基金对子基金的投资，应在子基金存续期满、或存续期内达到预期目标时，按照协议和章程约定的方式适时退出。”第二十九条对引导基金的退出方式及退出价格做了规定：“引导基金在退出时，应按照国有产权管理有关规定，采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。应聘请有资质的资产评估等专业机构进行评估，评估结果作为确定引导基金投资退出价格的重要参考。”

2、《陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则》中的投后管理规定

2019年8月28日，陕西省财政厅印发了《陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则》，对政府引导基金投后管理主要涉及的项目运行、出资权益、风险控制以及投资退出等内容做出了规定。

该细则第三章第十三条第九款规定，政府引导基金投后管理主要包括项目运行、出资权益、风险控制以及投资退出等内容。

该细则第三章第十六条和第十七条关于项目运行的规定：“子基金应按照市场化方式建立完善的投资决策机制，项目投资决策流程一般应包括项目立项、尽职调查、决策复核等程序……子基金投资于外省的项目，子基金管理机构应向引导基金管理公司备案。”

该细则第四章第二十一条规定了政府引导基金出资权益：“子基金在退出或清算收回资金时，应及时将引导基金出资和归属引导基金的收益、利息等全部交回引导基金，回收资金按照相关规定用于引导基金自身滚动发展或及时足额上缴国库。”

该细则第五章第二十五条和第三十二条对政府引导基金风险控制做出了相应的规定。其中，第二十五条规定：“基金管理机构应遵守国家法律法规和行业规范，建立健全投资决策和风险约束机制，依法依规进行管理和投资运作，防范各类风险。”为防范各类风险，第三十二条列出了子基金投资业务的负面清单，子基金在运作过程中，不得从事以下投资业务：一是融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务;二是投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、债项评级AAA以下或发债主体评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划以及其他金融衍生品;三是向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）;四是吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借（以股权投资为目的的可转债除外，但不得从事明股实债）;五是进行承担无限连带责任的对外投资;六是发行信托或集合理财产品募集资金;七是国家法律法规禁止从事的其他业务。

该细则第四章第二十一条、第二十二条、第二十四条分别对引导基金投资退出做出了较为详细的规定。第二十一条规定了引导基金退出的方式有股权回购、转让、清算等。第二十二条规定退出价格按照子基金协议或章程规定的方式计算，但原则上不低于引导基金实缴出资本金及按同期银行基准贷款利率计算的利息之和，并且规定了提前非正常退出的条件等内容。第二十四条对引导基金退出时的收益分配规定为：“引导基金在收回本金和基本收益的基础上，可以投资收益为限，对基金管理机构和社会资本投资方给予一定的奖励和让利。奖励、让利幅度根据基金所处行业及管理绩效等因素合理确定。”

（二）投后管理主要做法

陕西省政府引导基金投后管理的主要做法是：

一是通过合理让利，引导基金投向。对于政府重点支持的项目或产业，财政出资资金的收益，通过奖补的形式让利给基金管理公司和社会投资者，引导社会资金的流向，提高放大倍数，改善引导效果。

二是建立有效的约束机制，防止偏离政策目标，比如可以选择合适的组织模式，可以按照规则参与基金内部治理，还可以开展评估评价。向子基金投资决策委员会派驻委员，参与投资决策，对所投项目行使表决权。子基金参与被投企业董事会行使投票权和一票否决权，保证政府引导基金的政策目标有效实现和财政资金不受侵害。

三是定期（一般按季度）召开基金管理工作会议，及时了解基金运行情况并进行总结，建立共商机制，及时解决问题，促进基金管理健康发展。主要内容包括：基金设立及投资运作情况、出资者资金退出及收益情况、基金运行过程中存在的困难、问题及建议。

陕西省政府引导基金投后管理存在的问题

陕西省政府引导基金在投后管理方面主要存在行政化干预较重、种子期和初创期被投资企业投后管理亟须加强、早期投资机构投后管理体系不健全、投后管理服务供需不匹配等问题。

（一）行政化干预较重

由于政府引导基金运作管理涉及多个层级部门和机构，委托代理链条过长，造成在子基金设立、募资、投资、合作、管理、退出等各个环节的决策需要层层审批，程序多而复杂，决策效率低下，很容易错过最佳的市场投资机会和合作机会，甚至导致投资项目迟迟难以落地，投资者撤资等现象的发生。另外，由于缺乏尽职免责政策，投资风险的追责机制导致怕投资、不敢投资，政府引导基金大量资金沉淀现象严重。

（二）种子期和初创期被投资企业投后管理亟须加强

在激烈的市场竞争中，企业的经营发展会面临市场、政策、技术、管理、法律诉讼等风险因素的影响，增加了项目投资的不确定性和风险。尤其是处于种子期、初创期企业，面临创始人创业经验不足、团队人员有限、资金紧张、业务拓展迫切等现实情况，往往重业务发展轻风险控制，在财务核算、风险控制等方面投入资源不足，导致公司容易出现经营风险过高、内部管理混乱、财务监控困难等一系列问题。因此，种子期和初创期企业不仅需要资金支持，投后管理也亟需加强。

（三）早期投资机构投后管理体系不健全

早期投资机构由于基金管理人运作时间较短，团队成员较少，投后管理人员配置不足，所以投后服務难以满足已投企业的相关需求，一定程度掣肘创业企业的发展;另一方面，早期投资机构对所投项目的退出时机选择比较依赖个人判断和市场情况，缺乏对机构在管项目整体的退出规划，无法充分挖掘企业潜能和进行资源对接，影响其风险控制能力和盈利能力。

（四）投后管理服务供需不匹配

投后服务供给方投资机构，作为基金管理人在现实中受限于人员配备和投后管理的复杂性，致使很多投资完成之后，与被投项目或企业的联系就慢慢减少，并没有很好地履行投后管理义务。投后服务的需求方，被投企业合伙人意识不强，没有建立起现代公司的治理结构，不能定期召开股东会、董事会，无法按照基金管理人的要求及时披露经营信息，导致投资机构难以及时掌握企业的发展经营情况，与投后服务的需求对接。

加强陕西省政府引导基金投后管理的建议

针对陕西省政府引导基金投后管理存在的问题，建议该省以加强陕西省政府引导基金投后管理为抓手，切实发挥引导基金的政策性、引导性作用，积极推动私募基金的专业化、市场化发展，着力培育全省私募基金良好发展生态，支持和鼓励私募股权投资基金行业健康快速发展，为引导带动社会投资、促进金融产业发展、有效服务实体经济发挥积极作用。

（一）围绕陕西省重点领域和薄弱环节，提高引导社会资本的功能

积极发挥该省政府引导基金的引导撬动作用，募集资金用于支持符合陕西省产业发展方向的产业类项目。加快设立混合所有制的股权投资基金，引导撬动社会资本支持产业发展，推动产业项目尽快落地，做到“多供给、快释放”。进一步加大政策支持和精准招商力度，优选招商项目，让优质项目落地带动重点产业发展。继续加强专业人才引进和现有人员培训，为后期资本运作储备力量。降低返投比例、丰富返投方式，引导社会资本投资陕西省重点领域及薄弱环节，提高政府引导基金引导社会资本的动能。

（二）推行基金管理人的市场化机制，强化引导基金的风险控制

在引导基金投后管理方面学习深圳、江苏等地经验，大力发展引导基金，各级政府广泛参与，管理模式更加市场化。一方面，陕西省政府引导基金在管理上应尽量简化常规决策流程，推行基金管理人的市场化机制。另一方面，加强政府引导基金的风险管理，可强化政府引导基金在子基金投决会的观察员席位，把控对子基金的合规性、符合政策法规及协议约定的前置审查及事后控制，确保政府引导基金根据其管理要求把控关建环节，确保政府引导基金的规范运作。

（三）可根据对基金的绩效考评结果实施让利、提前或强制退出

在子基金偏离目标投资领域、基金绩效不达预期、投资进度缓慢、资金长期闲置、募集社会资本困难的情况下，政府引导基金可提前退出。根据私募基金的运作模式和行业特点，建议省上进一步完善政府引导基金的运行机制和考核政策。对引导基金参与的风投基金等具有一定特殊性、政策性的基金，可为引导基金留出一定的亏损“容忍空间”;对战略性新兴产业、科技成果转化等行业的私募基金，引导基金出资部分可对其他出资人进行部分让利。

（四）加强与私募基金合作，支持科创企业和中小企业发展

政府适当加强与民营私募股权基金的合作，与民间资本加强合作，既提高投资决策效率又能有效把控风险。政府应提高对私募股权基金的重视，鼓励私募股权基金支持科创企业发展壮大。通过政府引导基金流向私募股权基金，再通过私募股权基金流入科创企业和中小企业，从而可以投资更多项目，为科技创新企业的发展提供稳定的资金来源。吸收更多的社会资本，鼓励引导其价值投资和实体投资，形成支持科创企业和中小企业发展的完善的资本体系。

作者简介

郭普松 陕西省社会科学院金融研究所副研究员，研究方向为私募股权投资、政府引导基金