我国当代农村土地政策的性别评估

李慧英

(中共中央党校，北京100091)

对我国当代农村土地政策进行性别评估，需要关注三大背景，其一是农村集体所有制下的家庭土地承包制，这是现行土地政策的制度背景；其二，政府主动推进城镇化，这是我国乡村快速变迁的社会背景；其三，集体父权制的规则与运作，这是极少被公共政策关注而又对乡村变迁产生深刻影响的文化背景。

制度背景。1980年以来，我国农村开始实行土地家庭联产承包责任制，农民拥有了土地使用权，土地使用权是以家庭“户”为单位承包经营，不同于人民公社时期的劳动工分制。“户”又是依据家庭人口来免费分配耕地，有多少口人就有多少份地。也就是说，土地承包制实施以来，妇女与男子一样都有一份属于自己的承包地，妇女土地权益议题也就由此而生。土地承包制实行以来，土地政策发生了一系列调整，人民公社时期，土地是禁止买卖和转让的，现在可以抵押、转让和买卖。1986年《中华人民共和国土地管理法》[1]开始对农村土地的征用进行补偿，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。由此，土地不仅仅是生产资料，还可以作为商品进行交易，土地的经济价值迅速凸现出来。

社会背景。20世纪90年代以来，城镇化快速推进，农业人口迅速减少，非农人口比重不断增加，城镇人口占比在2000年达到37%，2010年达到49.7%，几乎占全国总人口数的一半。经济开发区、新型政务区、商业住宅区遍地开花，1992—2012年，全国新建设市城市13572个，征用地面积高达25773平方千米，在统计范围具有可比性的2000—2012年间，城市的建成区增加了103%，每市平均面积从34平方千米增加到70平方千米；县城的建成区2001年以后增加了80%，平均面积从6.3平方千米增加到11.5平方千米。与此同时，大量农村土地被征用与开发。伴随“撤村并点”、村庄变“社区”、“整村推进”，不到20年时间，中国自然村数量减少了140～150万个，减少幅度为33.3%～35.7%。这一过程征用了8300多万亩耕地，1.5亿亩土地[2]，农村经历着快速的社会变迁。

文化背景。人们通常以为村民自治和村规民约是农村最大亮点，而很少意识到在村民自治和村规民约背后，是一套集体父权规则起着决定作用。所谓父权制即一整套强调父系父居父姓的男性中心制度，我国的公共政策几乎未曾认识并提及，它诞生于古老的农耕社会，并未随着集体所有制的建立而消失，依然是乡村社会根深蒂固的生活方式，它正深刻地影响着现今农村集体的分配方式，在城镇化的发展战略中持续发酵。本文将这种隐蔽的集体父权制作为土地政策性别评估的文化背景展示出来。

一、土地承包政策与首当其冲的出嫁女权利

1980年我国农村实施的土地家庭联产承包责任制，可以说是在公有制经济范围内进行的探索。一方面它延续了从1950年代后期建立的“集体所有”，从而使得我国的土地性质与绝大多数国家不同，农用土地和宅基地属于集体所有，而不属于私有。另一方面它要调动农民的劳动积极性，将土地使用权从所有权中剥离开来，实行所有权与使用权的分离，将土地承包给农民。我国土地管理是双重管理结构，一重是国家管理机构，即相当一部分的管理权力掌握在国家手里，由国家来确认农村土地的性质、使用方式、承包的单位和时间、征地补偿标准以及土地的退出等政策。一重是村民自治组织村委会，国家政府将一部分集体分配权力下放到基层自治组织，即将村集体掌管的土地资源以及相关的收益分配权力赋予村委会。由村民确定婚嫁妇女的村民资格、根据村民意愿分配资源，无论是事实上还是程序上，都形成了村民委员会的一项重要权力，这使得村委会有权按照自身意愿分配集体资源。随着土地经济价值的提升，基层政府与村级管理越来越排斥出嫁女——这里所说的出嫁女指的是结婚之后依然居住在娘家的女儿户。按照父权制的规则，女性结婚一定要嫁到男方家庭，成为男方的家庭成员和村民，一旦留在娘家就会受到排斥。土地承包制实施后，这些女儿户首当其冲地遭遇村委会和村民小组的利益剥夺，这种利益剥夺大体有三种情况。

第一，收回出嫁女的承包地。土地承包的初期，农村家庭的男女老少几乎都会获得一份承包地。当基层政府以及村组集体开始进行土地经营、挖掘土地经济价值的时候，出嫁女的承包地就成为被收回的首要目标。这种情况最早出现在四川眉山的仁寿县。1988年，仁寿县龙正乡开始试点“双层经营责任制”，以龙正乡人多地少以及便于计划生育管理等为由，提出“结婚一年以上的非常住人口，应退出责任地”[3]。该规定以文件的形式广为下发，并在全县推广。全县许多村社搞一刀切，不管常住与否，对结婚一年以上的妇女，一律强行下户口，收回责任地。其中包括女干部、女民办教师、现役军人家属、职工家属，甚至还有结婚多年已单独修房立户的母子，以及丈夫是城镇户口的妇女。之后，这种做法不断向全国各地蔓延，形成了一波波排斥出嫁女的浪潮。2014年，中共中央党校妇女研究中心在网上对21个省市1126位农村妇女进行了问卷调查，发现52.85%的妇女结婚后尚未离开出生地，却被取消原村庄的土地承包权，而男性农民即使长期在外务工，都不会收回其承包地。

第二，取消出嫁女的征地补偿款。1991—1996年和2002—2005年，我国经历了两次大规模土地征用与城镇化建设高潮，地方政府热衷于开发经济区，在城乡交界的村庄先是低价购买村集体土地，将集体土地所有权转化为国家土地所有权，然后高价卖给开发商，建设经济开发区、新行政区及商业住宅区。村集体得到征地补偿款后，为了村庄男性利益最大化，采取种种手段剥夺农村妇女的土地补偿款。有些地方按照户籍分配征地款，出嫁女的户口一直在娘家村，本来应当一视同仁，为了排斥出嫁女，村组干部悄悄将出嫁女的户口取消掉，在南宁市就有约3000名出嫁女的户籍“被丢失”。更有甚者直接将女儿户视为“空挂户”，村集体将其视为外村人。有些地区则按照承包地面积予以补偿，有多少地就有多少补偿金，出嫁女当年都在自己的父母家获得一份承包地，无疑应当得到征地补偿款。但是分配补偿款时，村委会却告知出嫁女的承包地已经被集体收回，征地补偿款一分钱也没有。在征地拆迁与土地补偿过程中，常常出现两种极端现象，男性户主及其家人可以一夜暴富，获得上百万的补偿，出嫁女及其家人却变得一无所有。全国妇联第三期中国妇女社会地位调查数据显示，2010年土地权受侵犯的妇女比例占21%，比2000年增加了11.8个百分点，同年农村妇女土地权益受损比例高于男性9.1个百分点(1)数据来源于中华全国妇女联合会编制的《第三期中国妇女社会地位调查报告》。，在土地权受侵犯的妇女中出嫁女比例最高占到70%(2)数据来源于中共中央党校性别平等政策倡导课题组2014年对1126名出嫁女的调查数据。。

第三，出嫁女不能得到宅基地和优惠住房。在集体经济时期，农村青年结婚可以根据国家一户一宅的政策，申请宅基地盖婚房。不同的是国务院的规定并未区分男女，而绝大多数汉民族村庄，在实施一户一宅过程中，对于男女作出严格区别，只有本村的男性方可以申请一户一宅，女儿户不能申请单独立户。1990年以来，在计划生育政策的推动下，汉民族地区宅基地分配有了些许变化，允许纯女户中的一个女儿招上门女婿，并可以申请一户一宅，有儿有女户、其他女儿均不可以申请一户一宅。随着农村村改居、集中居住、整村搬迁等政策的出台，宅基地变成了新建住房，这类住房或者是根据家庭人口数享受一定的免费面积，或者低于市场价格获得优惠，对于农民来说是一笔不可小觑的固定资产。但是，分配的基本规则并未改变，甚至变得更加严苛，不仅已经结婚的出嫁女不能享受新建住房政策优惠，连超过20岁尚未结婚的女儿也无法享受相应政策，从家庭成员中被排斥出局，失去赖以生存的生活资料。

在土地承包制实施之后，妇女土地权益受损首先表现为女儿的权利被剥夺。随着土地承包的快速推进，乡村社会父权制正在悄悄复活，女儿结婚必须出嫁，不能留在娘家，结婚不仅意味着家庭身份的转变，也意味着村集体身份的转变，由村内人变成外村人。如果女儿不按照父权制的老规矩行事，非要留在娘家生产生活，就会面临生产资料和生活资料的全面剥夺。

二、农用地承包“长期不变”的政策

自1980年以来实行的家庭联产承包责任制，结束了农民与土地的分离状态。为了保护农民从事农业生产的积极性，中共中央连续两轮进行延长承包期的政策调整，1984年中央1号文件明确规定了土地承包期“十五年不变”；1993年中央11号文件，为了继续稳定土地承包关系，提出“三十年不变”。1997年，中央16号文件明确禁止在三十年土地承包期内进行大调整，1998年的《土地管理法修正案》提供了土地权利的第一个实体法标准，同时“增人不增地、减人不减地”的政策在全国实行；2004年《土地管理法》第14条和2003年《土地承包法》[4]第20条，都强调了“耕地承包期为三十年”(3)这里所说的承包指的是集体成员的土地承包，与我们通常说的企业承包不同，不需要资金抵押，而是村集体无偿分配承包地，家庭进行经营。，即现在农地在谁的手上，以后就由谁长期承包。草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。2014年中央1号文件提出“承包期长期不变”，目的是“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”，然而政策实施以来却出现了“男人有地女人无地”的性别困境。

(一)1988年至今，农村结婚妇女遭遇人地分离

“从夫居”是农村妇女主要的婚居方式，1998年以后结婚的妇女在原村庄尚未取消土地承包权，而加入男方村庄不能分到土地的情况下，就会出现人地分离。这是农村外嫁妇女在“增人不增地、减人不减地”政策执行以后，普遍遇到的性别困境。2014年7月，中共中央党校妇女研究中心在广东韶关的29个村庄进行问卷调查，发现其中23个村庄实施该政策，这些村庄中51.72%的新媳妇没有土地。

河北昌黎、迁西和滦南全部执行国家土地承包政策，1998—1999年土地承包三十年不变，凡是1998年以后结婚的新媳妇都不能在婆家村承包到土地。所以，村干部反映的普遍问题是，新媳妇无法在婆家村承包到土地，而她们所在的娘家村却取消了她们曾经承包的土地。2012年，中共中央党校妇女研究中心在执行该政策的村庄(天堂村)进行的调查发现，自1998年到2012年，该村约有115位新娶进的媳妇，无一人在该村承包到土地。

以上的个案如果推及到全国，1998年后全国农村新结婚的女性有多少？我们根据第六次人口普查提供的农村妇女1998—2010年的初婚数据，进行统计测算可以达到479万人(见图1)。

图1 二轮延包后农村初婚妇女数据

以80%的妇女结婚后从夫居保守估计，到2014年将有460万妇女人地分离。人地分离的妇女处境十分尴尬，她们的集体成员身份出现撕裂：一方面常住婆家，已经属于婆家村庄的集体成员，却没有作为集体成员的最基本的资源——土地，一方面土地在娘家，又不能在那里居住、耕种并获得收益，土地处于有名无实的境地。空间距离的阻隔导致了政策设计中难以预料的情况：妇女的承包权、经营权与收益权出现了脱节，妇女无法使用属于自己的承包地进行耕种，也无法得到收益，理论上有长期的土地使用权，但实际上没有任何保障，时刻面临两种风险。其一，从家庭来看，个人的土地财产随时有可能被父权家长占有并转让，因为户主拥有签字流转的权利。其二，娘家的村集体组织，心理上将出嫁女看作外村人，此外，其还拥有资源分配的权力，一旦到了征地拆迁土地迅速升值的时候，极易通过村民多数表决将承包地补偿转化为村集体利益(见表1)。

表1 网络上对1126位土地权利受损农村妇女的调查统计

河北滦南县农业人口40万，2011年4月在县委领导下，农工委在土地确权之前对于县内因婚流动妇女进行调查，确认有832名妇女两头得不到土地，属于地地道道的失地妇女。她们是农民，依靠土地为生，却没有自己的承包土地。

立法机构已经意识到妇女土地承包两头空的现象，并针对性地于2003年在农村《土地承包法》作了明确规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”《土地承包法》第一次针对妇女婚姻流动采取了具体措施。这一措施触动了父权制，为地方政府与司法部门提供了保障妇女权益的法律依据。但是它存在两个缺陷：其一，对于违法行为没有惩罚措施，法律没有长出牙齿；其二，缺乏坚强有力的纠错机制与责任主体。对于村组干部来说，侵犯妇女土地权的违法行为没有代价，还可以利用父权规则捞取实际利益。

(二)非农转移的公务人员两头吃

当大量的农村妇女作为农民两头空失去土地的时候，却出现了非农化的公务人员两头吃的现象：既有国家公务人员的身份，同时还有一块承包土地。2014年7月，项目组对广东韶关29个村庄进行的调查中，有14个村庄存在已经非农化的公务人员依然在村里保留承包地的情况，几乎占了调查村庄的一半。

无独有偶，2014年浙江玉环县搞群众路线教育，发现该县有557名公职人员在村集体股份分配中获得分红款564万元。这种现象是否具有普遍性？带着这一问题，我们于2012年在中共中央党校在读硕士生和博士生中作过一个调查，共发放问卷105份，回收96份，回收率91.4。其中，来自城市的学生占36.4，来自农村的学生占63.6，在来自农村的学生中，家里有本人责任田和耕地的占58.17，在家乡没有责任田和耕地的占41.83(见图2)。这些研究生与本科生不同，很多都是在体制内就业，户籍进入所在城市，或者是国家公务人员，或者是事业单位人员，有着稳定的工作与收入，享有较完善的社会保障。但是，他们原有的承包地并没有伴随他们身份的变化而被收回。

图2 中央党校硕士生及博士生生源与其土地情况调查

于是，出现了一种极为不公平的现象：不再是农民身份，却依然保留承包地。这导致土地承包的目标渐渐偏离了制度设计的初衷，非但不利于农村稳定和农业发展，而且会加剧农村土地资源的分配不公，引发农民乃至城乡之间的土地纠纷与矛盾。

三、土地承包经营权登记制度

农业部颁布的《农村土地承包经营权证管理办法》于2004年1月1日起正式实施。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该项规定分别在2007年颁布的《物权法》，2008、2009、2010以及2012年的中央1号文件中一以贯之地加以强调。应当说，农村土地承包经营权证的确认，将土地管理纳入了法制化轨道，为农民的土地流转提供了法律依据。与此同时，还可以赋予农民对于承包地更多的财产权。到2012年，已经有2亿农民获得了承包地经营权证。2014年中央1号文件关于深化农村土地制度改革的论述，强调赋予农民更多财产权，“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记领证工作”“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许以土地经营权向金融机构抵押融资”，土地效益最大化成为农村土地承包的重要指向。

2014年7～8月，中共中央党校妇女研究中心课题组在四川眉山、河北滦南、黑龙江哈尔滨开展了土地确权专题调研，发现土地经营权登记制度并不涉及对应有承包地经营权进行确权，只是根据已有承包地进行确认登记。换句话说，有地才有证，没地就没证，地在哪证在哪。于是，农村不同人群出现了迥然不同的结果。

(一)农村妇女土地登记颁证时出现的三种情况

第一，“两头不得(地)”的婚嫁妇女，将会在土地登记中永远失去土地。在土地登记过程中没有承包地的村民，不在登记颁证范围。妇女土地两头空的情况，在家庭共有人中，要么不会记入她们的名字，要么记入名字后标注“无承包地”。对于“两头不得”的婚嫁妇女，她们所面临的困境是：土地权益已经被剥夺了，且土地确权登记时不能重新确权。土地确权颁证工作的展开对于她们来说，就意味着从失地演化为失证，土地流转与抵押贷款等一系列土地财产权都将一一失去。

第二，对于人地分离的妇女，婚后家庭的土地确权证与妇女的土地确权证相分离，本来应当属于妇女个体的承包地确权证，却被记入父亲为户主的原有父系家庭的确权证上。人地分离导致的“性别困境”是，土地登记证的“户”与户口本的“户”不统一，从户籍登记来看，婚嫁妇女通常是与丈夫孩子在一起列为一户，而在土地承包证上却与自己的亲生父母在一起记入一户。我们发现不少“牛郎织女”式的承包证：丈夫和妻子人各一方，本来是一个家庭，却被分成两半，一半是“牛郎”，丈夫与孩子共有一个确权证；一半是“织女”，妻子的名字不在这个确权证上。这种情况大多是因为结婚时间是在当地分地之后，而土地确权证通常是依据上一次分配承包地核准承包户，颁发证书。对于后一种情况，随着土地制度改革的深化给妇女带来一系列困惑：妇女自己的承包地被征用后如何获得补偿？当自己的承包地进行转让、抵押和担保时，如何保证自己的合法权益？作为父母户中的一个家庭成员如何分割属于自己的那部分权利？

第三，婚后家庭的土地确权证与妇女的土地确权证并不分离，但大多数地区登记证上只有男性户主的名字，即属于妇女个体的承包地确权证记入以丈夫为户主的现有父系家庭中。对于“人地合一”的情况，我们调查发现，户主99%都是男性家长，女性家长及其子女的名字都隐匿不见。无论是征地补偿金的发放，还是土地的转让、抵押，都需要户主签名确认，男性家长的权利不言而喻，女性家长及其子女的权利很容易被忽视进而被剥夺。调查发现，征地补偿款往往是直接发放给户主，由户主决定在户内如何分配。结果导致了很多意料不到的纠纷和矛盾，有的男性家长将所有的资金拿去赌博，也有的将补偿金统统给了儿子，女儿的补偿金被不显山不露水地转移了。

(二)土地确权证出现公职人员和已故家庭成员的名字

1.土地确权证出现公职人员的名字。在四川调查时当地农经人员告诉我们，前几年从村干部中招了一批合同制干部，现在已有两位担任镇党委书记，他们已经成为最低一级政府官员，至今村里还保留他们的承包地。几乎每个村都有类似的现象，有的村少则十几个，多则三四十个。这些人先是出去读大学、读研究生，随后当了公办教师、公务员，而村里仍然保留他们的承包地。

2014年7月，我们在云南师范大学与杭州电子科技大学在校大学生中作了一项关于土地承包基本情况的调查，调查共发放2000份问卷，回收有效问卷1651份，回收率82.5%。调查数据显示，来自农村的学生占54%，城镇学生占24%，城市学生占22%。户籍性质上看，非农户口占40%，农业户口占60%，调查学生中有20%一直拥有承包地，并且在“你(老家)所在的村，因上学或工作原因转为非农业户口后，依然保留农村承包地的情况”这一问题上，调查学生中有18%的村几乎全部保留承包地，54%的村部分保留了承包地。同样也出现了承包地并未因身份的变化而被收回或重新分配的情况。

这种现象不合理、不合情，却合法。根据《土地承包法》第二十六条，承包期内，发包方不得收回承包地。收回承包地所需要的条件是，“全家迁入设区的市，转为非农业户口”。如果不是全家搬迁到设区的市，仅仅作为个体脱离了农村家庭，成为非农户口和公务人员，承包地不得收回。正因为严格执行土地承包法，就理所当然地导致了上述问题的发生。

2.土地确权登记证上出现已故家庭成员的名字。在河北滦南县、四川夹江县的土地确权证上，有的户主已经注明死亡，身份证号被取消，却依然登记在“承包户代表一栏”，也有的将死亡的户主姓名写在家庭共有人一栏。根据要求，登记办证中，家庭成员的年龄都在20岁以上，20岁以下年轻人的名字要么不出现在证件中，要么注明无地。农经工作人员的解释是，尊重当事人当前无地的事实，不会根据实际需求重新调整土地。

按照这种做法进行登记，我国将有多少已故农民的名字会出现在土地承包登记证上呢？我们根据第六次人口普查提供的数据，计算了2009—2010年的全国农村死亡人口数。这一年全国农村死亡人口大多属于1998年之前出生的人口。如前所述，1998年之前出生的农村人口在死亡后基本没有收回土地，根据1998年之前出生的死亡人口数，就可以推知2009—2010年间，全国农村死亡却未被收回土地的人口数为474万左右，相当于1998—2010年农村妇女累计初婚人口数。于是，随着土地确权证的颁发，死人有地活人无地的荒唐事不断发生。

3.加剧了农村土地分配不公平。无论是《土地承包法》，还是《土地管理法》，论及集体所有制土地用益物权时，都有两个限制词，“农村”和“农民”，只有农民才有权获得土地用益物权。从农村流动出来的非农人员(包括公务员、国家教师和国家企业员工)，其身份已经从农民转变为公务人员，且在小城镇、县市落户，有了一份稳定的收入和城市社会保障。从社会公平的角度，就应该退出承包地，由村集体收回，缓解农村土地资源的紧张与不足。非农人员占有农村承包地，享有村集体的土地股份或福利，且年年得到国家的土地补助，属于典型的城市和农村的资源“两头吃”，因此，不应该在土地确权中继续为其颁发承包经营权证。

与此相反，新生儿、婚嫁的农村妇女身为农民却没有属于自己的承包地。在农村，男工女耕的情况十分普遍。男性青壮劳动力到城市打工居多，具有半市民化的特点；女性婚后多数留在农村，不仅要照顾老人小孩，支撑起一个家，还要经营土地，是地地道道的农民，农业女性化已经成为我国农业的普遍现象。常年种地的农村妇女，婚嫁后被村组干部收回自己的承包地，成为土地分配不公平的突出问题。国家发放土地补助金的目的是激发农民种地的积极性，而种地的农民却得不到补助，得到补助的却不种地。调查中，不少“两头不得”的农村妇女哀叹，“过去，城市不要我们，说我们是农民，不能在城市落户；现在农村不要我们，不承认我们的村民资格，承包地和宅基地统统不给”。这种情况的混乱如果不及时纠正，不仅影响农村妇女的基本生活，还会动摇农民对于国家政策的信任，消解农民对于土地承包的积极性，不利于农村土地承包政策的长期稳定。

四、结论

1980年以来的土地政策是以“户”为单位进行耕地承包和宅基地分配的，从主观动机来看，没有任何歧视妇女的倾向，可以视为无性别歧视的中性政策。但从政策结果来看，农村妇女与男性农民的经济差距不断拉大，妇女群体变得更加弱势，成为男性农民的附属物，与性别平等的初衷大相径庭。这就需要决策者在修订完善土地政策时，进行社会政策与性别结果的评估，不仅要考虑政策的经济效益，也要注意政策的公平公正，将一直受到忽视的乡村父权制概念引入公共政策的制定当中，研究父权制在乡村基层土地管理中的运作机制，将性别中性的土地政策转化为性别敏感的土地政策，使得我国土地政策在乡村变迁过程中，切实增进男女平等。