我国生物安全司法保护的局限及其克服*

张忠民，欧 恒

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出和研究的路径

(一)问题的提出

生物安全问题体现为诸多形态。一是受到自然灾害侵扰，人类不合理地开发自然资源，我国长期面临着生态环境恶化、生物物种灭失及遗传资源流失等破坏生物多样性的问题；二是外来物种入侵所导致的生物安全风险给国家经济造成严重损害；三是生物技术的谬用引发的生物安全风险客观存在；四是时而发生的大规模疫情对我国生物安全带来严重威胁；五是生化武器的研发和应用给公众带来的恐惧情绪。面对生物安全引发的危机和挑战，各界迅速反应，在不同领域探讨生物安全相关问题，尤其是2020年新冠疫情的爆发暴露了我国生物安全立法上的诸多缺陷，结合当下立法进程，研究此类问题更显迫切。

生物安全问题从20世纪末开始被学界关注。2019年10月，《中华人民共和国生物安全法(草案)》(以下简称《草案》)首次审议；2020年2月，习近平总书记发表重要讲话，强调“把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力”[1]。至此，生物安全问题再次引起学界和实务界高度关注。有学者据此也开始从宏观角度探讨如何把法治原则有效地贯彻到国家生物安全的各个适用领域，构建国家生物安全法治体系，以促进国家生物安全工作和活动的法治化，提高国家生物安全治理能力[2]。而2020年4月《草案》的二审稿更是增加了对人类遗传资源与生物资源安全管理、防范生物恐怖与生物武器威胁、生物安全能力建设等方面的内容，并明确了相关法律责任。

那么，如何看待这一立法进程？怎么进行评价？回答这些问题，我们以为有两点值得入手：一则，界定生物安全的内涵。事实上，“生物安全”有广义和狭义之分。广义上的“生物安全”是指生态系统的正常状态、生物的正常生存以及人类生命和健康不受有害生物、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用侵害的状态。狭义上的“生物安全”是指人类的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能不受现代生物技术研发应用活动侵害的状态[3]。二则，在立法相对缺失的情况下，不妨从司法的角度去反观立法的需求，因为如果从广义上看待生物安全，其涉及方方面面，可能司法上早已有了“准备”，至少不会缺乏相关的实践。如此，首先应对生物安全司法保护的现状进行剖析，拾掇现有法律法规和司法案例的脉络，归纳其特点，呈现生物安全司法保护的践行情况，折射出跟生物安全立法、执法、守法的相关问题，然后再来关注法律法规的空白领域及司法案例中的核心元素，找到它们彼此间的关联，以此来连通两者，发现生物安全司法上的立法需求以及立法上的司法供给等。

(二)研究的路径

探究生物安全司法保护现状的方法众多，研究的路径也各有不同，其中实证研究的方法发挥着独特作用。它可以通过梳理实证材料，析出问题，为完善立法提供司法智慧。而具体的研究方法当以检索跟生物安全相关的法律法规和司法案例为路径，希冀通过比较客观的数据统计，找寻法律法规和司法案例之间的关联，以此描绘生物安全司法保护的整体特点和规律。汇总整理之后，以期为生物安全司法保护的完善提供方案。

本文主要从法律法规和司法案例两个方面进行检索(1)以下数据均来自北大法宝网(http://www.pkulaw.cn)，最后访问日期为2020年5月1日。。一是选取 “生物安全”“生物多样性”“动植物”和“野生动物”为主题关键词检索相关法律法规；选取这些关键词的原因在于它们是学界集中热议的几个重要方面，且生物安全和生物多样性领域都需颁布综合性法律来弥补立法的不足，而生物多样性保护、动植物保护、野生动物保护又与生物安全息息相关。二是选取《草案》审议稿规范和调整范围中的八大类为主题关键词检索司法案例，并且重点分析“生物安全”和“生物多样性”的检索结果。原因在于《草案》审议稿中的调整范围覆盖了生物安全保护的主要对象，且能够客观反映生物安全司法保护的现状，而重点分析部分则是源于二者涉及的司法案例各有侧重，对它们进行对比能够凸显现有立法的不足。

二、我国生物安全司法保护的局限

(一)相关法律法规的薄弱

通过检索，法律法规的具体情况如表1所示。

表1 相关法律法规的情况

表1(续)

其一，由全国人大及其常委会颁布的法律有2部，即《中华人民共和国进出境动植物检疫法》(2009修正)《中华人民共和国野生动物保护法》(2018年修订)。其二，由全国人大常委会作出的《关于批准生物多样性公约的决定》(以下简称《决定》)虽然法律位阶较高，且国际法优于国内法，一定程度上也算弥补了我国生物多样性领域没有综合性法律的立法空白，但在没有国内相关立法的承载之下，其能发挥的作用只能是十之一二。其三，在生物安全和生物多样性领域都没有形成具有综合性法律、行政法规、部门规章等相互补充较为完备的法律法规体系，较难为生物安全的司法保护提供法律依据或者裁判参考。由此可知，我国生物安全司法保护在立法的准备上相对薄弱。

综观表1，可以发现：其一，我国生物安全立法的薄弱反映在立法较为分散，缺乏综合性法律来引领行政法规和部门规章。而在动植物检疫、野生动物保护方面具有法律、行政法规以及配套的部门规章，这或许与我国关注动植物检疫、野生动物保护较早有关。但《野生动物保护法》在此次新冠疫情的检视下，暴露出了许多问题：一是立法目的与具体制度设计不吻合，尽管在2016年修改的《野生动物保护法》确立了“维护生物多样性和生态平衡、推进生态文明建设”的目标，但《野生动物保护法》的具体制度设计却依然偏重许可监管之下的经济性利用；二是法律实施效果也不尽如人意，野味市场继续存在，野生动物非法贸易屡禁不止，形成产业链条的局面并未发生根本性改变。因此，要求修改《野生动物保护法》的呼声越来越高，这也是我国将其提上修法日程的重要原因。其二，目前我国保护生物安全的法律依据主要是行政法规和部门规章。首先，以“生物安全”检索出的4部行政法规中，涉及农业转基因和实验室生物安全的各1部，其余的1部是国务院规范性文件、1部是行政法规解释。可见，在缺失生物安全综合性法律的引领下，《草案》调整范围中较少有相应的行政法规为生物安全的司法保护提供法律依据。其次，检索出的82项部门规章中，近90%是部门规范性文件和部门工作文件，各规范性文件相对分散，位阶较低，极易出现冲突，在没有相应上位法来平衡的情况下，矛盾重重。最后，以“生物多样性”检索出的19项部门规章中，国务院各机构发布18项，其他机构发布1项，多以生态环境部为主导联合其他部门在全国人大常委会作出的《决定》之下所颁布的环保综合规定、环境标准，甚至还有机构编制通知等。可见生物多样性的保护主要还是依赖国际法的规定，但在没有本国综合性立法的情况下，就无法实质性地将国际法的相关规定转化成适合中国国情的国内法，从而为司法实践提供有力依据。以“动植物”检索出的23项部门规章中，现行有效的仅9项并多涉及动植物检疫，其余均被修改或已失效。以“野生动物”检索出的14项部门规章中，现行有效9项，其中有些发布时间久远，难以适应时代发展。由此可见，行政法规数量少，覆盖面窄，无法发挥应有作用；部门规章数量庞杂，时间久远，难以实际操作，它们都无法与生物安全综合性法律形成系统规范的整体。

(二)关联司法案例的片面

《草案》规范和调整的范围包括八大类：一是防控重大新发突发传染病、动植物疫情；二是研究、开发、应用生物技术；三是保障实验室生物安全；四是保障我国生物资源和人类遗传资源的安全；五是防范外来物种入侵与保护生物多样性；六是应对微生物耐药；七是防范生物恐怖袭击；八是防御生物武器威胁。以这八大类中的关键词进行全文检索司法案例，如表2所示，关联的司法案例数量并不庞大，且在微生物耐药、生物恐怖袭击方面没有相关案例体现；司法案例数量最多的是生物技术，这或许与我国生物技术发展速度较快有关。结合现有法律法规的情形不难发现，我国生物安全相关领域由于法律法规缺失、效力不一等问题所导致的司法保护程度有所不同，最为直接的表现就是关联司法案例的数量和案由归因分布参差不齐，无法与频繁出现的生物安全问题相适应。

表2 关联司法案例的情况

针对上述案例，再以“生物安全”为关键词进行全文检索，可得案例及裁判文书 281件、案例要旨3件、案例报道5件。从案件性质上来看，刑事46件、民事174件、知识产权15件、行政39件、执行1件、国家赔偿3件，足见60%以上的案例是民事案例。在民事案例中，案由是合同、无因管理、不当得利的有100件，侵权责任纠纷47件，案例多涉及农业转基因生物安全、生物安全检测、疫情生物安全和生态安全等领域。刑事案例中，以破坏社会主义市场经济秩序罪为主，如：生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售不符合安全标准食品罪，以及妨害社会管理秩序罪中的污染环境罪等。

以“生物多样性”为关键词进行全文检索，获案例及裁判文书670件、公报案例2件、案例报道55件。从案件性质上来看，刑事369件、民事207件、知识产权9件、行政64件、执行12件、国家赔偿16件，可见刑事案件和民事案件占据较大比重，案件数量总和占比达到 86%。其中刑事案件里，破坏环境资源保护罪高达335件，多涉及野生动物保护、水资源保护、农用地保护、林木资源保护等破坏生物多样性案件。民事案件中，以侵权责任纠纷(83件)、合同、无因管理、不当得利纠纷(48件)、海事海上纠纷(37件)为主，多涉及环境污染责任纠纷，且环境民事公益诉讼较多。

若以“生物安全”进行典型案例检索，发现生物安全相关典型案例的内容虽涉及了农业转基因生物安全证书，但实际上却是一个海上货物运输保险合同纠纷，并不属于生物安全相关领域。而以“生物多样性”检索出的典型案例有15个，涉及民事、行政、刑事多方面且案由不一，其中，2件民事案件均为民事公益诉讼；9件刑事案件多涉及野生动物资源犯罪；4件行政案件中3件是行政公益诉讼案件，1件是行政决定案。

由此观之：其一，当下的生物安全司法保护主要体现在民事上的采购、转让等合同纠纷和环境污染的侵权责任纠纷；刑事上的食品案件、野生动物保护以及污染、破坏环境资源等相关领域。其二，生物安全在司法保护上与《野生动物保护法》《动物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等密切相关，但是却没有形成统一的生物安全法律规范体系，在司法中难免会出现难以协调，不能满足维护生物安全、保护生物多样性的目的。除此之外，民事基本法中欠缺对野生动物保护的特别规定，地方立法的纷繁多样，也会给生物安全的司法保护带来一定的阻碍。就此，继续深入分析下去会发现：第一，生物安全司法案例中无论是民事还是刑事案件都有环境污染引起的追责。环境污染对生物的形态特征和生存数量都有重要影响，虽然《环境保护法》对“保障生态安全”有所提及，但是制定具体的实施细则才是将环境保护与生物安全保护进行具体衔接的重要举措。第二，野生动物保护与动物检验检疫密切相关。《野生动物保护法》与《动物防疫法》应同步修订或在《野生动物保护法》中进一步规范和完善野生动物检疫制度，使其内容相互衔接，互为补充，共同构成野生动物保护的基本法律制度[4]。第三，可在民事基本法中增加野生动物保护的特别规定，提升野生动物保护的立法层级。虽然国外早已有了相应做法，如《德国民法典》中第90a 条规定“动物不是物。动物受到特别法律的保护。”但中国是否完全借鉴国外对于动物保护的做法，还应综合考量本国立法的实际情况，特别是国内是否做好制定配套法律法规的准备。但可以确定的是，把“实现人与动物的和谐共处”纳入《民法典》的保护范围，必然会对保护生物安全带来助力[5]。

为了深入探讨法律法规和司法案例的关联性，需摘出数量最多的生物技术相关司法案例做进一步的检索与分析，可以发现案由归因这一因素会使检索出的数据要多于实际案例的数量。由表2可知生物技术相关司法案例中民事案例占据着较大比例，其次是执行案例，而刑事和行政案例的总和不足总案例的10%。由于在检索条件上选择的是全文检索，所以有许多案例是从事生物技术相关公司所提起的民事案例，实际却不是生物技术纠纷相关案例。查证11 630件民事案例的案由分析，发现合同、无因管理、不当得利纠纷的案由有7 402件，比例达到64%，其中三分之一的案例是生物技术方面的公司与其他公司的买卖合同纠纷。可见其中真正涉及生物技术保护的司法案例已经通过归因案由的方式与其他纠纷置于一类，无法凸显生物技术相关司法案例的表征。这也是难以通过单一检索司法案例对生物安全司法保护的现状进行分析的原因，所以还需对法律法规进行梳理。这些数据侧面印证了想运用司法裁判的方式来对生物安全进行保障，就必然要弥补现行立法的不足。

(三)我国生物安全司法保护现存的问题

第一，生物安全的内容涉及面广，但法律法规数量有限。综观《草案》一审稿所调整的八类对象几乎覆盖了跟生物安全相关的所有内容。生物安全适用范围广，牵涉事项多，特别是在应对新冠疫情防控措施之下，《草案》在动植物疫情方面还增加了监测预警制度，为要求及时发布预警，采取防控措施提供法律依据。检视结果还发现，生物安全领域内的法律法规数量有限，配套不健全，缺失法律位阶较高的重要立法，多以行政法规和部门规章为主。这表明生物安全司法保护在一些领域内存在空白，如表2所示微生物耐药和生物恐怖袭击领域中没有司法案例的出现，这可能是案件性质被归因为其他案由，无法从数据上得以体现的缘由，这也正面说明了立法的重要性。但微生物耐药和生物恐怖袭击是世界性的研究领域，而这两类领域又与实验室生物安全息息相关，因为其研究的整个过程多在实验室进行，所以我国在这两类立法中，除了《草案》把其单独作为一个领域来进行规制外，是否也可以和实验室生物安全相关立法进行结合，做好预防与规制，以更好地防范此类生物安全问题的出现。进一步检索会发现，在防范生物安全威胁相关的法律法规中也存在问题：一是法律较少，年限较远，如《进出境动植物检疫法》(2009年修正)修正距今12年，与之进行配套的行政法规《进出境动植物检疫法实施条例》是1996年国务院所发布，距今25年，它们都存在内容不完善，修订不及时，无法适应当前形势的问题；二是与刑法衔接不及时，刑法对传染病、生物恐怖、外来生物入侵和生物资源保护等进行了规定，但有关人类遗传资源管理和生物技术谬用防控的条款尚属空白[6]。刑法在这些领域无法发挥屏障作用，难以成为保护生物安全的坚强后盾。

第二，生物安全责任救济形式单一，法律法规范围有限。在检索数据中，以“生物安全”和“生物多样性”为主进行分析。生物安全中的民事案例较多，以民事责任救济形式为主；生物多样性中的刑事案例较多，以刑事责任救济形式为主。无论是生物安全还是生物多样性的司法案例，都暴露出责任救济形式单一的问题，没有形成三大责任救济形式相互补充的较为完善的责任救济体系。而生物安全责任形式以民事责任为主，说明责任救济体系中《刑法》缺乏对破坏生物安全相关犯罪行为的规制和惩罚，没有明确去界定社会各主体的生物安全责任，在案例的实际判决中会受制于现有法律法规，无法依法判案，多数案例只能要求当事人承担民事责任。生物多样性责任形式以刑事责任为主，这是因为《刑法》对破坏生物多样性的违法行为有明确的罪名规定，并与生物多样性领域内的法律法规予以对接(具体情况如表3所示)。继续以“微生物耐药”和“生物恐怖袭击”检索相应法律法规发现，在微生物耐药领域中位阶最高的是部门规章，生物恐怖袭击领域中位阶最高的是国务院规范性文件，均有法律法规缺失的问题。可以预见，此两类领域一旦出现相关案例，是较难得到法律救济的，这或许也是这两类领域中均无相关司法案例的原因之一。据此我们可以得出这样一个结论，某个领域的法律法规越健全，检索出的司法案例多数集中在这个领域当中，换言之，法律依据局限在哪个范围，在司法实践中，实际的判决就会受制于法律法规的局限性，可见相关立法的完善愈发重要。

表3 法律法规与刑法罪名对接[7]

三、我国生物安全司法保护局限的克服

生物安全的司法保护涉及立法、执法、守法等方方面面，它是一个系统完善的过程，并不能一蹴而就，选择一条能够直达中心，解决问题的路径就显得尤为重要。我国生物安全的相关立法没有和司法进行有效衔接，因此，不仅需要一个类似于《草案》的综合性法律，也需要在生物安全调整的范围内制定行政法规及部门规章，与之形成完善的生物安全法律体系。具体可从三方面进行完善：一是对司法活动自身技能的提升，让风险防范原则贯穿司法保护的始终，不断加强环境公益诉讼的功能性作用，扩大公益诉讼的案件受理范围。二是对司法活动周遭因素的优化，从立法、执法、守法各个方面同时采取措施协调并进，首先在具备综合性法律的前提下，其他领域法律法规的制定也要紧步跟上，使生物安全的立法能覆盖到各个领域；其次针对生物安全行政管理部门的分散管理，需确定主管部门或建立监督机制；最后不断将生物安全相关违法行为纳入到法律规制当中，让诉讼成为生物安全司法保护的最后关口，发挥其屏障作用。三是对司法活动关联领域的协同，明晰生物多样性损害的补救和赔偿责任，调整公共卫生安全领域的法律法规，明确政府管理执法责任。

(一)司法活动自身技能的提升

1.重视生物安全风险评估，提高生物安全预警保障能力。生物安全问题是一个全世界都面临的共同问题，为了应对生物安全风险带来的威胁，《生物多样性公约》成为我国应对生态环境恶化、珍贵物种濒临灭绝、维护生物多样性的重要依据。我国自进入21世纪，生物安全风险就一直存在，新冠肺炎这种突发性疫情的发生使得预防和控制风险成为今后维护生物安全的重要内容。而外来物种的入侵、生物技术的谬用、生物武器的威胁更是成为我国生物安全领域新旧风险交织的因素，对我国生物安全风险评估、防范能力以及安全预警保障能力提出了严峻的挑战。

首先，面对生物风险的不确定性，风险防范原则应贯穿司法保护的始终，重视风险评估，建立风险防范机制，应从生物安全相关技术层面入手，确定生物存在的风险性、安全等级，制定相应的风险防范管理措施，应对不确定的生物风险。其次，针对时有发生的大规模疫情，应建立能够迅速反应、安全有效的应急处置措施，降低因为突发生物风险带来的损失和灾害，做好应急预案，提高安全预警保障能力。最后，风险的防范不能仅仅依靠政府，还应建立公众监督机制，充分发挥公众的监督力量，做好生物风险早发现，早预警，早防范，早治理，最大限度地避免生物风险的发生。

2.充分发挥环境公益诉讼的功能性作用。2020年1月，最高检针对2020年新冠肺炎疫情发布了《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署，坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》，要求全国检察机关以身作则做好检察机关自身疫情防控，充分发挥各项检察职能，为社会各界有效开展疫情防控，打赢疫情防控阻击战营造有力司法环境[8]。环境公益诉讼是我国保护环境权益的重要手段，当前，要充分借助于检察机关和社会组织的力量，在环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼等配合上助力生物安全的司法保护。

首先，我国检察机关应充分发挥环境公益诉讼对生物安全的保护功能，在完善生态环境司法保护的前提下，积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼[9]。其次，民事诉讼法第55条、行政诉讼法第25条所涉及的污染环境、破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域与生物安全领域密切相关，检察机关应充分发挥检察公益诉讼的功能性作用，结合当前司法实践的具体做法，探索扩大公益诉讼的案件范围。最后，法院也应当积极探索并充分发挥环境公益诉讼对生物安全的政策形成以及生态修复等功能，依法审理危害濒危动植物，污染林地、湿地、自然保护地等环境，破坏生态和资源保护的公益诉讼案件，同时也应对食品药品安全等领域的公益诉讼案件予以重视，凸显对生物安全司法保护的重视态度。

(二)司法活动周遭因素的优化

1.生物安全保护领域应注重与刑法衔接，充分发挥刑法的惩罚功能，威慑生物安全犯罪行为。我国《刑法》对破坏生物安全相关领域是有明确规定的(表3)，特别是在野生动物的保护方面，《刑法》与《野生动物保护法》有着一定的衔接，对猎捕、杀害、收购、运输珍贵、濒危野生动物的犯罪行为都有明确规定，但生物安全涉及的内容广泛，而刑法的覆盖面较窄，多涉及生物多样性的保护，且适用性较差，难以发挥刑法的惩罚功能，震慑生物安全犯罪行为。所以，生物安全保护领域应当注重与刑法有效衔接，根据生物安全涉及范围，增加立法，不要仅局限于野生动物的保护，应扩展到生物安全及生物多样性的其他领域。

首先，应开展生物安全刑法立法研究，推动刑法对于生物技术谬用、人类遗传资源非法使用及造成生态环境和生物资源严重破坏或流失行为上的规制和惩罚，弥补刑法在生物安全上述领域的空白。其次，扩展刑罚手段的覆盖范围，特别是扩展刑罚对于生物多样性保护对象的覆盖范围，适度地将森林、草原、海洋、湖泊、野生植物等纳入到刑罚手段覆盖的范围之内；最后，注重行政法与刑法的衔接，对行政法规所规定生物安全违法行为，依严重程度直接入刑。我国生物安全领域内，行政法规的数量多于法律，在对生物安全违法行为的追究上多体现为行政处罚或是民事责任，在缺乏转致条款的情况下，根据罪刑法定的原则，很难对生物安全事件中的严重违法行为进行刑事追究，达到震慑犯罪行为的目的。

2.生物安全的保护是一项具有系统性和规划性的综合性工作，监管机制和协调机制也是管理体制当中的重要内容。2018年，国务院进行了机构改革，对下属各部门职能进行了重新划分，生态环境部承担了生物安全保护的重要工作，生物资源相关的确权管理工作被分配到了国务院的其他部门。国务院机构改革后的部门裁并，有效地建立起了生物安全监管机制和体制，但并不完善。

首先，针对生物安全司法保护涉及范围广的特点，需解决目前行政主管部门分散管理的问题。应确定单一牵头主管部门，集中被分配到地方政府和其他部门的管理职权，建立综合性的分部门管理体制[10]，解决分散立法、分层管理的问题；其次，促进实质性生物安全协调机制工作的有效开展，生物安全保护工作涉及国务院下属多个部门，应在国务院建立一个协调机构，实际履行协调职责，有效衔接各部门工作，增强各部门协调能力；最后，建立权力监管机制。由于生物安全的保护本就是领域强、整体性的工作，应在内部和外部进行专门监督，构建完备的生物安全监督管理体制。

3.全面展开生物安全内容的宣传工作，使公众自觉维护生物安全。保护生物安全便是对自身安全和国家安全的重视，扩大人们对生物安全内容的认知范围，警惕生物安全风险发生的可能，对风险防范从“被动防范”转变到“主动防范”。首先，在生物安全法制化的前提下，针对破坏生物安全的违法行为，要予以坚决追责，严厉惩罚；其次，在生物安全重大新发疾病和动植物疫情发生之下，要提高警惕，主动防范抵御危险，服从国家大局安排；最后，遵守生物安全相关法律法规的规定，在全社会形成基本共识。

(三)司法活动关联领域的协同

1.明晰生物多样性损害的补救和赔偿责任，平衡各方利益，整合责任追究机制。生物多样性保护问题也是生物安全领域的重要问题。生物多样性的立法较为分散，其保护制度缺乏系统性和整体性。虽然《环境保护法》对生物多样性的保护有相应规定，但对于破坏生物多样性的责任承担方式并未详细提及。在生物多样性保护工作中，各方利益的“失衡”对明晰生物多样性损害的补救和赔偿责任带来一定阻碍，而法律责任的缺失也削弱了生物多样性保护制度的针对性[11]。

一方面，应明晰生物多样性损害的补救和赔偿责任，根据破坏生物多样性违法行为的严重程度，界定相应的民事责任、行政责任和刑事责任。然后根据行为与损害结果的程度，明确破坏生物多样性行为的责任界限，制定补救规则，完善补救机制，使各责任形式之间相互衔接呼应，形成较为完整的法律责任体系。另一方面，平衡各方利益，合理规范地将生物多样性各主体行为纳入到法律监管当中，整合责任追究机制。利用政策、经济、社会治理各方面的手段平衡生物多样性各方主体的利益，以期达到责任划分明确，完善生物多样性责任追究机制的目的。

2.统筹调整公共卫生安全法律法规，明确政府管理执法责任。在新冠肺炎突发公共卫生安全事件的冲击下，公共卫生安全法制化的重要性愈发显现，公共卫生安全领域内的法律法规无法适应当今公共卫生安全环境的实际需要，存在立法久远、修订滞后的问题。公共卫生安全法制化具有长期性、持续性的特点，政府在其中扮演着重要角色，明确政府管理执法责任，有助于执法人员厘清自身职责，从严落实执法要求，严格执法。

第一，统筹调整公共卫生安全法律法规，及时将一些距今久远的法律法规提上修订日程，并协调相关法律法规，做好有效衔接。第二，全方位调整涉及防治和保障重大公共卫生安全事件的法律法规，匹配制定行政法规层次的实施细则，增强可操作性[12]。在国内时机成熟，准备充分之时，可以制定专门的公共卫生法对公共卫生安全的基础性内容进行统一规定。第三，明确政府管理执法责任，特别是针对政府相关部门不依法履行职责的法律责任，加重惩处力度。在应对公共卫生安全重大事件中，执法非常关键，明确各执法主体的执法责任，相互配合协调，严格执法，才能对各类违反公共卫生安全法律法规的行为进行有力打击。

四、结论

生物安全是一项事关国家、社会公共安全的一项重要内容，它与人民群众的身体健康、公共安全息息相关，在整个国家安全中有着举足轻重的作用。随着《草案》通过第二次审议，我国生物安全立法体系将经历重大变化，为构建国家生物安全体系、生物安全司法保护提供强有力的法律保障。然而，现有法律法规的局限乃至缺失，又会使得生物安全司法保护受限。而上述问题的最终解决，需仰仗生物安全后续立法的持续推进，依赖相关综合性立法、行政法规及部门规章的配合与衔接。

一是加大现行法律法规的执行力度，普及生物安全相关知识，注重新旧法律法规的交替更新。首先，在制定符合实际需要的新法同时，也必须严格执行现有法律法规的相关规定，特别是针对屡禁不止的非法买卖野生动物领域，要加大执行力度，严厉惩处违法行为。其次，在生物安全危险危害严重领域，需加大对公众的宣传力度，科普一些专业知识和法律法规。最后，开展检视法律法规的相关工作，对于年代久远、操作性不强的法律法规要及时更新，并注重新旧法律法规的衔接和法律责任的区分，特别是生物安全违法归责原则的适用和区分。

二是在生物安全领域考虑综合性立法的同时，也应注重涉及生物安全各个范围内的行政法规、部门规章等配套法规的制定。首先，既需法律位阶高的综合性法律起到引领作用，也需行政法规、部门规章来配合衔接。其次，注重综合性法律与配套性规范之间的协调补充，为生物安全司法保护提供可供实操的标准，从而弥补生物安全领域缺乏统领性法律的缺陷。最后，还需对生物安全相关立法进行查缺补漏，弥补现行立法的不足以及与其他法律衔接的空白。这样有助于形成结构完备、逻辑清晰、协调配套的生物安全法律体系[13]。

三是完善生物安全立法的同时，也应注重环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的衔接机制，为生物安全司法保护的实质落地提供有效路径。目前，司法实践中，生态环境损害赔偿诉讼多涉及排污引起的环境污染案件，极少涉及其他方面。而《生态环境损害赔偿制度改革方案》的出台，将生态环境损害和生态系统功能退化纳入了生态环境损害赔偿制度的适用范围，涉及了生物安全领域，可适用于生物安全的司法保护。所以应充分探索环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的衔接机制，发挥生态环境损害赔偿制度对生物安全司法保护的促进作用。