我国农业科技政策演进与发展

陈福时 陈 井 万贤贤 张一博

（1.湖北省科技信息研究院,湖北 武汉 430071；2.湖北省科技传媒有限责任公司,湖北 武汉 430071）

我国农业科技发展起步较晚，与农业科技发展相关的专项政策也不多。纵观我国农业科技发展历史，不同阶段的政策侧重点不尽相同，其中1949—1978年是我国农业初步转型发展阶段，重点进行农业社会主义改造，实行了土地制度改革、家庭联产承包责任制等，此阶段农业科技创新处于萌芽期，尚未有相关重点政策出台；1978—2012年是从传统农业向现代农业全面转型发展阶段，重点聚焦“三农”问题，提出加强农村经营体制创新、深化农村综合改革、加大农业生产补贴、放开粮食购销、加强农村基础设施建设等，此阶段农业科技创新进一步发展，特别是2012年中央一号文件将科技创新摆到了农业发展更重要的位置。因此，彼此对现阶段我国农业科技政策的政策导向现状进行总结，通过分析相关政策提出相关建议，以充分发挥农业科技在加快农业现代化中的引领作用，实现我国农业的可持续发展。

现有关于农业科技政策的研究以定性研究为主，研究内容主要涉及农业科技政策的概念内涵[1-3]、农业科技产业政策细分[4]、农业科技政策历史演进特征[5]及农业科技政策效果评价[6]等方面，对农业科技政策类型比较的研究还很缺乏，也鲜有研究基于各类农业科技政策发展特征与目标差异进行探讨。由于2012年之前的政策要点与农业科技发展关联性不大，因此重点梳理2012年以来国务院及各部委发布的农业科技重点政策。运用文献量化的方法，对我国农业科技政策的历史演进特征进行梳理，并建立主题类目，重点比较分析各类政策间的关系及政策关注焦点变化，从而探索农业科技政策变迁规律，把握农业科技政策发展趋势和治理结构，以期为未来我国农业科技政策调整和制定提供思路和启示。

1 数据来源与研究方法

在我国政策文件和话语体系中，农业科技政策是国家在一定历史阶段为保障农业技术的应用与发展，使科技更好地服务于农业发展而规定的行为准则和行动计划，具体包括一系列规划、文件、办法等。从该定义可以发现，与纯粹的农业事业不同，我国农业科技政策的定位是基于农业现代化这一目标的，具有较强的创新导向性，这一定义也作为该研究甄别政策文本是否归属于农业科技政策的重要标准。笔者结合政策内容、实施对象等，将我国农业科技政策归纳为载体建设、产业政策、人才政策、重点项目、财政资金、科技创新、环保政策、综合政策8类，并以上述分类名称为关键字进行检索，并收集政策文本。收集整理2012—2020年的农业科技政策，建立了农业科技政策数据库，数据主要来源于国务院及其部委官网公开披露的信息以及“北大法宝”数据库中的数据样本。“北大法宝”（法条联想型数据库）收录了1949年至今的所有法律法规和政策文本，是政策文本研究的重要数据来源。文中涉及的政策文本主要是指文件形式、由国家颁布的相关法律、法规和规章。

通过对“平台”“产业”“人才”“项目”“资金”“科技”“创新”“环保”“财政”等关键词进行检索后，共得到产业政策、载体建设、人才政策、科技创新、重点项目、财政资金、环保政策、综合政策8类政策样本。在对样本数据进行量化分析前，需要对政策文本数据进行预处理。由于研究的样本范围为2012—2020年颁发的各类农业科技政策，因而将其他年份的样本予以剔除；根据上文对农业科技政策的定义，剔除单一农业或科技政策文本，确保所选样本能够涵盖“农业科技”主题；由于研究对象为国务院及其部委制定的政策，因此剔除政策颁发主体为各级地方政府的政策样本；剔除各类通知、批复等无实质内容的政策样本。经过上述步骤，最终得到137项有效政策样本。然后，利用统计软件和数据分析方法，从发文规模、发文主体、政策主题及演进趋势等方面展开研究，并对历年中央一号文件进行纵向比较，以解释农业科技政策发展规律。

2 中国农业科技政策演进特征分析

2.1 政策发文规模与主题特征分析

作为衡量农业科技发展状况的重要维度，农业科技政策供给数量的时序变迁和政策主题的分布结构，能够清晰反映我国政府对农业科技发展的重视程度和政策关注焦点，从中可以发现我国农业科技政策体系特点与变化规律。通过对2012—2020年我国农业科技政策文本数量进行统计分析发现，我国农业科技政策供给数量在时间维度上呈现出一定规律。

首先，从发文数量变化的整体趋势看，在样本期内，我国农业科技政策数量呈现出局部波动、整体上升的变化规律，具体如图1所示，可以看出发文数从2012年最低点的7项增加到2020年的22项，其中在2018年达到顶点26项。原因在于2017年，党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，导致次年农业科技政策大量颁布实施。2018年以后，政策颁布数量有所减少，但依然保持一个较高的颁布量，说明乡村振兴战略持续助推农业科技政策的发文规模不断扩大。

图1 2012—2020年年份我国农业科技政策文本数

其次，从颁布的农业科技政策类型及其占比来看，主要包括载体建设、产业政策、人才政策、重点项目、财政资金、科技创新、环保政策、综合政策8种主题，表现出政策主题整体分布上的多元化特点，其中财政资金类政策占比最大，为19.71%，是最主要的政策类型（见表1）。究其原因，不同于其他产业，农业产业具有较强的公益性，无论是在以工业为主的国家还是以农业为主的国家，农业都需要政府扶持和补贴。财政资金作为政府调控和保护农业的重要措施，如何在国家财力有限性的客观约束下，完善财政农业科技支持体系，提高财政支持效率是我国财政支持政策改革和支持资金管理工作中面临的主要问题。对领域相近的政策主题进行进一步聚合分类，农业科技政策主题可以进一步划分为环境型、供给型和需求型政策工具。统计结果显示，我国以供给型农业科技政策工具为主，以需求型和环境型农业科技政策工具为辅，体现出政策主题分布结构上的集中趋势。

表1 农业科技政策主题分布及占比

2.2 农业科技政策发文单位特征分析

通过分析政策制定主体之间的相互关系从而揭示政策结构，是公共政策量化研究的一种重要方法。对我国农业科技政策制定主体的时间分布和空间结构进行分析，发现我国农业科技政策制定主体呈现出空间分布上的网络化结构和时间分布上的多元协同趋势。

单独部门与多部门联合发文数如图2所示，可以看出，有多个政府部门参与了农业科技相关政策的制定，在总体样本中，单一主体发文数量达到101项，占总发文数的73.72%，多部门联合发文数量为36项，占总发文数的26.28%，说明现阶段我国农业科技政策以单一部门发文为主。在单独发文部门中，农业农村部发文数量最多，共39项，分别占单一主体发文数量和政策文本总量的38.61%和28.47%；其次是科技部单独发文24项，分别占单一主体发文数量和政策文本总量的23.76%和17.52%；再次是财政部单独发文19项，分别占单一主体发文数量和政策文本总量的18.81%和13.87%；其他单独发文部门发文数量较少，占比也较为分散，在结构上具有多元化特点。农业农村部、科学技术部、财政部作为发文“大户”，引领着农村科技发展方向。相关数据表明，多部门联合发文成为不同政策制定主体开展合作治理的重要方式。统计结果显示，两个部门合作发文的政策数量为27项，占联合发文政策总量的75%；3个及以上部门联合发文的政策数量为9项，占联合发文政策总量的25%。各政策制定主体之间的府际合作关系表明，整个农业科技政策网络不存在中心化主体，尽管联合发文涉及的部门较多，但并未发现某一部门在发文频率上具备显著优势，说明整个农业科技政策网络结构呈现多中心化特征。同时，合作关系构成了农业科技网络联结的主要推动力。政策制定主体之间基于各自在某些政策目标上的重合，采用联合发文的形式进行治理，使农业科技政策主体之间形成了一个多中心合作网络结构。

图2 单独部门与多部门联合发文数

通过引入时间维度对联合发文政策文本进行分析，可以有效探究不同政策制定主体之间开展合作治理的发展趋势。2012—2020多部门联合发文数如图3所示，可以看出2012—2018年，联合发文数整体呈现上升趋势，从2013年最低的1项上升到2018年最高的8项。这一趋势说明了党的十八大以后，我国政府在农业科技发展治理模式上有显著特点，即多中心治理模式开始广泛应用于整个农业科技政策领域。造成这一趋势的主要原因可能是，在社会主义市场经济条件下，我国农业科技产业内部各要素之间以及农业科技产业与其他产业之间的关系都极为复杂，单一部门的割裂式治理和管理很难达到既定政策效果，而多中心协同治理模式在一定程度上更贴合政策现实需要。

图3 2012—2020年多部门联合发文数

2.3 农业科技政策演进趋势分析

鉴于中央一号文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位，梳理了2012—2020年中央一号文件关于农业科技创新的内容如图2所示，以分析历年农业科技政策演进趋势。采用文本内容挖掘软件提取高频关键词，结果如表3所示，可以看出，2012年中央一号文件提出坚持科教兴农战略，把农业科技摆在更加突出的位置；2013—2016年的重点是推进农业现代化发展，农业科技政策体现在强化现代农业科技创新推广体系，建设国家现代农业示范区、国家农业科技园区，培育新型职业农民等方面；2017年提出加大农业科技研发、强化农业科技推广、完善农业科技创新激励机制等重点内容；2018年提出将创新发展融入农业发展各个领域，提升农业发展质量、培育乡村发展新动能；2019年提出强化创新驱动发展，实施农业关键核心技术攻关行动；2020年提出强化科技支撑作用，部署一批重大科技项目，抢占科技制高点。

表2 2012—2020年中央一号文件农业科技相关内容

表3 2012—2020年中央一号文件词频统计

通过对历年中央一号文件分析发现，我国农业关注点经历了“促进产业发展—产业带动农村经济发展—科技创新促进全面发展”的历程如图4所示，我国农业政策制定呈现出由农业解决温饱向注重高质量发展，由生产导向向消费导向，由政府直接干预价格向市场决定价格，由单纯粮食安全战略向多重战略目标转变的发展态势[7]。新的历史时期，加强农业行业内各个领域的创新，不断完善各类要素保障，提升农业发展的质量，培育发展新动能，促进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设成为新时代发展的新要求。

图4 我国农业科技政策发展历程

综合来看，党的十八大以来，我国农业发展政策的导向性越来越明确，产业政策制定逐渐由注重农业解决温饱向注重高质量发展转变，农业科技创新成为带动农业农村发展的核心动力[8]。

3 结论与建议

3.1 研究结论

通过对国家层面出台的农业科技政策进行分类和量化研究，将我国农业科技政策归纳为产业政策、人才政策、科技创新、载体建设、重点项目、财政资金、环保政策、综合政策8类，探索政策文本在时间序列和空间结构上的分布规律，进而探究政策体系的演进趋势和结构特征。研究表明我国农业科技政策体系整体呈现政策主题多元化、政策制定主体网络化、政策结构层级化和政策规模日益扩大的演化特征，最终共同导致农业科技政策体系呈现出动态复杂化的趋势。同时，通过梳理历年中央一号文件中农业科技相关内容，发现我国农业科技的关注点经历了“促进产业发展-产业带动农村经济发展-科技创新促进全面发展”的历程。

3.2 建议

农业科技发展涉及产业发展、农业科技技术、创新主体、创新载体、人才要素、税收政策等多个方面。我国关于农业科技产业发展的现行政策以农业科技创新体系、载体建设为主，其他政策措施较少。同时，政策较为宏观，概念多、措施少[9]，具体措施不够全面，针对性、可操作性不强，并不能完全满足农业科技发展需求，围绕农业科技发展的多个方面具体措施、实施建议尚待补充。下文将围绕农业科技发展的科技创新、创新主体培育、载体建设、人才培育、财政税收等相关内容，根据农业科技产业发展需求，补充现有政策不足，提出新的办法措施。

（1）科技创新类。依据农业科技创新发展现状，找出发展薄弱环节，围绕农业理论基础-农业科技研发-科技成果转化-科技成果推广-创新创业孵化的科技创新服务链条，提出具体可操作的发展措施。

（2）创新主体类。明确农业科技创新主体构成及内涵特征，出台规范办法，根据农业龙头企业、涉农高校、农业科研机构、农民专业合作社、农业技术服务机构（技术中介、科技服务公司、产业技术创新战略联盟、行业技术协会、产业联合体等）和新型农业经营主体（新型职业农民、家庭农场、大学生、返乡农民工等）等各个创新主体的特点，出台促进创新主体良好发展的具体措施。

（3）创新载体类。明确农业科技创新载体构成，针对目前农业高新技术产业示范区、农业科技园区、现代农业产业园、农村产城融合发展试点示范县等重点创新载体，围绕创新体系建设、创新生态环境打造、载体建设等方面提出不同建设方案及政策措施。

（4）人才培育类。深入实施人才优先发展战略，坚持把人才资源开发放在农业科技创新最优先的位置，优化人才结构，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展管理体系，形成具有国际竞争力的创新型科技人才制度优势，努力造就规模宏大、结构合理、素质优良的创新型农业科技人才队伍。搭建多层次的人才培育计划，出台新型人才激励奖励制度，完善人才发展环境，特别是关注高层次农业科技人才培育与引进、新兴职业农民培育、农村创新创业人才培养等领域。引导高等院校、科研院所等专业技术人员到乡村挂职、兼职和离岗创新创业，加快推进农业科技推广和传播服务，强化社会化创新创业服务，激活乡村发展内生动力，并根据人才内容出台不同措施手段[10]。

（5）财政税收类。建议制定出兼具普惠性与灵活性的财政扶持和税收优惠政策，有效激励农业企业创新，补偿企业研发支出对全社会收益带来的溢出效应。主要从财政投入、财政补贴和税收优惠3个层面入手，加大在农业科技产业发展过程中涉及产品研发、专利转让、风险投资、品牌建设、科技型中小企业税收优惠政策等方面的研究力度。制定涵盖项目立项、落地、发展及监督监管与覆盖全程财税服务环节的农业科技产业发展的财税扶持支撑体系。

（6）相关配套类。针对农业科技发展配套政策缺失的现状，建议各地因地制宜，鼓励土地复合利用，深化农村集体产权制度改革，科学有序推进承包地“三权分置”，有效引导土地流转，健全绿色发展制度，在生产方式、生产技术、体制机制等方面改革创新，加强基础设施建设，完善工作机制，合理布局，整合资源，为促进新型农业经营主体实现规模化运营提供保障基础。