信访工作党内法规制度研究

雷浩伟　廖秀健

摘 要：信访工作党内法规制度是党领导信访工作百年历史经验的凝练与升华，也是新时代实现党领导信访工作制度化与法治化的基础与保障。作为信访工作制度体系二元法治架构的重要一维，信访工作党内法规制度发挥着巩固和加强党对信访工作的全面领导地位、规范和改善党对信访工作的系统领导行为等重要作用。通过分析中央层面30件信访工作党内法规制度发现：在形式上，呈现制度框架虽已形成但网络尚未密织、制度板块相对集中但形态仍显青涩、制度领域交叉耦合但时效较为滞后三大典型特征;在内容上，存在以侧重联合发文的规制规范方式以实现“诸访交融”、凸显反腐治理的制度功能叠加以实现“纪访衔接”、明晰权利救济的制度界限划分以实现“诉访分离”三大显著优势。面向未来，信访工作党内法规制度建设应坚持“党内立规”与“国家立法”两措并举、确保“静态网络”与“动态实施”双效兼顾，适时酝酿出台《中国共产党信访工作条例》并辅之以横纵贯通、上下协调的配套政策，加强党对信访立法工作的全面领导并密切党规国法内外衔接，同时密织信访工作党内法规制度网络、优化信访工作党内法规制度实施机制，将党领导信访工作的制度优势切实转化为信访治理效能。

关键词：信访工作党内法规制度;党的领导;制度框架;制度优势;治理效能

中图分类号：D26

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2021）10-0017-11

作者简介：雷浩伟（1993-），男，山东招远人，重庆市党内法规研究中心办公室秘书，特聘研究员，西南政法大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向：党内法规与国家治理;廖秀健（1967-），男，四川什邡人，重庆市党内法规研究中心执行主任，西南政法大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，中国信访与法治中国研究中心常务副主任，研究方向：党内法规与国家治理。

引言

近年来，有关信访理论与实践问题的研究蔚为大观，大量专家学者基于行政学、政治学以及诉讼法、行政法等多元视野，围绕涉法涉诉（涉检）信访、人大信访、纪检监察信访、环境信访、企业信访、基层信访、农村信访和高校信访等不同领域，对信访案件、事项、部门、队伍以及信访人及其上访活动、《信访条例》等核心要素，包括信访维稳、维权等功能的有效实现等问题展开了翔实周密的探討（见下页图1、图2①）。

不难看出，现有相关研究大都恪守“政府如何去做”的行政改革路线，试图通过推动《信访条例》的修订完善实现其国家立法的终极目标[1];而探讨信访法治化的进路除了基于信访法律法规体系的完善之外，亦难逃离“诉访分离”“访调对接”等信访内外关系的协调理顺，意在强化信访制度的法律属性，使之有机嵌入中国特色社会主义法治体系之中。然而，从信访制度的变迁历程、价值归属和功能定位等多元角度来看，囿于国家法治、政府法治和社会法治的研究范式似乎并不能够彻底化解信访工作制度改革动力不足、信访法治化建设难以深入的困局。作为党的群众工作的重要平台，信访制度是党的信访制度，信访工作能不能做好关键在党、在于党协调各方的有效指挥和统领全局的有力领导。因此，必须回归党领导信访工作这一本源，基于信访工作党内法治的实现条件，认清、处理并解决好党领导信访工作的制度建设及其效能发挥问题。对此，立足制度之治的宏观视阈，本文尝试突破传统信访制度研究的行政法治路径，从党内法治之维入手，着重考察信访工作党内法规制度的逻辑架构，阐析其治理效能并对其建设远景予以展望，在此基础上以期较为全面地提出党领导信访工作的制度化与法治化的策略。

一、内涵阐释：探求党领导信访工作的制度基石

党的领导是新时期做好信访工作的最高原则、最大优势[2]，也是信访工作制度改革和信访法治化建设的“主心骨”与“顶梁柱”。这一论点内含两大深层次问题：一是党为何“要”领导信访工作，即探讨党对信访工作施以全面领导的必要性、重要性;二是党如何“去”领导信访工作，即党通过何种途径、运用何种方式以及优化何种工具进而加强和改善对信访工作集中统一、全面有效的领导，以确保信访工作卓有成效。前者可从信访制度发展历史窥见，答案已然明晰;后者则需立足党的领导体制和工作机制加以实际分析。

（一）党规和国法：信访工作制度体系的二元法治架构

信访工作制度体系的构成是什么？回答这一问题是厘清信访工作制度架构及其改革走向与法治路向的基本前提。信访制度自创设以来便身具独特的中国色彩[3]，内涵极为丰富，其作为中国特色社会主义民主政治制度的有益补充和党的群众工作的制度载体，发挥着参与治理、保障权益和民主监督三大功能[4]55，这种多元化的功能定位决定了其在实践变革中呈现出“群众路线”和“法治主义”两大发展面向[5]。具言之，信访制度发挥着“治党”与“治国”双重治理效能。一方面，从信访制度的政治属性看，其诞生至今便一直蕴含并彰显着党的群众路线的观念和方法[6]。中国共产党领导人有着亲自处理人民来信和切身接待人民来访的优良传统[4]25，党的“根本大法”——党章也鲜明地提出“遇事同群众商量”“接受党内外群众的监督”和“经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见”等诸多取之于民、用之于民的信访理念。在此层面，信访是密切党群联系、协调党群关系的纽带和方式，服务于“治党”。另一方面，从信访制度的法律属性看，信访权源于宪法赋予公民的“批评、建议”和“申诉、控告、检举”等一系列权利[7]，其将信访同公民权利紧密相系[8]。在此层面，信访是代议制民主政体下公民参政议政、确权维权的法定渠道和行为，服务于“治国”。

实际上，党领导下的社会主义法治是以党章为核心、宪法为统帅的党内法规制度和国家法律法规并驾齐驱的二元体系[9]，党规与国法虽在权力基础、表现形式、适用范围和实施方式等方面存在显著差异，但也因核心价值导向的一致性衔接交互[10]，两者共同作用于国家治理体系现代化的总体进程之中。信访工作制度体系“党规—国法”的二元法治架构亦如此（见图3）。

信访制度是中国特色社会主义法治体系的有益补充[11]，其“治党”与“治国”功能的双重渗透，辅之党章和宪法两大权威法源②的叠加影响，使其法治基础与规范依据的二元分化态势更加明显。其一，是以党章为引领的“信访工作党内法规制度”，主要通过有权或受权制定党内法规制度的各级各类党组织的创规设制予以实现;其二，是以宪法为引领的“信访工作国家法律法规”，主要通过各级人大、政府以及信访部门的建章立法予以实现——两者相辅相成，尤其是在机构改革后党委信访部门和政府信访部门合并设立、合署办公的当下，两者共[JP+1]同勾画出信访治理体系现代化的蓝图。由此可见，信访工作制度改革绝非信访受理、查询、跟踪、督办、反馈和评价等运行层面各项工作的简单完善，亦涉及党对信访工作的领导体制和工作机制的系统健全;信访法治化也不仅是基于信访国家立法、政府执法、社会守法以及涉法涉诉信访司法导入等法治化路径，还包括信访工作党内法治化的实现③。

（二）特性与功能：信访工作党内法规制度的规范解读

国家信访局原党组书记、局长舒晓琴在《中国信访制度研究》一书中首次明确提出黨内法规制度是信访制度的重要法律规范依据[4]72。党内法规制度何以成为信访制度的重要法律规范依据？除了上述历史法源原因，还因信访工作党内法规制度所具备的独有特性和重要功能。

1.信访工作党内法规制度的内涵及其特性。何为信访工作党内法规制度？学界未有学者予以明晰。基于信访工作特殊性的考量，根据《中国共产党党内法规制定条例》等文件对党内法规制度的界定以及学界对其内涵外延、性质特征的解读，笔者认为：所谓信访工作党内法规制度，是指由各级各类党组织及其职能机构，包括各级人大、政府和公检法等非党机关党组织、各领域信访部门党组织，制定的彰显、贯彻党的群众路线，服务、延伸党的群众工作，加强和改善党对信访工作的全面领导，依靠党的纪律保障实施的专门党内法规和规范性文件的统称（见表1）。

区别于以处理“与政府有关系的矛盾诉求”的狭义信访，广义信访遍布于社会经济生活各个方面[12]。党领导一切，信访也遍存四方，党领导信访工作应当对应广义信访，即通过各级各类党组织领导其所属行业、部门的人民来信来访工作——这也就决定了信访工作党内法规制度需要渗透于党内、党外尤其是信访部门等各个领域，唯此才能实现党对信访工作的全方位、多领域的纵深领导，具体分为四个层面：其一，党中央集中、统一领导党和国家信访工作;其二，以中纪委为代表的党内机关、党组织，全面领导各自领域的信访工作;其三，以人大党组为代表的非党机关党组织，统筹、协调领导各自系统内的信访工作;其四，以国家信访局党组为代表的信访部门党组织，直接领导各自职权范围内的信访业务工作和党建工作。

2.信访工作党内法规制度的地位及其功能。信访工作党内法规制度有何功能？党内法规制度是彰显和巩固党的领导地位，加强和改善党的领导活动并推动党的领导制度化、法治化的根本制度途径[13]。党领导信访工作有着深厚悠久的历史传统，信访工作党内法规制度就是党领导信访工作历史经验和实践规律的凝练和升华，也是党的领导制度化、法治化在信访领域的具体体现，更是新时期深入贯彻习近平关于加强和改进人民信访工作的重要思想最核心、最关键的制度载体。

具言之，信访工作党内法规制度的功能有三：其一，为党领导信访工作提供了最直接、最有效的制度工具。党虽然可以通过领导立法，经由法定程序将党和人民的意志上升为国家法律法规[14]，但相比党内法规制度，其滞后性较大、灵活性欠缺。制定信访工作党内法规制度，党可以直接将群众工作的理念、方针和经验予以规范具化，进而以更高、更强的姿态领导信访工作。完善信访工作党内法规制度，可为党领导信访工作夯实法治保障。其二，为规范党领导信访工作的行为提供最基础、最根本的制度标尺。党内法规制度直接作用于党组织和党员内部，其以制度之治深化从严治党，以规则之治树立党员干部的法治意识[15]。信访工作党内法规制度集中承载了党领导信访工作的体制机制、方式方法，为党“怎样领导”“领导什么”立规矩、定标准。同时，党内法规制度依靠党的纪律保障实施，可有力保障党员干部担当作为[16]，加强其依法依规开展信访工作的责任意识，为其接访、下访和走访施以行为约束，此举可有效提升信访工作的规范化水平。其三，为信访工作制度改革赋能，对信访法治化建设予以强力引领和示范。党内法规制度具有溢出效应[17]，信访工作党内法规制度直接作用于党内信访治理的制度优势，同样可以间接转化、渗透为国家信访工作的治理效能。党规严于国法，信访工作党内法规制度也严于信访工作国家法律法规，其正是以这种更强、更硬的标杆树立，为信访国家立法提供方向指引、输入实践经验。

二、逻辑架构：描绘党领导信访工作的制度蓝图

党领导信访工作的百年发展历程，伴随着信访工作党内法规制度的多重演化变迁。实践中信访工作党内法规制度建设的情况究竟如何，需要予以充分实证。一方面，根据时间脉络纵向梳理，可较好地理顺党领导信访工作的发展历程，透视信访工作党内法规制度的“形”“神”及其价值偏好与发展倾向。另一方面，根据领域划分横向梳理，能够发现信访工作在党领导其他部门、行业和业务中的理念渗透和制度嵌入，能够更好地呈现出党领导信访工作的微观制度网络⑥。植根新中国成立以来党领导信访工作的制度变迁，本文梳理统计出中央层面信访工作党内法规制度30件⑦：党内法规11件，包括条例1件、规定3件、办法6件以及党内法规解释1件⑧;党内规范性文件19件，涉及办法1件、意见14件、通知3件以及党内规范性文件解释1件（见表2）。

（一）规制框架搭建：信访工作党内法规制度之“形”

通过表2制度梳理可见：在时间分布上，2000年以前12件，2001年至2012年8件，2012年至今10件;在功能分布上，宏观指导性文件9件，机构和队伍建设4件，体制和机制建设7件，法治建设6件，举报监督4件;在领域分布上，政法系统5件，党委组织部门3件，纪检监察机关4件，其他或综合或零散的领域18件;在板块分布上，党的领导板块23件，党的自身建设板块3件，党的监督保障板块4件。此外，在发文形式上，中共中央直属部门单独发文13件，包括办事机关4件、纪律检查机关3件、职能部门6件;党政联合发文17件，涵盖中共中央、国务院联合发文2件，中办、国办联合发文12件，中办、全国人大常委会办、国办联合发文2件，中纪委、监察部联合发文1件。

1.制度框架虽已形成，制度网络尚未密织。诚如国家信访局原党组书记、局长舒晓琴所言：“信访工作基本实现了法治化。”[4]73现有信访工作党内法规制度在不同程度和维度上体现了党对信访工作的全面领导，事关政治领导、思想引领和组织保证的制度规范也均有体现，党领导信访工作基本实现了有规可依、有章可循。

现有信访工作党内法规制度虽然能够搭建起统领全局、协调各方的制度框架，但其仍十分“粗疏” 而不成体系，难以切实起到推动信访治理体系现代化的引领和保障功能。一方面，总体数量相对欠缺，以致无纵贯化、联动化的制度网络对党领导信访工作的方方面面、角角落落予以统筹考量。加強党领导一切的党内法规制度体系建设，是完善党的领导体制机制、提升党执政治国领导力的制度前提[18]。信访工作党内法规制度网络“密度低”“弹性差”，严重损害了党对信访工作全面领导的引领力、号召力与执行力。另一方面，探其领域、究其主题也并未较好地凝练出党领导信访工作的体制机制和方式方法，其宏观概括性强而微观操作性差，党领导信访工作的不同领域、不同环节并未实现制度全覆盖，信访工作党内法规制度网络“面积小”“张力弱”致使党领导信访工作的组织力、渗透力与影响力难以充分发挥。

2.制度板块相对集中，制度形态仍显青涩。党的领导法规制度是党的领导制度化、法治化的重要成果[19]，是党内法规制度对外领导效力尤其是引领国家法律变革的具体方式呈现[20]。现有信访工作党内法规制度集中分布于党的领导法规制度板块，其对规范党领导信访工作的权力、程序以及密切同信访工作国家法律法规的衔接发挥着重要功能。

党的领导法规制度板块的集中分布虽能凝成党领导信访工作的“制度合力”，但大量位阶低的党内规范性文件的遵约程度和实施效力严重不足，“小马拉大车”致使其难以全力兼顾信访工作全局。一方面，“条例”作为其中位阶最高的党内法规，却为仍有待试行完善的“草案”，其他“规定”“办法”等虽相对成熟，但也仅能就党领导信访工作的一隅予以片面规制，无法从信访重大关系的协调和宏观工作的部署入手加以全面规划⑨，缺少主干党内法规的核心保障致使其“形散神乱”。另一方面，强于抽象概括的引领而弱于实务程序的运行虽是党内法规制度的固有特点[21][22]，但信访工作涉及大量“接访”“下访”“办访”和“督访”等具体事务，这就要求信访工作党内法规制度能够直面问题并予操作细化。然而，现有制度缺少“规则”“细则”以及更为细致的“适用型”解释，致使党领导信访工作陷入因制度空谈而难以贯彻执行的困局。

3.制度领域交叉耦合，制度时效较为滞后。伴随着社会经济的发展和社会矛盾的变化，党领导信访工作的重心也随着信访重点领域和重点问题的辗转而有所不同。信访工作党内法规制度直接作用于党群治理领域，但也同反腐治理、诉源治理和风险治理等相互交叉，其顺应了信访法治化的改革进路，耦合于国家治理体系现代化的总体进程。

制度创制的前瞻性是提升制度执行的适应性、可行性的关键[23]。当前信访工作党内法规制度虽能主动契合信访治理需求，也对突出时段、重点领域的信访难点加以关注，但其总体而言仍较为滞后。一方面，信访工作党内法规制度的“立改废释”极为沉寂，最提纲挈领、布线行针的指导性文件仍为20世纪制定出台，其虽能对党领导信访工作予以顶层谋划，但由于无法应对新时期信访工作面临的新形势、新问题，“因循守旧”的规制惯性致使出现领导缺位、错位，阻碍信访工作的创新发展。另一方面，思想建党的与时俱进与制度治党的查漏补缺是建党百年以来坚持和加强党的领导的重要经验[24]。然而，大量先前制定的信访工作党内法规制度无法适应新形势下信访工作新理念、新发展，没能系统融入、全面彰显习近平关于加强和改进人民信访工作的重要思想的“十个深刻指出”⑩，先进性不足致使其缺乏鲜活、持久的生命力。

（二）规制导向分析：信访工作党内法规制度之“神”

信访工作党内法规制度不仅仅是静态的制度框架，动态的制度运行更能体现出其深层次的功能价值。一方面，信访工作的复杂性需要作为治理依据的信访工作党内法规制度“兼容并蓄”，既要对信访各类规范的创设加以引领，也要为信访多元功能的发挥提供保障;另一方面，信访工作党内法规制度铭刻着信访工作特殊性的印记，这也使其具备了其他领域党内法规制度所不具备的“神韵”。总体而言，信访工作党内法规制度具有以下三大规制导向。

1.诸访交融：侧重联合发文的规制规范方式。信访工作党内法规制度最为显著的特点是党政联合发文。实际上，党政联合发文是基于党执政治国的现实需求，坚持和加强党对一切工作领导的必行之举和可行之路[25]，是党领导国家各领域、各层级立法工作的具体彰显[26]。党管信访，是政治领导、思想引领和组织保障的三元合一[4]91，需要通过与其他部门联合发文的方式，将其领导理念、方针以及经验、成就融入各个领域信访工作制度规范之中，唯此才能做到信访工作“星罗棋布”但领导核心凝实稳固。

信访不仅是个“筐”，还是一张“网”，林林总总的信访部门和纷繁复杂的信访事项，既有业务管理上的“共性”规律，也有问题解决中的“个性”需求。比如，中办、全国人大常委会办和国办联合发布的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，该办法因党和国家机构改革前后历经两次修改，发文单位为“三办”合发，既通过加强党中央对不同部门信访工作的集中统一领导进而促使形成“大信访”格局，又实现了在党确立的“分级负责、归口办理”的信访工作原则以及“人本、科学、公平、民主”的群众工作理念的引领下，分门别类地对党内信访以及行政、司法、治安、军抚、劳务、农村、城建、环保、土地、财经、教育、民族和医疗等各个领域的信访事项予以处理要求、操作程序上的宏观制度规范。这种规制导向集中体现了多领域信访工作的交融性，为党领导下各信访部门的合署办公、合并设立奠定了制度基础。

2.纪访衔接：凸显反腐治理的制度功能叠加。廉政视阈下信访举报功能的发挥是信访工作党内法规制度的重要价值归属。习近平指出，通过人民群众的来信来访监督可以有效遏制腐败[27]。信访监督是党和国家监督体系的重要组成部分[4]61，通过信访能够广泛地收集到社会各界尤其是广大人民群众所发现的党政干部怠职、违职和乱职等不当行为的问题线索，其发挥着自下而上、由外至内的反腐治理效能。因此，信访工作党内法规制度自然也与党纪有着密不可分的联系，两者互为补充、相得益彰。

民主监督是信访制度的三大功能之一，人民群众通过信访除了可以对党执政治国提出恳切建议，借此监督、规范党和国家机关管理社会公共事务，还可通过信访“揭露干部官僚主义作风及其违法乱纪行为”[4]62，提供“民间反腐”的外部动能。对此，中纪委制定出台了一系列规范纪检监察信访举报工作的党内法规制度。例如，《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》明确提出信访举报工作要“为党风廉政建设和反腐败工作服务”，并从权利保障、程序引导和监管追责等方面予以系统规制。信访和纪检二元党内法规制度的交织贯通，密切了作为“微腐败”治理末端环节的信访举报工作同党内巡视巡察工作的内在联系B11，确保了信访监督服务于全面从严治党大局的政治功能和地位。这种规制导向不仅能够提升信访工作党内法规制度功能“1+1>2”的实效，也是推动制度合理吸纳以实现“正外部性内部化”B12的重要举措。

3.诉访分离：明晰权利救济的制度界限划分。信访与诉讼权利救济途径的二元分离凸显了信访工作党内法规制度的异质统一性。这种异质性来源于党领导不同领域信访工作的专业化程度，统一性则植根信访法治化建设的一致目标追求。一方面，党领导信访工作需要针对多样化的信访类型因事施策，将不同领域的信访工作导入各自适宜的法治化轨道。另一方面，还应协调同党领导其他事业之间的互动关系，尤其是要认知、处理好同党领导政法系统中的涉法涉诉信访工作的区别与联系。

信访制度有着深厚的政法渊源[28]。党对政法工作的全面领导也直接对涉法涉诉信访工作施以重要影响，这也就意味着党管政法的制度创设与信访工作党内法规制度存在一定的重合——两者作用领域虽异但都发挥着推动信访法治化建设的切实功能。如中办、国办联合印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》以及中央政法委制定的四个配套性文件，较为系统地完善了涉法涉诉信访司法“分流——导入——终结”的法治化路径，进一步明确划分了涉法涉诉信访同其他领域信访工作的制度界限。然而，诉访分离并不意味着信访工作党内法规制度出现内部割裂，其实际上是党对信访工作“合—分—合”领导模式的探索创新，便于更好地搭建信訪与司法之间沟通联络的桥梁。这种规制导向在保证信访救济独立性、特殊性的同时，也维护了司法救济的权威性、公正性，为信访工作党内法规制度同信访工作国家法律法规的衔接奠定了基础。

三、建设愿景：推进党领导信访工作的制度发展

信访工作党内法规制度是庞大的党内法规制度体系中极具特殊性的一域，其承载的不仅包括党在开展群众工作中直接领导信访工作的经验，还涉及党在领导人大、政府、政协等其他事业建设过程中对其所在领域信访工作的间接领导影响。推进信访工作党内法规制度建设的目标是巩固和加强党领导信访工作的地位、规范和改善党领导信访工作的行为，进而实现党领导信访工作的制度化与法治化，将党领导信访工作的制度优势转化为治理效能。为了实现这一目标，信访工作党内法规制度建设应注重以下两点。

（一）坚持“党内立规”与“国家立法”两措并举

1.回顾历史、总结经验，加速信访工作党内立规。党领导信访工作已经积累了百年历史经验，应将实践中的成熟做法加以制度化提炼，整合现有信访工作党内法规制度建设成果，由党中央酝酿制定《中国共产党信访工作条例》[HTF]（以下简称《条例》），其重点有三：一是把握规律性，党领导信访工作针对的是广义信访，因此《条例》必须能够统领党和国家信访工作全局而不囿于单一或某些信访事项，这就需要用开拓的眼界、发展的眼光总结党领导不同领域信访工作的共性规律;二是注重连贯性，应在批判继承现有信访工作党内法规制度的基础上对《条例》加以探索创新，将党领导信访工作的大量行之有效的方针政策加以制度固化，并与时俱进地融入习近平关于加强和改进人民信访工作的重要思想;三是提升明确性，《条例》作为党的信访工作的总遵循、总规范，应当充分明确党领导信访工作的原则、内容及其体制机制、方式方法，尤其是要明确各级各类信访部门及其党组依法依规、独立公正行使职权的支持、保障和监督措施，如信访机构的设立和人员的配备、信访工作联席会议制度的完善和请示报告制度的运行等。

2.加强领导、密切衔接，完善信访工作国家立法。现行国务院《信访条例》作为信访工作的“根本法”相对陈旧，位阶较低、适用局限等固有问题饱受诟病因而难以适应新形势下信访工作的新发展新需求[29]。对此，尽快制定《中华人民共和国信访法》[HTF]（以下简称《信访法》）的呼声云集响应[30]。信访立法应着力做到：一是必须坚持党对信访立法工作的绝对领导，强化《信访法》的政治性、权威性，将“党的领导”等明确写入《信访法》，在《信访法》中抽象确认“党的领导原则”[31]，以更好地实现党领导信访工作的法治化;二是发挥党内法规“先行先试”的先导作用[32]，将党领导信访工作的普遍、稳定且极具成效的思想理念、方针政策经由法定程序融入《信访法》，推动信访工作党内法规制度的法律转化;三是密切《信访法》同《条例》的衔接，可在合并设立信访机构的基础上，建立健全两者“规划—制定—备案—修改—解释”沟通联动机制，并在执行中确保前者的程序性规范和后者的政治性引领交相耦合、互为补充。

（二）确保“静态网络”与“动态实施”双效兼顾

1.密织信访工作党内法规制度网络，完善治理架构。除了制定《条例》这一信访工作最基础、最主干的党内法规，还需激活各个位阶、不同领域信访工作党内法规制度的“立改废释”动能，密织横纵贯通、上下协调的党全面领导信访工作的制度网络，推进信访工作党内治理体系的现代化，其要点有三：一是加强党章中有关党的群众工作尤其是与信访密切相关条文的适用性解释，进一步将党的群众工作理念具化、细化，为党领导信访工作的制度化定下“主心骨”、设立“风向标”;二是以党章相关解释和《条例》为中心形成制度辐射圈，周密制定各类配套性、延展性制度，有权或受权制定党内法规的省区市党委应辅之以实施办法、细则，其他各级党组织也应当因地、因事制宜地制定相关规范性文件，各级信访局党组则应加强信访工作党内法规制度的宣教工作，积极推进信访业务工作同党建工作的深度融合;三是加速信访工作党内法规制度的“新陈代谢”速率，及时填补规范漏洞、清理滞后内容，协调各领域、各层级制度之间的关系以避免内部冲突，不断提升信访工作党内法规制度的先进性、和谐性。

2.优化信访工作党内法规制度实施机制，提升治理效能。信访工作党内法规制度的生命力在于实施，执行得严、落实得好，党领导信访工作的制度优势才能充分转化为信访治理效能。因此，需优化覆盖“遵守—执行—监督”三大板块、贯穿“公布—审查—传播—学习—督查—追究”各个环节的实施机制[33]，可从以下三点入手：一是坚持以人为本的制度发展理念，制度执行的关键在人[34]，应落实信访工作党内法规制度建设各个环节的人员保障，尤其是要在“黨管干部”原则下建立健全专业化的信访工作队伍并明晰执规责任归属，同时面向社会公众做好制度的宣传、教育与引导工作，夯实执规群众基础，扫清执规认知障碍;二是以“立规前——执行中——实施后”三维评估为抓手，“信访部门自评——同级党委外评”相结合，系统检视信访工作党内法规制度建设现状，重点评估制度框架是否严密、衔接是否贯通，及其执行流程的设计和实施效果的反馈，根据评估结果施以针对性的修改、解释、清理或重制;三是完善执规监督和激励机制，将信访工作党内法规制度执行情况纳入信访法治建设考核指标以及党政干部履职评价体系，进一步压实执规责任。

结语

信访工作党内法规制度是党领导信访工作百年历史经验的凝练与升华，也是新时代实现党领导信访工作制度化与法治化的基础与保障。中国特色社会主义信访制度的发展，必须坚持党对信仿工作的全面领导。一方面，信访工作制度改革需要植根党领导信访工作的制度完善，密织以《条例》为统领的信访工作党内法规制度网络，密切外部衔接并充分发挥其内在优势;另一方面，信访法治化建设应当立足信访工作党内法治的实现，以党领导信访工作法治化引领、推进信访治理体系和治理能力现代化的整体进程。

诚然，如何在《条例》中既实现党对群众工作和信访工作的全面领导，为党和国家信访工作定方针、定路线，又能因地、因事制宜地引领保障各层级各领域信访工作有序、有效开展，并对基层省市信访工作党内法规制度的建设及其落实情况予以考察分析，需要我们站在历史的高度系统总结党领导信访工作的成果，立足时代的前沿付诸大量探索，与时俱进地融入信访工作新思想新理念新理论。

注释：

① 图1图2根据CNKI文献可视化分析结果绘制，其中：检索范围为期刊论文，检索关键词为信访，检索条件为篇名精确匹配，检索时间为2021年3月24日，共计检索出9404篇论文。不难看出，当前缺少信访工作党内法规制度的针对性研究，基于党建和党规视角的相关研究也凤毛麟角。

② 王锴、于洁在《论党内法规的法源属性》（载《理论与改革》2020年第6期）一文中提出党内法规是一种非正式的说服性法源。党章作为最根本的党内法规，是党内法规制度体系中最权威的法源。

③ 肖金明在《关于党内法治概念的一般认识》（载《山东社会科学》2016年第6期）一文中提出“党内法治是以党内法规为基础，与国家法治、社会法治并列、对应和互动的制度现象”。一直以来，有关信访法治化，我们一直在探讨如何实现信访国家立法即国家法治、如何规范政府及其职能部门和信访部门开展信访工作即政府法治、如何引导民众依法有序信访即社会法治、如何确保诉访分离即司法法治等问题，而忽视了同其平行且同样重要的党内法治即信访工作党内法治化的实现，这是当前信访理论研究最为明显的缺失，同党领导信访工作的重要实践地位也极不相称。

④ 《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》赋权沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁和兰州等七个省会城市和副省级城市党委在基层党建、作风建设等方面制定党内法规。信访工作涉及面广，以上七个城市地方党委也有权制定信访工作党内法规。

⑤ 这里的党组织包含党委、党组、党工委、党总支和党支部等多种类型（下同）。

⑥ 后者关于党领导信访工作的制度嵌入情况亦十分庞杂，限于篇幅，本文仅对根据时间脉络纵向梳理得出的信访工作党内法规制度的“形”“神”予以分析。

⑦ 限于时间和笔力，本文仅以中央层面信访工作党内法规制度为统计分析样本。因有关信访工作的部分党内法规制度涉密而未公开，统计或有疏漏。

⑧ 根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规解释同党内法规效力相等，党内规范性文件解释同党内规范性文件效力相等。

⑨ 根据《中国共产党党内法规制定条例》第五条，条例是“对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”，规定、办法、规则、细则是“对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定”。

⑩ 习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想是建党百年以来党领导信访工作经验的高度凝练、概括和总结，其从十个方面回答了“信访工作是什么”“信访形势怎么看”“信访工作怎么干”等重大理论和实践问题，是新形势下信访工作的根本遵循。

B11 在现实中，人民群众通过电话、信件以及网络留言等方式向纪检监察部门提供公职人员违法乱纪的问题线索，这些问题线索大都来自基层，是“微腐败”问题的直观呈现。

B12 作为党内治理的纪检监察信访举报工作，发挥着反腐治理和民主治理的双重效能。信访举报线索大都来自于基层民众，其整合的是有益的外部资源，将这种外部优势转化为党内治理效能，即是纪检监察信访工作党内法规制度“正外部性内部化”的具体体现。

参考文献：

[1] 李栋.信访制度改革与统一《信访法》的制定[J].法学，2014（12）∶23-31.

[2]舒曉琴.新时代开创人民信访工作新局面的强大思想武器：深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想[J].求是，2018（24）∶33-36.

[3]郭信言.关于坚持和发展中国特色的信访制度[J].信访与社会矛盾问题研究，2013（4）∶2-11.

[4]舒晓琴. 中国信访制度研究[M].北京：中国法制出版社，2019.

[5]刘睿.群众性与法治化：信访制度改革的张力及其反思[J].政治学研究，2020（5）∶27-38+125-126.

[6]陈朋.群众路线视阈下的信访：原初设计与现实困境[J].马克思主义研究，2017（11）∶92-100+160.

[7]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学，2011，33（1）∶3-17.

[8]张铎.中国信访制度研究：公民主权与普通人政治[M].北京：华夏出版社，2013∶87-91.

[9]柯华庆.党规学[M].上海：上海三联书店，2018∶17.

[10]周望.论党内法规与国家法律的关系[J].理论探索，2018（1）∶22-31+55.

[11]浙江检察院.信访制度是中国特色社会主义法治体系有益补充[EB/OL].中华人民共和国国务院新闻办公室网站，（2020-05-14）.http：//wwwsciogovcn/video/42502/42511/document/1679120/1679120htm.

[12]张宗林，张立荣.信访概念辨析及其意义[J].信访与社会矛盾问题研究，2019（3）∶18-29.

[13]姜明安.论党内法规在依法治国中的作用[J].中共中央党校学报，2017，21（2）∶73-81.

[14]彭君.党领导立法的规范分析与完善路径[J].法学杂志，2018，39（5）∶79-85.

[15]施新州.中国共产党党内法规体系的内涵、特征与功能论析[J].中共中央党校学报，2015，19（3）∶30-35.

[16]赵绪生.以党内法规制度保障党员干部干事创业和担当作为[J].中国党政干部论坛，2021（3）∶52-55.

[17]欧爱民，贺丽.正当性、类型与边界：党内法规溢出效力的理论建构[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2020，44（4）∶26-34.

[18]何茜.关于党的政治领导力建设的若干思考[J].云南行政学院学报，2019，21（6）∶108-115.

[19]蒋清华.中国共产党党的领导法规制度基础理论研究[M].北京：人民出版社，2019∶1.

[20]柯华庆，杨明宇.党的领导法规制度的理论基础[J].学术研究，2020（5）∶1-7.

[21]蒯正明，任秀娟.新形势下加强党内法规制度建设的路径探析[J].探索，2015（1）∶32-36.

[22]谢宇.论中国共产党党内法规的法治化[J].云南社会科学，2016（3）∶27-33.

[23]张亚勇.以强化制度执行力为关键提升国家治理效能[J].求知，2019（12）∶13-15.

[24]中共宁波市委组织部，宁波市党建研究会.中国共产党坚持和加强党的领导的成就与经验[J].党建研究，2021（3）∶19-22.

[25]章志远.挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探[J].党内法规理论研究，2019（1）∶75-87.

[26]封丽霞.党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题[J].法学研究，2021，43（1）∶3-19.

[27]习近平.干在实处 走在前列：推进浙江新发展的思考与实践[M].北京：中共中央党校出版社，2006∶384.

[28]左卫民，何永军.政法传统与司法理性：以最高法院信访制度为中心的研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2005（1）∶111-119.

[29]姜文湘.《信访条例》需细化和调整[J].中国党政干部论坛，2015（12）∶71.

[30]许一航.信访新政呼唤立法支持[N].检察日报，2014-05-12（05）.

[31]欧爱民，向嘉晨.党的领导法治化的复合模式及其实施路径[J].吉首大学学报（社会科学版），2020，41（2）∶1-9.

[32]王立峰.法政治学视域下党内法规和国家法律的衔接与协调[J].吉林大学社會科学学报，2019，59（3）∶70-80+232.

[33]金成波.论党内法规实施体系的构建[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2021，25（1）∶60-67.

[34]邵景均.制度的生命力在于执行[EB/OL].中国共产党新闻网，（2015-12-18）.http：//theorypeoplecomcn/GB/n1/2015/1218/c83846-27946321html.

【责任编辑：张亚茹】