改革探索创新——发挥国家发展规划战略导向作用

问：请您具体讲讲，国家发展规划都有哪些作用？

国家发展规划，也就是我们通常所说的国民经济和社会发展五年规划纲要，其规划对象是整个国家的经济社会活动，规划内容是国民经济和社会发展在时间和空间上的战略部署及具体安排。所谓在时间上的战略部署和安排，指的是统筹制定规劃期内经济社会发展的主要目标，以及为达到目标而采取的发展战略、重点任务、制度安排、配套政策、重大工程项目等。所谓在空间上的战略部署和安排，主要是明确空间结构优化方向和管控原则，明确发展战略和重大任务在国土空间上的安排，如区域协调发展战略中的“三大战略”和“四大板块”布局，主体功能区战略中的城镇、农业、生态三类空间布局和管控措施，以及基础设施、基础产业等重大生产力布局，等等。

新中国成立后，从1953年编制第一个五年计划开始，我国已经连续编制实施了13个五年规划。这些规划，无论是在计划经济时期、计划经济向市场经济转轨时期，还是在社会主义市场经济时期，对整个国家经济社会发展都发挥了积极作用，做出了巨大贡献。

——“一五”计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础。

——“三五”至“五五”计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献。

——“六五”和“七五”计划的实施，对缓解农产品和消费品匮乏发挥了积极作用;“七五”计划后，我国基本上解决了温饱问题。

——“八五”和“九五”计划的实施，对缓解基础设施的瓶颈制约，特别是实现现代化建设前两步战略目标发挥了重要作用。“九五”期末，人民生活总体达到小康，人均GDP达到850美元，进入世界银行划分的下中等收入国家行列。

——“十五”计划的实施，推动了我国工业化、城镇化、市场化、国际化步伐，使其明显加快，特别是对外开放水平全面提升，五年内外贸进出口总量增加了2倍，达到1.4万多亿美元，世界排位从第八跃升为第三。2005年，经济总量超过英国，跃升到世界第四位。

——“十一五”规划的实施，使我国经济社会发展迈上了一个新的大台阶，五年内经济总量实现“两连超”，2007年超过德国，2010年超过日本，跃升为世界第二位。2010年，人均GDP超过4300美元，实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨越。

——“十二五"规划的实施，使我国综合国力和国际影响力大幅提升，不仅经济总量稳居世界第二，而且对世界经济增长贡献率超过25%。特别是经济社会结构呈现出重大转折性变化，需求结构从投资拉动转向消费拉动，最终消费需求对经济增长的贡献率超过投资贡献率;产业结构从工业主导转向服务业主导，第三产业增加值占GDP比重超过第二产业;城镇化率超过50%，社会结构发生重大转折。

——“十三五”规划的实施，必将推动我国实现全面建成小康社会的目标，并为开启社会主义现代化建设新征程奠定扎实基础。

可见，制定和实施五年规划，是我们党和国家领导、组织和推动经济社会发展的一种重要方式，也是我国社会主义制度的一个独特优势。除了我国，世界上还没有第二个国家能在60多年间连续制定并实施13个五年规划。这个事实本身表明，制定和实施中长期计划（规划）是中国道路成功的一个重要元素。

为什么我们要用国家发展规划来引领经济社会发展？为什么我们能够用国家发展规划来引领经济社会发展？我认为，这既是由我国的制度优势决定的，也是由国家发展规划的功能定位决定的。

改革开放以来，特别是21世纪以来，对国家发展规划的功能定位主要是三个方面。第一是全社会的行动纲领。国家发展规划在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，因而是凝聚社会共识的平台。正如法律是凝聚社会共识的平台，是将社会共识凝聚成国家利益并通过法律形式表达岀来，在这方面规划与法律有共同点。因为凝聚了社会共识，必然就会成为社会共同的行动纲领。在思想上一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做。第二是政府履行职责的依据。现代经济都是混合经济，纯粹的市场经济只是理论的抽象。政府干预经济活动，首先应该依法干预，其次要依规划行事。从这个意义上讲，规划是政府制定的，但也是“管”政府的。第三是约束社会行为的“第二准则”。市场经济是资源由市场配置，公民、法人和其他组织有充分的自主权、决策权。但公民、法人和其他组织的某些行为可能会损害公共利益。编制规划，可以告诉公民、法人和其他组织，哪些事情可以做以及在什么地点可以做。从这个意义上讲，规划是对法律制度的补充，是公民、法人或其他组织也必须遵循的行为准则。

此外，国家发展规划功能定位中的另外两句话也特别重要，即“主要阐明国家战略意图”“是经济社会发展的宏伟蓝图”。因为我们在规划工作中，往往会遇到因不同类型的规划期不一致，而否定国家发展规划统领地位的问题，如城乡、国土等空间性规划，其规划期一般都在10年以上，这是否意味着国家发展规划不能对其发挥指导和约束功能作用？我们认为国家发展规划作为国家总体战略的阶段性安排，保持着战略连续性，是现代化“三步走”战略一张蓝图绘到底的集中体现。比如“六五”和“七五”2个五年规划，都是围绕解决温饱问题展开的，“八五”“九五”2个五年规划都是围绕解决总体小康问题展开的，“十一五”“十二五”“十三五”3个五年规划都是围绕全面建设小康社会展开的;党的十九大提出的建设社会主义现代化强国目标，也需要通过若干个国家发展规划的分阶段安排来完成。空间性规划的期限虽然长于五年，但理应根据国家发展规划的战略安排进行滚动修编、做出适应性调整。

理解了以上大的逻辑背景，我们就更加容易理解规划对于发挥社会主义制度优越性、集中力量办大事的重要作用。也能够更好理解总书记指出的“用五年规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的一个重要方式”的深刻内涵。也更加容易理解为什么越来越多的国家把编制实施五年规划当作中国经验、中国方案，来学习、来借鉴。