国有资产闲置的成因及对策

刘解文 谢小东

[摘 要]盘活闲置国有资产是一项积水成渊的重大系统性工作，权责不清的国有资本在不合理的资本结构中运营或闲置会导致国有资产的低效、无效甚至负效运营。如何盘活利用庞大的闲置国有资产，实现保值、增值或货币化，已是当前亟须解决的问题，也成为促进区域经济发展、化解地方债务的有效途径。

[关键词]国有资产;资本闲置;盘活

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.065

我国国有资产涵盖范围较宽，在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。由于国有资产形成渠道广泛，来源复杂，资产性质各异， 闲置会导致国有资产的低效、无效甚至负效运营，在会计账面上也会逐步折旧消失。据相关资料统计，全国有高达135万亿元的闲置国有资产，据有关部门抽样调查推算，我国目前约有30%～40%的国有资产闲置。如何盘活利用庞大的闲置资产，实现变现、保值或增值，已是当前亟须解决的问题，也成为促进区域经济发展、引进项目、化解地方债务的有效途径。

1 国有资产闲置的成因

1.1 政资合一、部门分割的国有资产管理体制导致资产闲置

长期以来， 政府同时具备了国有资产所有者、经营者和社会经济管理者的身份。 这种“三位一体”的状况， 使政府难以摆脱政资不分、政企不分的困扰，造成国有资产产权不明、产权代表虚置缺位。同时，国有资产产权主体不明， 容易使产权的统一性受到地区和部门分割。出于本地区、本部门利益， 在国有资产投资决策上， 不考虑宏观经济结构状况， 争上价高利大的项目， 造成大量的重复建设。 表现为资源在行业、企业部门重复配置; 地区产业结构相似度过高; 投资过于分散， 企业结构处于低水平分散、重复状况， 企业集约化程度低， 许多企业在一种低水平恶性竞争中败下阵来， 大量机器设备、厂房因停产而闲置， 许多产品、原材料因积压滞留而浪费。 同时， 许多新增投资基本上又以外延为主， 一方面造成国有资产投资增量短缺; 另一方面资产存量部分闲置的状况更为严重。

1.2 存量资产结构的多样性与不合理性导致大量国有资产闲置

长期以来， 我国经济资源长期由国家计划配置，市场经济一直处在“高速—失调—调整—稳定”的周期性循环之中，造成这一周期性循环的根本原因均来自庞大的存量资产在部门、行业、地区和技术、企业、组织等结构上的不合理，国家针对当时不合理的产业结构的调整， 往往采取计划调控手段， 通过行政命令以 “关、停、并、转”的方式进行企业资产的划拨、组合。国有资产的多样性又导致国有资产管理或接收部门不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让或配置利用， 使产权形式不断由实物形态向货币形态或证券形态转化， 实现生产要素流动与资源重新配置，从而导致大量国有资产的闲置。

2 闲置国有资产盘活存在的主要问题

2.1 资产底数不清晰

这是国资管理的主要问题，也是加强国有资产管理和治理的重要基础性工作。从工作实际来看，我国各地闲置国有资产数量大、类别多、分布广，包括经营性资产和非经营性资产，以及行政事业性单位的资产和自然资源;监管部门多，存在多头管理、职责不清的现象，情况很复杂。要完善出台一本明白账、清晰账，做到账实相符、账账相符、有账可查，使国有资产在阳光下运行，客观上很不容易。

2.2 盘活机制不健全

国有闲置资产种类繁多，包括土地、房屋、设备、知识产权等，是典型的非标资产。盘活需要专门的部门和专业的人员，让这些闲置资产走向市场，实现创收、保值和增资。而目前配套政策不完善，从中央到省、市还没有盘活闲置资产的相关政策与制度，尤其是人员安置问题复杂、难度大，主体单位盘活措施专业性不强。国有资产的处置往往通过行政命令以“关、停、并、转”等方式进行资产划拨，不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让。各地各类资产集中划转到平台公司，充实资产，从表面看，这些闲置资产通过平台公司进入了市场，即可实现融资盘活，而实质上，这些资产只是以会计科目形式挂在了平台公司报表上，盘活利用可谓为时甚早。

2.3 资产划转难度大

主要是划转资产矛盾大、历史遗留问题多、产权界定困难。一方面，大部分划转资产土地性质为划拨，无法形成可抵押的有效资产，如办理出让手续，所需税费支出又不堪重负;部分资产办证不及时，两证不齐，或两证皆无;个别的资产是20世纪90年代划转的，至今未办理任何产权登记手续。若借鉴外地经验，探索实行备案登记制度，不动产登记机构又无先例可循、无法可依;另一方面，按照企业股份制改革和新会计制度的要求，无产权登记的固定资产是不能入账的，也无法办理产权及财务移交手续。正是由于这部分未入账的无证不动产、低价的出租和变卖出入的不会入账，容易造成企业出现 “账外账”，无形中造成国有资产的严重流失。

2.4 效益发挥难度大

一是部分國有企业现有闲置资产呈多、散、小的特点，没有形成整体，开发成本高、难度大，难以整体盘活。二是各地机关单位办公用房存量少，办公资源紧张，划转资产无偿占用现象较为普遍。三是资产保值增值能力欠缺。有的国有企业资产管理和运营能力弱，难以满足国有资产管理运营需要;缺乏有效的激励机制，管理人员主观能动性和积极性不高;个别资产闲置多年，面临“企业管不好、政府管不了”的两难局面，不仅没有发挥良好的经济效益，每年还需支付大量的物业费、维护费和人员工资。四是征地拆迁影响大。各平台公司前期通过项目申报，获批了大量土地资产，但由于征地拆迁长期不能扫尾，导致大量土地闲置。

3 统筹推进，多措并举，盘活闲置国有资产

3.1 高度重视，形成强大合力

一是坚持政府主导。建议成立各级市政府闲置国有资产盘活利用工作委员会，市级领导定点包联;成立工作专班，设市国资委，从财政、国资、税务、机关事务管理等单位抽调精干力量组成，负责日常管理、组织、协调、督查、考核等具体工作。二是全面摸清家底。全面细致地对市本级的国有闲置资产进行清查建档，摸清闲置资产位置、数量、状况和用途等，建立闲置资源信息库，建立健全国资管理平台，为领导决策和国有资产科学配置提供参考依据。三是做好顶层设计。各地政府要围绕盘活闲置国有资产、简化资产移交程序、减免税费、调处矛盾纠纷等重大问题，因地制宜、有针对性地制定有利于开发利用或变性利用的优惠政策和措施，尽快出台《关于深化市直行政事业单位国有资产管理体制改革的意见》和《市直行政事业单位国有资产管理办法》，研究出台推进国有资本盘活利用的实施意见，建立正向激励制度和考核机制，构建闲置资产盘活的绿色通道，搭建完整的政策保障体系。