疾控机构全面预算绩效管理体系的构建探讨

王海芹

[摘 要]2014年8月全国人大常委会通过修订《中华人民共和国预算法》，首次将预算绩效管理纳入法律范畴，并确立了统筹兼顾、讲求绩效、勤俭节约、量入为出和收支平衡五大预算管理原则。2018年9月中共中央国务院印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。文章探讨了疾控机构在预算绩效管理中存在的问题以及构建疾控机构全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的措施。

[关键词]疾病预防控制机构;全面预算绩效管理;预算绩效指标体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.148

1 引言

疾病预防控制机构是我国公共卫生的重要组成部分，承担着疾病预防与控制，突发公共卫生事件应急处置，疫情及健康相关因素信息管理，健康危害因素监测与干预，健康教育与健康促进，实验室检测检验与评价，技术管理与应用研究指导等职责。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出“健康中国发展战略”，从以治病为中心向以健康为中心转变，从注重“治已病”向注重“治未病”转变，疾控机构得到了更多的关注，在2020年年初暴发的新型冠状病毒肺炎的防控上，疾控机构发挥了重要作用，有效地阻断了疫情的大规模传播扩散。近些年，国家加大了对疾控机构资金的投入，实现这些财政资金合理使用和优化配置，能有效地提升疾控机构的行政管理能力和公共服务效率。

2 疾控机构预算绩效管理的内容和存在问题

2.1 预算绩效管理的内容

疾控机构的预算绩效管理是以预算收入和支出为对象，以财政预算在一定时期内所达到的总体产出和效果为内容，以促进疾控机构透明、责任、高效履职为目的所开展的绩效管理活动，是预算管理和绩效管理的充分结合。这里的“绩”即产出，具备数量、质量、时效和成本四方面特性;“效”即“效果”，包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、社会公众满意度等。

疾控机构作为国家公益一类事业单位，收入主要来源于财政部门拨款。疾控机构的资金结构由中央资金、省级资金和单位资金组成。疾控机构的中央资金主要包括扩大免疫规划项目、艾滋病项目、结核病项目和慢性病项目等重大公共卫生专项资金，食品安全项目、饮用水项目、职业病健康项目等基本公共卫生专项资金; 省级资金主要包括人员经费、公用经费、实验室管理、设备运行与维护等保运转的资金; 单位资金包括事业收入，上级或同级疾控机构、社会组织等提供的科研项目合作经费等。如何加强这些资金的预算管理、提高理财质量和效率，做到项目支出专款专用，保证效益，基本支出厉行节约、合理使用，是疾控机构预算绩效管理的重要内容。

2.2 预算绩效管理中存在的问题

2.2.1 全面预算绩效理念待加强，绩效管理基础工作待规范

虽然近年来，我国预算绩效管理工作不断发展进步，建立起了涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用的预算绩效管理机制，但长期以来的传统预算方式使基层疾控机构形成重投入、轻管理，重使用、轻绩效的固化观念一时难以转变，且以往财政审查的重点多为预算资金使用的合法合规性和预算资金的执行率等基本内容，使得疾控机构对绩效管理重视不够。此外，基层疾控机构的预算绩效管理基础也较薄弱，往往是将预算管理与绩效管理分成两个独立的部分：预算部分由财务部门编制，绩效部分由业务部门填报。单位部门没有形成相关制度和工作指南，简单的数字堆砌得到的预算绩效编制质量不高，难以为预算绩效评价提供可靠依据。

2.2.2 财政支出规模持续增长而效率低下

（1）专项资金的执行率低，到了年底专项资金大量结余结转，而基本经费却不足以支付当年款项。究其原因，首先，在于预算收入和预算支出未形成配比，在制定年度预算时，只考虑预算支出，对全盘收支平衡预估不精准;其次，财务部门和业务部门间未形成有效的协调沟通机制，任务需求与财物保障未能同步进行，尤其在涉及政府采购业务时，更是拉长了整个业务流程，使本应在今年支出的业务流转到了下一年度;再次，年度预算编制不科学，未经充分的调研和分析，往往是凭借经验在上年基础上简单地做增量预算。资金使用部门年度工作计划与预算资金结合得不够紧密，有些业务部门资金不足，影响日常工作，而有些业务部门资金冗余，造成不必要的浪费;最后，年度预算编制不精确，对政策把握不准确，对于市场情况和社会发展情况缺乏调研和了解，且缺乏突发情况应对机制，造成年度预算执行不畅，需要多次进行预算调整，资金使用过程加长，效率降低。

（2）部分资产长期低运转或是闲置。对购进的大额资产未建立相应的评估机制，对专用设备的市场更迭估计不足，购进设备后不能完全满足工作需要，造成资源的浪费;对日常使用的资产，如电脑、打印机等缺少相关管理规定，未从全盘考虑通用资产的配置与调剂，往往是各个业务部门各自请购，导致资产冗余、事业成本增长。

（3）预算绩效评价实施难。绩效评价最核心和关键的环节是确定绩效指标体系和各指标所占的比重，而绩效指标的制定是一项复杂的、技术性非常强的工作，由于技术的制约和预算编制人员的主观因素，绩效指标的选取不能提供评价标准所依赖的全面及准确的系统数据。此外，疾控机构大部分工作成果不进入市场，无法通过市场机制确认其社会效益、可持续影响等，效益指标难以量化，从而使得绩效评价结果不够客观准确。

（4）缺少专业技术人员。预算绩效要求做大量深入、细致、繁杂的调查研究和测算、分析、评估工作，要求对从业人员有较高的甄别、分析和測算能力，既要熟悉财务知识，也要了解业务流程。因此，由普通的财务人员兼任预算编制，往往难以胜任精细化的预算绩效编报和后续的预算绩效评价工作。