他山之石，职业健康安全立法之鉴

苏伊伟

新冠肺炎疫情的冲击，给劳动用工带来了巨大的挑战，很多国家对职业健康安全的关注也上升到了空前的高度。对于企业而言，职业健康安全已不再仅仅是法律层面的课题，更是后疫情时代企业贯彻可持续发展战略的必经之路。

立法发展及管理模式

所谓职业风险，主要是指职业劳动者在劳动从业过程中可能遭遇到影响生命安全、身心健康及正当权利的各类风险。在美国，职业风险主要是指职业安全健康（Occupational Safety Health，OSH），即工业生产过程中的职业安全健康风险。1970年前，美国尚无专门的OSH立法，因此 “职业健康”的概念并未通过法律的方式进行明确，但相关的讨论却从未停止过。

20世纪30年代，时任美国总统罗斯福颁布新政（The New Deal），其中就有与职业健康安全相关的内容，但这些内容仅仅是为各州政府提供与职业健康安全相关的服务与信息，并未设定较强的法律约束，同时随着企业对劳动力需求的不断扩大，相关法律法规渐渐无法满足需求。

20世纪60年代，美国国内的职业健康安全问题愈发严重，每年约有14，000名工人因此身亡，另外还有约2，200，000人因工伤或职业病而面临失业。鉴于此，1970年美国国会通过了《职业安全健康法案》（Occupational Safety and Health Act， 简称“OSH法案”），并于1971年4月生效实施。该法案首次确立了全国范围内的安全工作环境标准，同时建立联邦职业安全与健康管理局（Federal Occupational Safety and Health Administration， 简称“OSHA”），负责制定并执行工作场所健康与安全标准。OSH法案还建立了国家职业安全与卫生研究院（National Institute for Occupational Safety and Health，简称“NIOSH”），负责研究和提供与职业病和工伤预防相关的建议。

此外，部分州也制定了相应的职业健康安全州立法，并由OSHA审核通过实施，但州立法必须确保其保护程度不低于联邦标准。以加州为例，州政府于1973年5月首次进行职业安全健康州立法，并于1977年8月审核通过。后于1990年7月签订运行状态协议，2000年6月进行一次修订，并于2017年6月进行协议更新。根据加州立法，加州职业健康安全局（简称“DOSH”或“Cal/OSHA”）负责职业健康安全相关立法的监督与实施，并受加州工业关系部（Department of Industrial Relations）的管理。截至目前，全美已有22个州拥有适用于所有雇员的OSH州立法，6个州拥有OSH州立法但仅适用于州及地方政府雇员，其余地区则直接适用联邦OSH法案。

总的来说，美国在职业健康安全上的管理模式为“政府监管为主、企业配合”，即政府在法律法规约束和政策指导方面，对企业依法监管、依法行政。企业依法接受政府监察，配合检查。各州依法设立区域内的职业安全健康监管机构。

联邦及加州规定

●适用范围

联邦OSH法案的保护范围涵盖美国国内几乎所有私营企业的雇员及工人，同时涵盖所有联邦政府雇员。尽管如此，联邦OSH法案依然存在适用的例外，根据规定，以下属于该法案的豁免人群：

1.自雇人士；

2.从事农耕工作且仅雇佣直系家庭成员的人士；

3.受其他联邦法律和主管部门管辖的工人，如卡车司机、矿工、运输工人等；

4.州、地方政府雇员（部分州批准了OSH州立法，这种情况应当适用州立法进行保护）。

加州的OSH州立法则涵盖了该州几乎所有私营企业的雇员及工人，同时也涵盖了该州绝大部分的地方政府雇员。但由于联邦政府雇员直接受联邦OSH法案管辖，因此加州OSH州立法無法适用于联邦政府雇员，比如受雇于美国邮政服务的政府雇员。除此之外，对于私营企业的雇员，加州OSH立法也存在更加细化的豁免人群范围，主要包括以下人群：

1.从事海事行业的雇员，包括船舶制造、拆卸、修理、船只相关的近岸作业等等，但计划兴建的桥梁、海岸等海事建设工程从业者除外；

2.美国军事设施范围内的私营企业雇员；

3.美国国家公园、纪念碑、纪念馆、国家娱乐区等设施内雇员；

4.美国政府认可的原住民保留地、托管地范围内的私营企业或部族雇主的雇员；

5.从事美国邮政服务工作的合同工或相关承包商经营设施内的雇员；

6.运行中的航空器内的机组人员。

可见，在适用范围上，联邦法案与州立法存在互补的关系，另外由于州立法属于特殊法，因此一般会优先适用州立法。

●雇主义务及罚则

联邦OSH法案对雇主义务进行了一般性规定，并由OSHA持续颁布或更新与之相配套的标准、规则和规定，对具体应用领域及情形进行约束和指导。这样“一主多辅”的立法方式不仅保障了职安立法总体的确定性，同时也兼顾了其对社会及行业环境变化的适应性。

而加州OSH立法的规定主要以联邦法案为基础，并在细节之处进行了微调和补充，例如：

1.加州雇主职业安全义务的主要参照法律为《1973年加州职业健康与安全法案》以及《加利福尼亚州法规》第8章；

2.发生需报告的因工负伤、患病、死亡事件时，上报期限为“立即”；

3.根据州法院判例，雇主可能还要向雇员支付个人防护设备（Personal Protective Equipment， 简称“PPE”）的费用。

以下为联邦OSH法案设定的雇主主要义务：

1.提供没有公认危害的工作场所，并遵守OSH法案相关的标准、规则和规定；

2.检查工作场所条件，以确保其符合OSHA发布的标准；

3.确保雇员拥有并安全使用工具及设备，并正确进行维护工作；

4.使用不同颜色、海报、标签或标识向员工警告并提醒潜在危险；

5.建立或更新操作程序，及时告知雇员，以便遵守职业安全和健康要求；

6.雇主应当通过雇员可以理解的语言向其进行安全培训；

7.工作场所内有危化品的雇主应当制订并实施书面形式的危害沟通程序，根据雇员可能接触到的危害，进行相应的预防措施培训，并确保可以随时提供安全数据表副本；

8.根据OSHA相关标准要求（如有），向雇员提供健康检查及培训；

9.在工作场所的显眼区域张贴OSHA海报（或州立法要求的海报），以告知雇员其享有及承担的权利和责任；

10.如遇工作相关的死亡事故，应在8小时内向最近的OSHA办公室报告；如遇工作原因导致雇员住院、截肢和失明的事件，应在24小时内向最近的OSHA办公室进行报告；

11.保留因工负伤、患病的记录，但对于雇员人数不超过10名（包含10名）的雇主以及低危害行业雇主，无须履行该项义务；

12.向雇员、前雇员以及其代理人提供因工负伤、患病的日志（OSHA Form 300），并按规定张贴日志的汇总信息表（OSHA Form 300A）；

13.向雇员或其授权代理人提供医疗记录及暴露记录；

14.向OSHA合规监察官提供授权员工代表的姓名信息，并尽最大可能指派该代表陪同监察官进行调查；

15.不得歧视根据该法案行使权利的员工（“吹哨人”保护制度）；

16.在涉事工作区域中或附近张贴OSHA处罚决定。每个处罚决定书应当张贴至违规行为被改正为止，或张贴三个工作日（以较晚结束时间为准），同时张贴相应的处理措施审查文件等；

17.在OSHA设定的最后期限前改正违规行为，并提交所需的处理措施核查文件。

在处罚标准上，联邦与加州略有不同。根据联邦2021年1月8日最新发布的《2021年OSHA民事处罚标准年度调整》，对于违反职业安全规定的雇主，每次违规行为（或未履行张贴义务的行为）将被处以最高13，653美元的罚款，具体处罚数额根据违规程度进行调整；对于故意或重复的违规行为，处以每次136，532美元的罚款；如雇主在规定的纠正期限内仍未改正违规行为，则逾期每日加处13，653美元的罚款，但一般逾期罚款加处的最长期限不超过30天。根据加州OSH相关处罚标准，对于一般违规行为，处以每次最高13，277美元的罚款；对于严重违规行为，处以每次最高25，000美元的罚款；对于故意或重复的违规行为，处以每次132，765美元的罚款；如雇主在规定的纠正期限内仍未改正违规行为，则逾期每日加处15，000美元的罚款；对于未报告雇员因工遭受严重伤害、患病、死亡的行为，加处每次最低5，000美元的罚款。

在加州，不少知名企业也曾因职业安全违规的问题受到处罚。

2019年1月，加州职业安全与健康管理局（DOSH）对特斯拉处以30，000美元的罚款，因其涉及违反美国加州六项劳工法规，包括在建造名为“GA4”的临时帐篷厂房设施前未获得许可证，未能检查设施是否存在安全隐患，未能正确培训员工预防和应对热病，以及未能保护工人免受暴露的螺纹钢和金属棒危害等。早在2013年，特斯拉也曾因三名员工被熔融铝烧伤被DOSH处以71，000万美元罚款。

2020年10月，加州DOSH向位于加州伊斯特韦尔（Eastvale）的亚马逊物流中心（LGB3）和位于加州霍桑（Hawthorne）的配送站（DLA8）开出了1，870美元的罚单，原因是它们未能通过提供充分的健康和安全培训来减少潜在的新冠病毒感染风险。根据处罚决定的文件显示，DOSH认为“员工不知道培训材料中的关键内容，包括但不限于工作场所的卫生和工作场所经常接触的物体”。此前，劳工维权组织“仓库工人资源中心”（Warehouse Worker Resource Center）就曾代表工厂的员工发出了投诉，加州DOSH于4月下旬开始调查LGB3的情况，并于5月初开始调查DLA8。投诉内容包括未能关闭受感染员工访问过的仓库部分、卫生设施和培训不足，以及未能给工人足够的时间洗手或消毒等。

根據美国联邦OSHA在2020年10月发布的新闻稿，从新冠肺炎疫情发生到2020年10月15日为止，该机构已累计向112个工作场所发出总和为1，603，544美元的罚款，平均每次罚款的金额为14，317美元。其中，较为常见的处罚原因主要为：

1.未实施呼吸保护措施程序；

2.未提供医学评估、口罩适应性测试，并且未安排关于如何使用口罩及个人防护设备（PPE）的培训；

3.未根据OSHA的要求在相关记录表上记录因工受伤或患病事件；

4.未根据记录保存标准向OSHA报告因工死亡和因工患病的事件；

5.未履行1970年OSH法案规定的一般雇主义务。

●雇员权利义务

雇员在职业健康安全方面享有的权利基本与上述雇主义务相对应，如要求雇主提供关于工作场所安全的培训、要求告知可能会接触到的危害、要求提供必要的生产工具及设备（加州还可能要求提供必要的防护用具）等等。如雇员发现自己的相关权益受到损害，或雇主存在违反职业安全标准的行为，则有权向OSHA提出投诉，要求对相关行为进行调查。

另外，如雇员因投诉行为被雇主报复，如被降职或开除等，适用联邦OSH法案的雇员应在报复行为发生之日起30天内向联邦劳工部进行申诉，而适用加州OSH计划的雇员则应在报复行为发生之日起6个月内向州劳工委员局进行申诉。如雇员已经因工遭受损害，则其有权要求雇主配合其进行工伤赔偿申请，并依据相关法律享受其他工伤福利，如损失薪水赔偿、医疗护理费赔偿等等。如双方对工伤赔偿存在争议，可通过协商程序签订和解协议，并经工伤上诉委员会进行形式和实质双重审查认证；如通过协商程序依然无法消除争议，则双方还可以选取上诉委员会的仲裁程序或工伤索赔程序进行解决；对于受工伤的劳动者来说，仲裁不是强制前置程序，可以自由选择，无论伤害发生在何时，只要经过双方当事人一致同意，任何劳动争议均可提交仲裁。

同时，对于上诉委员会做出的决定、命令和裁决或者上诉委员会的复议决定、命令和裁决，《加州劳动法典》提供了司法审查程序，不过程序的适用范围、审查主体、审查权力都受到一定的限制。

另外，《加州劳动法典》规定，如工作的危险性高到任何合理谨慎的自然人都认为该工作将损害员工个人的安全或健康，则员工可以拒绝履职。但员工需要提前明确告知雇主具体情况，给予雇主补正的机会，并在工作条件变得更为合理后继续履职。

新冠肺炎疫情下的有效应对

美国在联邦层面针对新冠肺炎疫情颁布的职业安全立法较少，主要为一些与疫情相关的防护指南或指导。如2021年1月29日OSHA发布的《减缓和预防工作场所新冠病毒传播指南》，该指南旨在为医疗机构以外工作场所的雇主与雇员提供防范新冠病毒傳播的指导，其中就新冠肺炎的定义、工作场所的保护措施、安全社交距离的设置、消毒隔离措施、疫苗接种等方面进行了详细的说明。指南还就新冠肺炎疫情下雇主相关义务及责任的法律基础与OSH法案条款以及相关标准进行了链接。除此之外，OSHA还针对各个行业推出了具有针对性的《OSHA各行业指南索引》，以供具体行业的雇主及雇员参考。

相比联邦层面，加州对新冠肺炎疫情的应对措施更为积极。除了发布针对各个行业的防控指南外，加州政府还批准了《新冠感染预防紧急临时标准》，以补充2009年通过的《气溶胶传播疾病标准》（Aerosol Transmissible Diseases Standard），扩大了后者的适用范围。根据标准，雇主需要隔离感染新冠肺炎或有重大感染风险的员工，防止其进入工作场所。如雇员因感染新冠病毒或因州、地方政府隔离政策导致无法进入工作场所，则雇主必须维持雇员的收入、工龄以及其他所有权利和福利，包括保留岗位。此外，加州政府还汇总了各类与新冠肺炎疫情防控相关的资源并展示在其网站上 ，如在线培训课程、Q&A问答、免费网络研讨会等等，并在其网站上及时更新和公示与疫情防控相关的处罚决定。

诚然，诸如美国这样的发达国家无疑在职业健康安全领域起步更早，并且立法更为完善。对于处在“走出去”阶段的中国企业，更高的国内标准意味着更高的起点，也有利于其在全球化竞争中更好地与国外标准相衔接。因此，如企业能抓住风口，加强自身在职业健康安全领域的合规管理和制度建设，必能将挑战化为机遇。

作者单位 上海江三角律师事务所