大数据时代政府数据资产运营管理研究

◆刘海荣

一、政府数据资产的内涵及潜在价值

（一）内涵

目前，国内尚没有对政府数据资产治理的正式定义，关于“数据资产”，中国信通院发布的《数据资产管理实践白皮书4.0》指出，数据资产是指由企业拥有或者控制的，能够为企业带来未来经济利益的，以物理或电子的方式记录的数据资源。关于“政府数据资产”一般认为是指由政务服务实施机构建设、管理、使用的各类业务应用系统，以及利用业务应用系统依法依规直接或间接采集、使用、产生、管理的，具有经济、社会等方面价值，权属明晰、可量化、可控制、可交换的非涉密政府数据。政府数据资产主要来源于主体和客体两部分，主体包括政府、用户等，客体包括数据管理平台、管理和服务技术等。政府数据资产是在获取、存储、共享、开放和利用的过程中实现保值增值的，具有以下特征：一是政府部门产生并且所有；二是数据具有一定的生命周期；三是数据形成资产前必须进行归集、清晰、整理、查验等基础加工程序；四是经过分析，对社会运行或企业运转具有一定价值。

（二）潜在价值

大数据时代，运用大数据推动经济、社会发展已成为共识，推动政府数据共享开放成为重要趋势。目前，我国数据资源80%以上掌握在政府手中。根据Data.gov 网站发布的《全球开放数据深度报告》，在包含大数据应用水平、执行程度及影响力的综合评分中，我国得分为11.8，而美国得分为93.4，我国政府数据开放共享水平较低。加快推动政府数据开放、共享、应用，变得尤为重要，开放共享创造的价值非常巨大，还存在较大的发展空间。

同时，我国把数据要素市场培育和数字经济发展作为国家战略，推出一系列政策措施。2019年，我国首次将“数据”列为生产要素，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“着力加快培育数据要素市场，全面提升数据要素价值”。2021年3月，“十四五”规划明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。作为我国首部有关数据安全的专门法律，《数据安全法》明确指出，“国家建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场”。数据资产运营为大数据发展探索到了一条安全有效的路径，政府数据资产运营面临重要发展机遇。

二、政府数据管理现状

数据开放是政府数据资产运营的主要形式。近年来，我国地方政府上线的数据开放平台的数量快速增长，2017-2020年年均复合增长率达到92.2%。截至2020年底，我国已有142个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，数据开放步伐明显加快，数据思维逐步形成，数据运营也有了初步探索，如，广东出台全国首份数据要素市场化配置改革行动方案，提出创新公共数据[政府数据是政府在履行公共服务和管理职能过程中采集和产生的数据，由政府代社会对其控制；因政府管理和服务需要，政府代社会使用数据，社会取得收益。所以，政府数据属于公共数据。]运营模式。但我国政府数据管理也面临诸多痛点，如，信息孤岛、权属界定不清、数据运营难等问题。目前，我国政府数据管理现状主要体现在以下方面:

（一）顶层设计尚需完善，信息孤岛依然存在

目前，管理职能部门尚未建立政府数据分类分级规范标准，各行业各部门数据特性各不相同，无法有效指导数据共享开放工作的开展。出于数据控制的“思维惯性”，因担心数据安全而影响政府数据的共享开放，存在“不敢开放”“不会开放”现象。有些部门共享的只是一些非核心数据，封闭核心数据，因此，共享的政务数据还存在规模小、格式不统一、标准不一致等问题。

（二）数据权属关系不明，阻碍数据开放共享

政府数据共享开放首要解决的是数据所有权和使用权归属，但目前法律对于数据权属的界定尚未十分明晰，也缺乏对数据交易活动的完善规制与保障。政府数据很大一部分存在于国家、省级政府统一建设的垂直管理系统中，由基层部门进行数据采集填报。此类政府数据所有权没有明确所属数据采集部门还是业务主管部门，一定程度上限制了政府数据的开放和利用。

（三）估值定价等问题亟待解决，数据要素市场培育待加速

数据的所有者、使用者、运营者等市场主体的责任权利界定不清晰，数据的标准化、资产化和商品化体系尚未建立，难以形成数据开发利用的闭环和完善的产业链条。数据资产的估值和定价机制缺失、数据易泄露或被未授权使用、数据共享后难以追踪溯源、公平透明的数据利益分配机制尚未建立等问题，对数据要素的开放共享和交易流转形成制约。数字信息基础设施建设不平衡、不充分的问题较突出，造成城乡之间、区域之间、行业之间存在不同程度的“数字鸿沟”。

（四）核心人才缺口大，要素保障不到位

部分行政人员数字技能不高。一些领导者偏业务导向型，数据思维和能力较为欠缺，一些地区虽然已成立大数据管理机构，但由于缺乏技术力量支撑，相关数据共享、安全质量控制等工作进展缓慢。信息技术管理和服务人员力量薄弱，因缺乏专业的运营团队，部门人员对系统的操作和维护能力较弱。

三、政府数据管理地方经验

随着大数据战略的纵深推进，政府治理和社会公众对数据资产运营数量、质量多元需求的增大，政府数据开放的同时面临着对数据如何进行管理的问题。为此，多地对数据资产运营积极进行探索。

（一）完善制度保障

贵阳市率先在全国颁布了关于政府数据共享开放的地方性法规《贵阳市政府数据共享开放条例》，配套制定发布《贵阳市政府数据资源管理办法》等，印发了《市人民政府关于贵阳市加快推进政府数据共享开放的实施意见》等，对政府数据共享开放的责任、义务、路径等都加以明确，初步形成了政府数据共享开放政策法规体系。广东省印发《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》《广东省公共数据资源开发利用试点实施方案》，编制完成《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，起草《广东省公共数据管理办法》和《广东省公共数据开放暂行办法》，在21 个单位开展公共数据资源开发利用试点。重庆、天津、浙江、山东、上海等省市为推动政务数据开放，也出台了若干政策。

（二）强化标准建设

贵阳坚持数据开放统一标准原则，以数据标准化提升数据质量，加快构建数据开放标准体系。编制了《政府数据数据分类分级指南》《政府数据数据脱敏工作指南》《政府数据开放数据核心元数据描述》《政府数据数据开放工作指南》《政府数据开放数据质量控制过程和要求》等地方标准，构建了数据在目录、资源、架构、安全、管理等方面的开放数据标准及治理框架，应用国家和贵州省多项数据管理标准，实现数据在分类分级、目录编制、元数据描述、脱敏、质量控制等方面的标准化。重庆市启动大数据标准体系建设，出台《重庆市大数据标准化建设实施方案（2020-2022年）》，成为国内首个出台大数据标准化工作方案的省市。

（三）推动模式创新

贵阳一方面在数据开放中采取普遍与重点开放结合的方式，以国内外已开放数据为基础，将气象、企业、工商以及教育等领域作为数据开放的重点研究对象，同时制定完善政府数据开放计划，对部分数据的开放情况进行梳理。另一方面以“依申请开放”为基础进行创新和开放，公民、法人以及社会组织都可以结合自身要求向平台提出数据开放申请，实现数据的供给侧和需求侧的统一，按需开放数据。广东在全国首创首席数据官（CDO）制度，印发《广东省首席数据官制度试点工作方案》，在全省选取6 个省直部门以及10 个地市，设立专属职位与制度，负责各部门之间数据协调处理与共享开发利用。

（四）开展数据交易与运营

数据交易是推动数字经济发展的关键支撑，近年来，全国涌现不少数据交易所、数据交易中心、数据运营公司。据不完全统计，目前，全国已设立了17 家数据交易平台。2015年，贵阳大数据交易所正式挂牌运营，这是全国第一家大数据交易所。此后，武汉东湖大数据交易中心、上海数据交易中心、陕西省大数据交易所、北京国际大数据交易所等数据交易平台出现。数据运营方面，早在2017年，成都就开始了公共数据市场化运营的探索，并形成了运营载体、运营平台、解决方案和应用场景等方面体系化的成果，发布《成都市公共数据运营服务管理办法》，从制度层面明确了政府数据授权运营的实现机制。目前，全国多省市，如成都、南京、重庆、海南、贵州等积极探索成立大数据资产运营公司（如下表所示），开发运营政府数据资产，盘活政府数据资产价值。

四、政策建议

（一）进一步完善相关政策制度

研究制定有利于数据共享开放和高效流通的法律法规、标准规范，创新数据确权、安全与交易监管等配套制度，细化明确政府数据的规划建设、目录管理、整合共享、开放应用、安全保障及法律责任等内容。制定出台政府数据开放工作指南和考核实施细则等配套文件，科学设置考核指标。健全责任倒逼机制，提高各级各部门数据开放的积极主动性。

（二）加快推进数据开放共享

深入调研数据及应用场景的需求，梳理形成数据清单和数据应用场景清单，破除政府部门之间的数据壁垒，统一数据标准，建设统一的公共数据开放平台。构建数字生活、智慧城市和产业互联网等规范化数据开发利用的应用场景，吸引多元化数据交易主体参与，引导数据交易从线下、独立交易转向线上、平台化交易。推动重点行业、重点领域的数据共享试点示范。

（三）建立健全数据要素市场体系

序号企业名称成立时间股权结构主营内容1成都市大数据集团股份有限公司2013年成都产业集团与成都技术转移（集团）有限公司。成都产业集团由成都市国资委全额出资设立。成都市政府数据资产运营商，开展政务数据市场化增值服务2南京大数据集团有限公司2020年南京市国资委、南京新工投资集团有限责任公司、南京紫金投资集团有限责任公司、南京市交通建设投资控股（集团）有限责任公司、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司。负责全市数据资源的开发和运营，促进各类数字资源归集、管理利用和再开发3 数字重庆大数据应用发展有限公司2019年重庆发展投资有限公司独资设立（由重庆市财政局履行出资责任）。数据采集、汇聚、存储及处理服务以及数据开发、分析、应用及相关增值服务4数字海南有限公司2019年海南省大数据管理局、阿里巴巴（中国）网络技术有限公司、天翼资本控股有限公司和太极计算机股份有限公司。电子政务基础设施、公共平台和共性平台的建设运维工作5云上贵州大数据（集团）有限公司2018年贵州省国资委、中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司、贵州金融控股（集团）有限责任公司、贵阳市大数据产业（集团）有限公司和贵州双龙航空港开发投资（集团）有限公司。数据采集、存储、开发、处理、服务和应用以及大数据软件研发及服务6贵阳市大数据产业集团有限公司2019年贵阳市国资委出资组建的国有独资企业。大数据关键基础设施建设及运营；政府数据开放共享；数据交易及成果转换；网络数据安全体系；智慧社会建设等7 云上（江西）大数据发展有限公司2019年江西省创业投资管理有限公司和江西省铁路投资集团有限公司。江西创投是由江西省信息中心出资5000 万元设立。以“一主体五平台”为业务布局，即打造全省政务信息化建设市场运营主体，建设成为全省政务云建设运营平台、全省信息系统代建运维平台、全省政务大数据开发应用平台、数字经济发展对外合作平台、“数字江西”研究及成果展示平台。8陕西省大数据集团2017年陕西大数据产业投资基金合伙企业、西安未来实业有限责任公司、咸阳市财政投资控股有限责任公司、陕西省西咸新区沣西新城开发建设（集团）有限公司、陕西广电网络传媒（集团）股份有限公司。政务大数据开发利用为核心，以大数据综合服务为主营方向，加速数据汇集，引流行业及跨界衍生数据9合肥市大数据资产运营有限公司2017年合肥兴泰金融控股（集团）有限公司、合肥市建设投资控股（集团）有限公司、合肥市产业投资控股（集团）有限公司。合肥兴泰金融控股（集团）有限公司由合肥市国资委出资设立。通过数据的汇聚整理共享开放，实现数据资源化、数据资产化，加快构建市级数据资产平台

加强数据产权、交易流通、安全保护等数据要素市场理论、制度和模式的创新研究和落地应用，制定数据采集、交易流通、开放共享的标准规范，创新数据确权、安全与交易监管体系，细化技术标准和交易规则，丰富完善数据交易生态。实施关键核心技术攻关计划，鼓励和支持数据沙箱、联邦学习、多方安全计算、可信区块链等数据流通技术加速落地和应用，通过区块链和智能合约对数据分类目录以及数据确权、授权、使用、流通等操作记录进行存证和全程追溯，提高数字资产交易市场的透明度和可信度。构建多元共治的数据要素市场治理体系，明晰数据的资产属性和产权属性，明确数据市场主体的责权利，强化个人信息保护与数据安全管理。

（四）促进政府数据利用和应用孵化

根据地方战略定位和发展目标，高标准规划兼具区域协同和本地特色的数据交易所，明确数据交易所的运营模式。建立由政府主导、社会协助、公众参与、企业合作的全面数据治理思维，鼓励和支持地方本土数字经济龙头企业参与数据要素市场的建设和运营，明确平台运作模式。同时根据政府数据资产治理流程，建立多元数据资产治理与合作机制，不断激活政府资产数据的上下游市场，保持数据资产体系整体的规范有序、开放共享与价值实现。

（五）建设专业人才队伍

积极引入数字化专业人才，面向社会招聘一批熟悉数据管理、数字技术应用的数字化人才，全面充实各地各部门的数字化专业人才队伍；开展数字化专题培训，普及数字化政策、推广数字化技术应用，提高工作人员运用新技术开展工作、解决问题的能力和水平；支持各地建立覆盖政府、企业、科研等社会各界的专家资源库，探索建立全方位、宽领域、多层次的专家工作平台，最大限度地发挥社会力量在政务数据共享顶层设计、规划编制、政策研究、制度建设中的作用。