新建水库移民后期扶持人口核定存在问题及对策研究

左萍，王加会

(华北水利水电大学 水利学院，河南 郑州 450046)

水库移民是大中型水利水电工程建设的贡献者和牺牲者，受工程修建影响，该群体原有生产体系、社会结构会遭到巨大冲击[1-2]。为帮助移民改善生产生活条件，国家采取了一系列措施对移民进行发展扶持[3]。2017年国务院修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(中华人民共和国国务院第679号令)指出，我国实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。其中，后期扶持人口核定是后期扶持政策实施的基础，是国家每年向各省拨付移民后期扶持资金的依据，因此国家对新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定高度重视[4]。

2007年国家发展改革委员会印发的《新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》(简称《新建水库人口核定登记暂行办法》)要求新建水库按照实际动迁安置的移民人口，每年核定登记一次[5]。其中，搬迁安置人口应核定到人，不搬迁只进行生产安置人口核定到村组。目前，在肯定该项政策措施取得明显成效的同时，发现当前存在对后期扶持范围人口核定移民身份难以准确确定、搬迁安置人口变化范围审查标准无依据以及不搬迁只进行生产安置人口计算公式不严谨等问题。此外，随着我国户籍制度改革、信息化等环境形势不断变化，给当前新建水库人口核定工作带来了新的问题和挑战[6]。

一、文献综述

水库移民广泛存在于世界各国，由于各国的国情不同，在解决水库移民问题方面也有着不同的政策。新建水库移民由于其环境影响和社会经济后果而吸引世界关注，大量的移民安置、大规模的基础设施扩建以及土地利用和管理的转变，对区域的环境条件提出了严峻挑战[7-8]。Austin等对中国三峡库区进行实地调查，并利用全球定位系统(GPS)对城市边界进行检验，发现新移民安置地未来可能会出现滑坡风险的威胁[9]。Wilmsen等根据对中国三峡库区145个移民家庭的抽样调研，揭示农村移民在城市的生计效应，发现该类人群粮食安全和收入保障率较差[10]。后期扶持政策也是最具有中国特色的水库移民政策，该领域研究主要集中在以下几方面:一是在后期扶持范围界定问题上，刘敏慧等认为现有政策规定的后期扶持范围存在灰色地带，该范围包含生活富裕的农村移民，却未包含生活贫困的连带影响人口[11]；赵旭等指出外迁移民是后期扶持范围中易受忽略的群体[12]。二是对非农业户口水库移民的研究中，黄诗颖和熊艳认为对水库移民农转非是城镇化发展的趋势，且部分移民是因政策原因非自愿转变的，对其身份不能一概而论[13]；吴上和施国庆认为城镇户口享受的福利逐渐减少，且非农业户口水库移民缺乏相应扶持政策、生活成本增加、抵御突发风险能力低，易陷入贫困状态，应从建立制定专门的社会保障制度、加大创业支持和分享水电工程效益进行扶持[14]。三是在水库移民人口核定基础工作中，朴墁秋认为应从明确核定政策、加强监督两方面对人口进行严格审核[15]。

从新建水库人口核定成果审查工作出发，对搬迁安置人口和不搬迁只进行生产安置人口核定问题进行深入研究，进而提出解决方法，对当前新建水库人口核定工作有重要理论指导意义和现实意义。

二、后期扶持人口核定存在的问题

截至2020年底，水利部共核定新建水库移民人口182万人(1)根据水利部水库移民司历年核定数据统计。，极大程度地保障了移民权益，但在实施过程中也暴露出一些问题，主要表现在以下几个方面。

(一)移民身份难以准确确定

1.农村移民身份难以界定

根据后期扶持政策规定，后期扶持范围为大中型水库的农村移民户口应为农业户口，转为非农业户口的农村移民不再纳入后期扶持范围。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)，要求建立城乡统一的户口登记制度，将原来的农业户口与非农业户口统一登记为居民户口。各地在开展新建水库人口核定登记工作时出现判别水库移民户口性质困难或无法判别，区分水库移民身份的工作难以进行。

2.非水库移民无法有效剔除

根据2006年国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意义》(国发〔2006〕17号)及相关规定，纳入后期扶持的移民人口，不包括居民点建设新址占地、道路及工业企业、专业项目以及渠道等线性工程区占地，引起的其他征迁人口，以及“停建令”颁布后非法迁入人口。在移民安置实施中，这些人口往往与水库移民安置在一个居民点。地方政府在申报后期扶持人口时，大多把涉及搬迁安置的所有人口一并申报。如果移民安置规划以及其他申报材料等没有把人口类型区分清楚，在审查中很难把非水库移民剔除出去。

(二)搬迁安置人口变化范围审查标准无依据

搬迁安置人口合理变化范围的确定直接影响新建水库人口核定结果。在实际核定工作中，对搬迁安置人口规模变化比例并无具体规定，一般按10%的标准掌握。申报人口变化超过10%的，视为移民安置规划发生了变更，需提供批准变更的文件才能进行核定。这一标准并无依据支撑，且与云南、浙江等地以20%作为变更标准的规定有出入，造成地方无法及时准备和报送变更资料，导致后期扶持人口暂不核定的情况出现。

(三)不搬迁只进行生产安置人口计算公式不严谨

新建水库人口核定中，不搬迁只进行生产安置人口计算公式为

不搬迁只进行生产安置人口=规划水平

年生产安置人口-实际搬迁农业人口

根据实际情况，生产安置人口包括需生产安置的搬迁安置人口和不搬迁只进行生产安置人口，搬迁安置人口包括不需生产安置的搬迁安置人口和需生产安置的搬迁安置人口(如图1所示)，当生产安置人口与搬迁安置人口存在交集情况下，用以上公式计算，多减去了需生产安置的搬迁安置人口，造成数据偏小。

图1 移民安置人口分类图

三、原因分析

(一)配套政策文件制定不完善

国发〔2006〕17号文件和《新建水库人口核定登记暂行办法》规定了新建水库人口核定的工作要求，但多为原则性要求，需要进一步细化，才能有序开展工作。如在户口性质取消后，如何界定农业与非农业户口移民，如何区分水库移民和非水库移民，如何确定搬迁安置人口合理变化范围，如何正确计算不搬迁只进行生产安置人口。在新的户籍制度颁布后，新建水库人口核定政策一直未有变化[8]。移民条例规定，经批准的移民安置规划确需调整或者修改的应当重新报批，但并未明确“调整或者修改”的执行和衡量的标准，行业中也并未对移民安置规划变更的范围做统一规定。

(二)人口核定技术手段落后

每年新建水库核定人口平均在十万人以上，需查看的资料高达一百多万份。目前，登记过程的数据填写、计算和汇总，多采用人工方式，过程繁琐且易出错。报送的纸质版数据资料，不利于查找和再次利用。审核过程中，仅能通过各水库报送的纸质版或电子版资料进行人工审查，技术手段单一、落后且繁杂。另外，报送资料中要求填报移民人口的家庭住址、身份证号、家庭成员关系等隐私信息，使用微信、邮件等方式传输时，存在信息泄露的隐患。

(三)新建水库人口核定工作管理体制不畅

目前，新建水库人口核定工作管理体制不畅主要表现在以下两个方面。一是设计单位责任缺失。设计单位在移民安置阶段的作用举足轻重，从移民安置规划的编制到实施，从前期工作阶段移民安置人口的计算确定到实施阶段的复核、分解以及核定，设计单位提供主要技术支撑，其最了解移民安置实施情况，但在新建水库人口核定工作中并未规定设计单位的职责。二是地方水库移民管理机构任务过于繁重。新建水库人口核定是一项跨地域的庞大工程，人口调查与审核极为复杂，既需要各级移民机构的统筹协调，又需要精准执行。县级移民管理机构负责新建水库人口核定组织与实施，需对接协调乡镇村、设计单位、项目法人以及监督评估各方工作，确定人口数量。又需与公安、社保等部门核对移民户籍等信息，确保移民人口的准确性和合理性。这对于人员配备规模不大的县级移民管理机构是一项耗时耗力的艰巨任务，并且由于部分县乡村级干部政策理论水平低下，对政策了解不够深入，导致出现政策执行不到位的问题。

四、对策与建议

“十三五”期间，我国谋划兴建了一大批重大水利水电工程，“十四五”期间，即将迎来新一轮建设高潮，新建水库人口核定任务仍十分繁重。因此应以保障民生为出发点，解决新建水库人口核定登记工作问题，尽快修订《新建水库人口核定登记暂行办法》，明确管理办法和管理体制。

(一)制定和完善相关政策文件

后期扶持人口核定是一项政策性、技术性很强的工作，移民身份和人口数量的确定，影响后期扶持基金的下达与地方稳定。为应对快速发展的经济社会变化，妥善解决以上问题，需要对相关政策文件进行完善，保证政策的严肃性。一是需明确新建水库人口核定对象界定标准，避免资金浪费。做好新建水库人口核定政策与后期扶持人口动态管理衔接问题，保证政策的连贯性。二是建立与统一城乡户口登记制度相适应的配套政策，保障移民权益。三是出台移民安置规划变更政策，考虑工程实际、结合各省规定，统一移民安置规划变更范围、报批程序，明确生产安置人口和搬迁安置人口变化范围。

(二)加快新建水库人口核定工作信息化

按照“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，要加快补齐水利信息化短板。因此，可依靠全国水库移民后期扶持管理信息系统，建设新建水库人口核定登记系统，发挥信息化在新建水库人口核定中的作用。新的人口核定登记系统初步可分板块建设，统一人口信息报送格式，设置资料报送条件、信息审查要求和人口自动查重，审核并保存报送资料、人口信息数据等信息，便于查询、监督和再次利用。分层级建设，根据新建水库人口核定工作中各级主体责任，分级建设、分级上报、层层审核。与公安、社保等部门数据库对接，通过个人社会信息和社保缴纳信息精准审核，减轻县级移民管理机构任务。做好数据迁移，便于各省份核定人口信息导入、导出，为后期扶持人口动态管理做信息铺垫。

(三)明确新建水库人口核定工作管理体制

新建水库人口核定工作实行属地管理，由政府主导，移民工作各参与方共同参与。具体为：由省级人民政府负总责，县级以上人民政府负责本行政区域内人口核定登记的组织和实施。县级人民政府对移民后期扶持人口核定登记的真实性、准确性负责，包括统计实际搬迁安置人口，确认搬迁中自然增长人口，核查非正常迁入户人员。结合公安、人社、民政等部门信息，准确核定移民信息。对核定结果张榜公示，接受各级监督，保障移民知情权和监督权。大中型水利水电工程项目法人或项目主管部门要积极配合当地政府做好移民后期扶持人口的核定登记工作。设计单位要做好后期扶持人口的分解、认定等技术服务与指导。监督评估单位要切实履行第三方监督的职责。

五、结语

新建大中型水库农村移民是大中型水利水电工程移民安置和后期扶持的工作对象，其身份的界定是后期扶持政策顺利实施的基础。新建水库人口核定工作开展以来，有效保障了移民权益。但在实际工作中，仍暴露出了一系列的问题。针对这些问题，建议从制定和完善相关政策文件、加快新建水库人口核定工作信息化以及明确新建水库人口核定工作管理体制等方面改进做法和完善政策，确保移民权益不受损和社会稳定发展。