上海合作组织与欧盟中亚治理的比较——构建命运共同体还是规范性改变*

孙 超

【内容提要】2021 年是上海合作组织成立20 周年。在“上海精神”的引领下，上合组织在发挥功能合作、增进民心相通、构建集体认同等方面表现出色。相比之下，欧盟在中亚推进的“规范性外交”却遭遇诸多瓶颈。因此，欧盟也在调整其中亚政策。2019 年，欧盟启动全新的中亚战略，将“连通”作为核心理念，推动中亚扫清基础设施建设的连通障碍和制度障碍，“涓滴”欧洲化的治理模式。但这一新战略的推进存在较大的难度：一是缺失地区合作的双赢思维，导致有效多边主义难以实现；二是过分强调地区治理的条件性和规范性，束缚了合作的灵活性；三是集中关注民主和人权议题，引起中亚各国的普遍不安。在国际大变局下，欧盟的中亚治理需摒弃零和思维，将上海合作组织视为伙伴而非对手，才能推进中亚善治的目标。

一、导言

2021 年是上海合作组织成立20 周年。这个成立于21 世纪初的新型区域合作组织，为文化差异显著、发展极不平衡的国家开创了平等互利合作的新模式。2001 年的“9·11 事件”后，欧盟对中亚地区的关注也逐年提升。2006 年，作为首个连续访问中亚五国的欧盟国家外长，德国的施泰因迈尔（Frank-Walter Steinmeier）对媒体表示，欧盟在中亚有三大战略利益：一是中亚在地缘上邻近不稳定地带，如阿富汗和巴基斯坦；二是中亚位于抗击宗教激进主义的前沿阵地；三是该地区能源丰富。①Oksana Antonenko,“The EU should not ignore the Shanghai Cooperation Organization”,Policy Brief,London: Centre for European Reform,May 2007,p.1.在欧洲学者看来，上合捷足先登，成了机制化水平高、有影响力的地区组织，填补了苏联解体后中亚的政治真空。②Ibid,p.11.上合组织影响力的快速增长源自其灵活性和适应力，不受官僚主义的影响。③Anna Matveeva,Antonio Giustozzi,“The SCO: A Regional Organization in the Making”,Crisis State Working Papers Series No.2,LSE,September 2008,p.5.上海合作组织在中亚地区的经济发展中起到了非常重要的作用，是当前中亚安全合作和互联互通相当有益的管理手段与平台。④冯绍雷：“欧盟与上海合作组织：竞争对手或合作伙伴”，《国际问题研究》，2007 年第6 期，第50-52 页。2004年，上海合作组织获得联合国大会观察员地位，成为全球多边体系中的重要组织。2005 年，上海合作组织秘书处分别同独联体执行委员会、东盟秘书处签署了谅解备忘录，获得了周边其他组织的承认和支持。上海合作组织秉持开放的地区主义原则，在成立后的短短几年内就发挥了自身影响力，成为在中亚地区影响重大的国际组织。

与上合组织不同，作为欧洲各国政治经济共同体的欧盟是践行地区间主义最成功的地区组织。欧盟期待通过与中亚各国的对话决定合作进程与方向。2007 年，欧盟高级代表团访问中亚，宣告欧盟与中亚的关系“掀开了新的一页”⑤李立凡：“欧盟：新的中亚‘战略玩家’”，《俄罗斯中亚东欧研究》，2008 年第4 期，第47 页。。随后，欧盟出台了首份针对中亚的战略关系文件：《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》，重新评估中亚的战略地位，深化同中亚各国的全方位合作。该文件没有提到已同中亚各国深入开展安全合作的上海合作组织。中亚作为欧盟东扩后的大周边，尽管其地位有所提升，但在欧盟的对外政策序列中仍次于其他周边国家，甚至弱于南高加索地区。中亚各国既无法成为欧盟潜力较深的合作伙伴，也不希望借助欧盟规范来指导本国的国家建构，欧盟对中亚政治变革的批评常引起中亚国家的不满。

虽然欧盟对中亚的新伙伴关系战略（2007 年）取得了一些成就，但2008年全球金融危机、2009 年欧债危机以及2015 年的难民危机等，给欧洲一体化带来巨大的挑战。在各类危机的冲击下，欧盟见证了成员国互信降低、社会疏离感上升，民族主义情绪、历史仇恨复燃和相互指责增加，诸般问题浮出水面，严重妨碍着成员国之间以及成员国与欧盟的合作。①金玲：《欧盟对外政策转型：务实应对挑战》，北京：世界知识出版社，2015 年，第74-75 页。欧盟的对外政策相应地进行了务实调整，在继续推动有效多边主义的基础上，更加在意现实安全与经济利益，规范性力量和价值观外交在欧盟对外关系中的地位下降，对外政策越来越强调现实主义和地缘政治、经济收益。

欧盟很快调整了中亚政策，于2017 年6 月发布了《欧盟-中亚关系》，强调同中亚各国拓展区域安全对话，减少激进主义，增进同中亚地区的战略沟通，维护包括阿富汗在内的大中亚周边的稳定。②“Council Conclusions on the EU Strategy for Central Asia”,June 19,2017,pp.4-5,https://www.consilium.europa.eu/media/23991/st10387en17-conclusions-on-the-eu-strategy-for-centr al-asia.pdf

2019 年，欧盟出台了针对中亚的新战略，重新对中亚进行定位，试图在规范性要求与现实利益之间进行平衡。③鞠豪：“欧盟的中亚战略解析：规范与利益”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2020 年第6期，第125-126 页。2019 年新战略强调透明管理、可持续的互联互通，甚至期待能够对中国的“一带一路”倡议加以制衡。④Martin Russell,“The EU’s new Central Asia strategy”,European Parliamentary Research Service,January 2019,pp.10-12,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/633162/EPRS_BRI(2019)633162_EN.pdf其关键的概念“连通”（Connectivity），主要是为了强调与中国“一带一路”倡议的区别。

同期，上合组织完成了扩员。2017 年，上海合作组织正式接收印度和巴基斯坦为成员国，标志着上合组织在成立16 年后初步完成了机构设置、制度化建设和多边合作框架搭建等初级阶段的任务，向成员扩充、议程扩展与合作深化的阶段迈进。①曾向红：《上海合作组织：实践与理论》，北京：中国社会科学出版社，2021 年，第181 页。2018 年，上合组织在青岛召开扩员后的首次峰会，成员国精诚合作达成了多项共识，使上合组织获得了新的发展动力。习近平主席在青岛峰会上提出“上海合作组织命运共同体”的理念，表示中国将与成员国一道把上合组织打造成“团结互信的典范、安危共担的典范、互利共赢的典范和包容互鉴的典范”②“习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议上的讲话（全文）”，2018年6 月10 日，中华人民共和国中央人民政府，http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/10/conte nt_5297652.htm。2021 年，上海合作组织在成立20 周年之际，启动了接收伊朗为成员国的程序，并且吸收沙特、埃及、卡塔尔为新的对话伙伴。③“习近平在上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议上的讲话（全文）”，2021年9 月17 日，国家国际发展合作署，http://www.cidca.gov.cn/2021-09/18/c_1211374916.htm

欧盟与上合组织在中亚几乎同时起步，但采取不同的地区合作模式进行中亚治理。欧盟至今在中亚地区的影响力仍处于第二梯队，远远弱于上海合作组织。欧盟对上合组织带有较为严重的偏见，对同上合组织在中亚的合作态度暧昧不明。上合组织被欧盟视为反西方的联盟，对美欧在中亚推进的民主改革制造障碍。欧盟为什么刻意忽视上海合作组织在中亚地区治理中的巨大影响力？为什么欧盟对中亚的“规范性改变”并未取得预期效果？欧盟与上合中亚治理的区别是什么？这些问题值得探索。

从本质上看，欧洲一体化进程推动欧盟的对外政策强调规范和制度影响，呈现出三个特点：一是注重地区合作的利益向度，欧洲地区合作的现实主义思路往往服务于欧盟的特定利益；二是追求地区治理的规范性，欧盟一体化进程的高标准，要求地区合作按照欧洲化的模式进行；三是地区治理中对政治和人权议题的关注较为集中。

本文从2019 年欧盟新中亚战略的地缘政治构想入手，梳理欧盟同中亚合作的机制路径，通过对欧盟中亚地区政策的分析，指出一些观念和政策偏见使其难以同上海合作组织深度合作，也影响其中亚治理的效果。就欧盟与上合组织的关系而言，在当前国际大变局的背景下，双方在中亚地区存在合作的机遇与可能性。

二、欧盟新中亚战略的地缘政治构想

相比之前的中亚战略，2019 年欧盟新版中亚战略的目标更为务实，在推动中亚地区交通、边境管理和商业发展之外，更为强调自身的利益。新战略的基石和欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼（Federica Mogherini）在2018 年9 月提出的“连通战略”密切相关。这项有关欧洲和亚洲互联互通的战略，旨在构建全面可持续的伙伴关系，提升以规则为基础的欧亚互联互通。该方案分为三部分：一是加强交通基础设施和高效能网络建设，推动数字、能源与人员连通；二是推动与亚洲各国包括地区国际组织发展开放、可持续、包容性以及以规则为基础的伙伴关系；三是可持续的金融调动，解决重大投资缺口，为商业活动创造公平的条件。①Enrico D’Ambrogio,“Prospects for EU-Asia connectivity: The ‘European way to connectivity’”,Briefing,October 2018,p.3,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/628265/EPRS_BRI(2018)628265_EN.pdf尽管莫盖里尼强调这不是针对另一个倡议的反应，但这种地区合作的想象就是对中国“一带一路”倡议的回应，旨在强调更为广泛的连通性，即推动人员、资本和技术的自由流动并清除监管障碍。客观而言，这一地区连通战略推动了欧盟同中国在地区事务上的协调，同时提升了自身在中亚的存在。

欧盟的中亚“连通战略”并不旨在推动中亚同欧盟直接互联互通。欧盟认为苏联时代的中亚尽管有统一的政治（以莫斯科为中心的垂直官僚体系）、社会（普惠的教育医疗体系）与经济体系（计划经济），但这种连通性只存在于后苏联空间地区，致使中亚与外界相对隔绝，甚至中亚各国之间的联系也并不紧密，还矛盾重重。②Sinikukka Saari,“Connecting the Dots: Challenges to EU Connectivity in Central Asia”,Brief,June 2019,p.2,European Union Institute for Security Studies,https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief%206%20Central%20Asia_0.pdf例如横跨乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦的费尔干纳盆地，跨境冲突和恐怖主义频繁出现。欧盟距离中亚较远，无法直接向中亚国家提供安全保护，同中亚国家的机制性联系主要还是经济方面的援助，提升能源、公民社会、生态环境等各方面的治理，推动地区稳步合作和经济可持续发展。欧盟深切意识到在互联互通领域很难同俄罗斯和中国直接竞争。欧盟迫切期待通过新版中亚战略，推动中亚各国减少同莫斯科和北京的直接联系，用自身的一体化经验引导中亚各国的经济和政治转型。欧盟的新战略从一种更为谨慎的国家建设逐渐转向支持中亚各国的公民社会、人权提升以及民主建设，希冀带来稳定、安全和繁荣。①Nicklas Norling,Svante Cornell,“The Role of the European Union in Democracy-Building in Central Asia and the South Caucasus”,Strömsborg: International Institute For Democracy and Electoral Assistance,2016,p.11.

欧盟的这种努力在短期内很难有成效。欧盟在中亚地区一直支持制度、法律与行政体系改革，推动各国市场化和民主转型。中亚继承了苏联时代的经济和政治遗产，对体制安全更为敏感。乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦依然是俄罗斯汇款的主要接收国；中亚对俄罗斯持续的劳务输出，解决了地区剩余劳动力的生计问题，并拉动着经济增长。②纪祥、郭晓琼：“中亚国家在俄罗斯的劳务移民问题”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2017年第1 期，第123-126 页。这种劳务经济发展模式造成中亚多国不仅在改革上更为审慎，也在外交上形成了对俄罗斯的非对称依赖。相比之下，大多数中亚精英对欧盟持相同的看法，即有着复杂的官僚程序，却在中亚几无存在感，雄心远大于实际影响。③Murat Laumulin,“The EU’s Incomplete Strategy for Central Asia”,December 3,2019,https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/80470欧盟与哈萨克斯坦的合作就凸显了这一特性。欧盟是哈萨克斯坦的第一大贸易伙伴和最主要的投资伙伴，贡献了40%的出口份额和外国直接投资的48%。截至2020年，哈萨克斯坦境内有4000 多家欧盟国家投资企业和2000 多家合资企业，欧盟在哈实施投资项目17 个，总投资额6.41 亿美元；在谈投资项目37 个，总额88 亿美元。④“哈萨克斯坦-欧盟合作委员会第十八次会议召开”，2020 年9 月28 日，中国驻哈萨克斯坦共和国大使馆经济商务处，http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202009/202009030 04770.shtml2020 年3 月，欧盟同哈萨克斯坦共和国《扩大伙伴关系与合作协定》生效。但欧盟与哈萨克斯坦的经济往来，在很大程度上是哈萨克斯坦重要的地缘位置及能源合作带来的丰厚收益所导致的结果。这与俄哈经济一体化进程无法相比。尽管俄罗斯在哈萨克斯坦的经济存在不如西方，但毫无疑问，哈萨克斯坦是俄罗斯最紧密的欧亚一体化合作伙伴，两国的经济互动也在密切加强。俄罗斯对哈萨克斯坦不言而喻的重要性，推动哈萨克斯坦倾向于做出俄罗斯所希望的支持行动。乌克兰危机后，俄罗斯在后苏联空间失去了乌克兰的支持，很快白俄罗斯和亚美尼亚也因本国形势有意与俄罗斯保持距离，这使得哈萨克斯坦对俄罗斯的战略意义愈加重要。俄哈合作也给哈萨克斯坦的平衡外交带来更多的筹码，有利于减轻哈战略和军事成本，缓解西方意识形态传导和民主化浪潮带来的压力。①具体内容参见Marlene Laruelle,Dylan Royce,Serik Beyssembayev,“Untangling the puzzle of ‘Russia’s influence’ in Kazakhstan”,Eurasian Geogr aphy and Economics,2019,Vol.60,No.2,pp.1-30.这些因素自然导致欧盟无法深入到中亚政治和安全领域，单凭经济支持的战略影响力有限。

因此，在新中亚战略的地缘政治想象中，欧盟期待通过不断“涓滴”中亚地区惠及中亚各国，再影响中亚整体的西方转向。这种思路在短期内成本较高，但从长期来看极具战略优势。欧盟的新中亚战略并没有否定之前的政策思路。欧盟对中亚的政策目标虽然在优先排序上存在差别，但基本集中在民主和人权，法制与善治，以及推动能源合作三个方面。②赵会荣：“欧盟的中亚政策”，《俄罗斯中亚东欧研究》，2008 年第6 期，第59-67 页；徐刚：“欧盟中亚政策的演变、特征与趋向”，《俄罗斯学刊》，2016 年第2 期，第17-28页；吴宏伟：“俄美欧中亚政策及其演变”，《俄罗斯学刊》，2017 年第2 期，第45-51 页。与美国关注大欧亚地区安全和外交不同，欧盟对中亚的新战略偏重于善治，旨在影响当地政府和社会。尽管欧盟缺乏合适的机制和外交杠杆推动善治与民主，但中亚各国并不反对同欧盟合作，甚至在政府改革上做出相应让步。③Katharina Hoffmann,“The EU in Central Asia: successful good governance promotion?”Third World Quarterly,2010,Vol.31,No.1,pp.88-90.土库曼斯坦、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦默许欧盟在本国的地方治理，这也有助于巩固以总统为核心的国家精英的经济和政治地位。中亚各国领袖也认识到了民主价值对于增强体制合法性的重要性，愿意将“民主”视为本国国家建设工程的政治价值，推动“民主”政治与当地的政治规范相结合，成功缓解了西方民主化实践的“冲击力”，培育出新的治理文化。④孙超：“国家构建、民主化回应与中亚政治稳定的形成”，《国际关系研究》，2019 年第3 期，第45-49 页。欧盟也逐渐看到，仅靠传播民主价值观并不能推动中亚实现稳定，有可能还是一些国家政治现代化的“毒药”。吉尔吉斯斯坦迅速进行民主化并没有实现稳定和繁荣，反而带来更多的矛盾，加速政治精英的分裂，致使政局动荡不稳。①孙超：“非正式制度、中心化国家构建与现代中亚政治的形成”，《俄罗斯研究》，2019年第5 期，第132-137 页。西方的“民主”可能带来坏名声，因此欧盟新中亚战略将“民主”解读为过上充满机遇的安定生活的先决条件，是提升当地法制和善治的过程。②Jos Boonstra(ed.),“A New EU-Central Asia Strategy: Deepening relationships and generating long-lasting Impact”,EUCAM (the Europe-Central Asia Monitoring) Working Paper,2018,No.20,p.11,https://eucentralasia.eu/download/2880/欧盟帮助中亚各国的行政部门增强公共服务能力，提升管理效率，推动市场化和法制化进程，借此在中亚地区治理上获取更大的话语权。③Fabienne Bossuyt,“The EU’s and China’s development assistance towards Central Asia:low versus contested impact”,Eurasian Geography and Economics,2019,No.5-6,pp.5-10.

此外，欧盟还发挥作为地区组织的政治优势，推动中亚同欧盟的互联互通，以改变中亚各国对欧盟治理仅靠“规范性要求和条件性约束”的刻板印象。2005 年12 月，欧盟发布《欧洲发展共识》，调整对外援助的指导原则：以可持续发展为目标，利用一些优势议题介入中亚地区内部事务。④贾文华：“欧盟官方发展援助变革的实证考察”，《欧洲研究》，2009 年第1 期，第66页。例如在水治理领域，欧盟掌握并利用水治理规则推动中亚合作，凭借“欧盟-中亚水环境”对话框架，在中亚地区的跨国界流域大力推动水一体化管理政策，一跃成为中亚地区水治理的核心倡导者。⑤参见李志斐：“欧盟对中亚地区水治理的介入性分析”，《国际政治研究》，2017 年第4期，第103-124 页。2012 年，欧盟《关于中亚的理事会决议》强调在水资源领域同中亚国家合作。欧洲投资银行同塔吉克斯坦签署协议，拨款6000 万美元支持塔改建卡拉库姆水电站以及修建苏尔霍布河上的小型电站；哈萨克斯坦的水资源管理项目获得710 万欧元资金的支持；乌兹别克斯坦获得1200 万欧元用于改善水状况和提高水力资源管理效率。在环保领域，欧盟积极推动吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的环境治理，通过行政放权和提升利益相关者的参与度（地区共同体、私人部门），增强对森林、牧场、空气和水体的保护。⑥参见Particip,“Evaluation of EU regional-level support to Central Asia (2007-2014)”,September 2016,Vol.2,Final Report.此外，欧盟支持各国的基础设施建设，减少中亚各国贸易壁垒，推动各国跨境合作，在发展合作过程中渗透西方规范和价值观。

欧盟除了在中亚地区不断累积优势之外，还突出强调针对中亚的连通性战略。2019 年的新版战略要求以“可持续、综合性和规则为基础”的欧洲连通方式，推动欧盟同中亚关系的进一步深入。①Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,Ponars Eurasia,2019,Policy Memo No.617,p.2.配合中亚各国的需求，欧盟在“连通性”上狠下功夫。欧盟的连通目标以欧洲一体化为参照：一方面消除人员、货物和服务自由流通的障碍；另一方面，减少非物理（规范）障碍，在广泛领域推动合作，构建自由贸易区和单一市场。②Martin Russell,“Connectivity in Central Asia: Reconnecting the Silk Road”,European Parliament Research Service,April 2019,p.10,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637891/EPRS_BRI(2019)637891_EN.pdf2014 年到2020年，欧盟分配11 亿欧元用于中亚发展合作项目，此外，还计划从欧洲投资银行和欧洲复兴发展银行贷款113 亿欧元用于中亚减贫、教育、能源建设和企业家培育，推动中亚高等教育和互联网建设，增加生态环境治理的力度，提高边境管理的效率，推动各国减免关税等。③Ibid,pp.11-12.2020 年7 月，欧盟启动了《中亚国家新冠肺炎疫情应对措施》（CACCR）援助计划，预算资金为300 万欧元，由世界卫生组织实施。该计划旨在为中亚提供急需的基本药物和设备，支持中亚各国的医院和实验室建设，使其更好地应对新冠疫情。欧盟化学、生物、放射、核风险缓解卓越中心倡议（EU CBRN CoE）通过欧盟资助的项目（Project 53），加强中亚国家生物安全和相关方面的法律框架，拨款200多万欧元，用于建设中亚、东南亚和东欧抗击冠状病毒的能力。④“Work of EU CBRN Centre of Excellence in Central Asia in the time of COVID-19”,July 10,2020,pp.2-4,https://europa.eu/cbrn-risk-mitigation/news-0/central-asia-regional-secretari at-activities-time-covid-19-2020-08-13_en在欧盟内部面临极大防控压力的情况下，由欧盟中亚特别代表组建的欧盟-中亚伙伴关系对话线上经济繁荣论坛于2020 年年底召开，为2021 年第一届“欧洲-中亚经济论坛”的召开做准备。在会上，欧委会副主席马洛什·谢夫卓维奇（Maroš Šefčovič）强调欧盟不会更改现有的战略，将继续加速绿色和数字化的双重转变，克服新冠疫情带来的挑战，同时欧盟表达了向中亚各国分享经验、新技术和解决方案的意愿。①“Central Asia: Online Economic Forum ‘EU-Central Asia Dialogue on Partnership for Prosperity’”,December 7,2020,Brussels,https://eeas.europa.eu/headquarters/

欧盟新中亚战略虽然没有明显提到“一带一路”倡议，但这一连通战略显然考虑到了中国在中亚不断增长的影响力。自“一带一路”倡议启动以来，中国已经在中亚投资了约225 亿欧元，而欧盟的援助只有10 亿欧元。②Mridvika Sahajpal,Steven Blockmans,“The New EU Strategy on Central Asia: Collateral Benefit?” June 21,2019,https://www.ceps.eu/the-new-eu-strategy-on-central-asia/中国是哈萨克斯坦第二大贸易伙伴和第六大投资来源国，是乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦最大的贸易伙伴，同时也是吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦最大的债权国。吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦是中国官方发展援助的主要对象，其中乌兹别克斯坦获得中国官方发展援助占中国对中亚全部援助的一半以上，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦合计约占中国对中亚地区官方发展援助的40%。③冯玉军：“中国与中亚国家关系：现状与趋势”，《当代世界与社会主义》，2019 年第6期，第150-151 页。

欧盟虽出台中亚新战略推动同中亚的互联互通，但只强调在空中交通安全方面加强同中国的双边合作。④王术森、曾向红：“大国中亚地区外交新态势”，《现代国际关系》，2020 年第10 期，第50 页。欧盟同中国在2015 年就已联合研究高铁等交通基础设施的互联互通，确认了优先发展领域和急需解决的瓶颈问题，但围绕中欧交通基础设施过境地区的联合研究没有大规模开展起来。⑤Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,p.3.欧盟将连通作为其新战略的核心概念，可以看作是针对“一带一路”倡议进行的差异化竞争，目标在于获得中亚精英的关注并制衡中国在中亚不断提升的影响力。随着2020 年底俄罗斯经由波罗的海向欧洲直接出口天然气的北溪-2 号管道铺设接近完成，连接中亚到欧洲的跨里海管道（Trans-Caspian Pipelien，TCP）建设的迫切性下降。欧盟对中亚的支持更多地放在政府善治和公民社会层面，且对其长期在中亚地区经略的社会团体和商界合作颇为自信，欲通过新战略扩大在中亚地区的影响力，以展示其作为良好的全球治理主体的角色。当前，由于新冠疫情带来的经济颓势和因防控薄弱造成的合法性流失，中亚国家对欧盟连通战略的态度颇为矛盾。①Nargis Kassenova,“Central Asia and the EU Connectivity Strategy: Rising to the Good Governance Challenge”,p.5.一方面各国迫切希望得到欧盟的各项支持，但同时也担心欧盟在中亚地区的渗透会影响体制安全，追随欧盟的规范就意味着以更严格的标准处理政府与社会的关系，调整行政体系以及社会治理方式，这些方面一旦实施，无疑将主动权交给了欧盟。

三、欧盟与上合组织：中亚治理的合作困境

上海合作组织作为开放型地区合作组织，发挥着安全信任机制构建和经济合作的功能，不仅提升了俄罗斯和中国在中亚一体化方面的影响力，更是展示了区域合作的新模式：以“上海精神”和“新安全观”为组织运行的指导理念和安全合作实践的思想基础，“亚洲安全观”与“上海合作组织命运共同体”是在“新安全观”基础之上提出的新的指导组织运行的理念。②曾向红：“上海合作组织研究的理论创新：现状评估与努力方向”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2019 年第1 期，第33 页。在20 年的发展历程中，上海合作组织在成员国相互信任和包容互鉴基础之上实现互利互惠，并成功进行了组织扩员，提升了上合组织在亚欧大陆的影响力。上海合作组织是中国在不干涉内政基础之上推动组建超国家组织以增强地区经济能力的尝试，其最大的特征是否定政治和军事联盟，否定将西式民主强加于人。③Tatyana Kolpakoval,Tatiana Kuchinskaya,“China’s ‘New Regionalism’ as a Mechanism to Strengthen the Influence of China in the Global Integration Processes: An Example of Eurasian Economic Union”,International Journal of Economics and Financial Issues,2015,No.5 (Special Issue),pp.109-110.欧盟与上合组织有较大的不同，其地缘政治零和博弈思维、一体化建设的优越感以及价值规范优先考量，诸如此类的理念，造成其难以同中亚国家密切协作，更难同上合组织达成合作共识。

（一）地缘政治的零和博弈思维阻碍了组织间的信任与合作

在西方现实主义理论看来，地区组织存在的目标是为了制衡强大力量。上海合作组织从上海五国发展而来，其发展壮大有效地巩固了以中、俄地区大国为核心建构地区秩序的权威，对西方势力介入的合法性予以否定。在这种背景下，上合组织很容易就会成为西方假想出来的“地区大国利用国际机制削弱霸权国介入地区秩序的有效工具”①[加拿大]T.V.保罗：《软制衡：从帝国到全球化时代》，刘丰译，上海：上海人民出版社，2020 年，第25-32 页。。因此，西方对上合组织的判断难免会回到冷战时期的零和思维，这也影响到了欧盟对上合组织的认知。

“9·11 事件”后，美国势力渗透到中亚地区，美国对中亚地区的观察在很大程度上影响着欧盟对上合组织的判断，即，它是对美国战略利益的潜在威胁。美国学者大多将上海合作组织视为中俄在中亚地区制衡美国的力量。②Stephen Aris,“The Shanghai Cooperation Organization: ‘Tackling the Three Evils’,A Regional Response to Non-traditional Security Challenges or an anti-Western Bloc”,Europe-Asia Studies,2009,Vol.61,No.3,p.458.2005 年，上海合作组织第五次元首峰会召开，成员国签署了《上海合作组织成员国元首宣言》，强调“和平与发展是促进和保障人权的基本保证，反对在人权问题上采取双重标准和以人权为由干涉他国内政。”③《上海合作组织成员国元首宣言（全文）》，2005 年6 月8 日，http://www.cctv.com/special/581/3/31296.html这个宣言“要求”美国在中亚的军事部署只是“临时性”的存在，美国迟早应从中亚地区撤军。美国对上海合作组织宣言的“厌弃”左右着欧盟对该组织的判断，其也开始强调上合组织离欧盟规范和传统相距甚远，“不干涉内政”在一定程度上是“无视”西方所重视的人权和民主价值。④Alyson J.K.Bailes,Pál Dunay,“The Shanghai Cooperation Organization as a Regional Security Institution”,in Alyson J.K.Bailes,Pál Dunay,Pan Guang and Mikhail Troitskiy (eds),The Shanghai Cooperation Or ganization,May 2007,Policy Paper No.17,Stockholm,Stockholm International Peace Research Institute,pp.1-20.正是2005 年的这一宣言让美欧感受到了上海合作组织的分量，并认为上合组织甚至可能成为西方在中亚战略存在的“威胁”。⑤Oksana Antonenko,“The EU should not ignore the Shanghai Cooperation Organization”,Policy Brief,p.6.

随着欧盟对中亚事务持续性地积极介入和中亚战略的调整，欧盟逐渐认识到上合组织对维护地区和平稳定，促进成员国互信与合作的重要作用。欧盟开始将上海合作组织视为中亚各国联合应对安全和经济挑战的地区国际组织。⑥“Central Asia Strategy Paper 2002-2006 &Indicative Programme 2002-2004”,October 2002,pp.4,55,https://eeas.europa.eu/archives/docs/central_asia/rsp/02_06_en.pdf2007 年，欧盟发布针对中亚的战略文件，强调上海合作组织是当地最大的区域性合作组织，但在这一组织下依然有很多问题，“成员国之间缺乏协调”且各国之间存在大量的争议。①“European Parliament resolution of 20 February 2008 on an EU Strategy for Central Asia”,2007/2102(INI),https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?reference=P6-TA-2008-005 9&type=TA&language=EN&redirect这一时期欧盟的政策制定者和分析人士对上合组织持有轻视、否定的态度，上合组织被污名化为反西方联盟，而且反对在中亚进行民主改革。②邵育群：“欧盟新中亚政策评述”，《欧洲研究》，2008 年第3 期，第71 页。在这个所谓东方版“北约”中，成员国从联合军事演习发展成为成熟的安全组织，再通过军备控制和反恐日程影响全球更深远的安全议题。③Marcel de Haas,“Time for the EU and NATO to Engage with the Shanghai Cooperation Organization”,Europe’s world,2008,No.10,pp.43-44.

在2019 年新版的欧盟中亚战略出台以后，欧盟更深地介入中亚事务之中，对上合组织的认识也发生了变化，逐渐意识到接触上合组织的重要性。欧盟更关注的是阿富汗的安全，认为同上合组织直接联系既可以帮助阿富汗训练警察、实现法治，又能推动上合组织成员国的地区安全建设。④Ibid,p.45.上合组织在打击跨境贩毒犯罪、打击非法交易、边境管理、反恐和防极端主义等各个方面都取得了不俗的成绩。⑤Polina,“International Conference ‘Prospects of EU-Central Asian Relations: Security challenges in Central Asia’”,Almaty,2014,pp.10-11,http://iep-berlin.de/wp-content/uploads/2014/10/Paper_Yakovleva.pdf中亚成员国同时也是独联体成员，在上合内的合作，也推动了欧亚地区一体化。在欧盟看来，这些因素都为双方组织的合作创造了良好的环境。虽然欧盟强调不应该忽视上海合作组织，但在新版中亚战略文件中，欧盟并没有明确提到同上合组织进行合作。由于欧盟缺乏地区合作的双赢思维，导致欧盟尽管在地区治理层面取得了一些成绩，但阻碍着地区多边信任机制的构建。

（二）欧洲一体化进程的高标准束缚了地区合作的灵活性

2003 年，《欧盟安全战略》（European Security Strategy）首次提出有效多边主义（Effective Multilateralism）概念，将建立在有效多边主义基础上的国际秩序明确为欧盟三项战略目标之一。⑥金玲：《欧盟对外政策转型：务实应对挑战》，第94 页。由于21 世纪初欧洲一体化高歌猛进，欧盟结合自身实力特性，不仅倡导一体化建设的欧洲方式，而且推动国际机制在全球范围内推广，以实现自身的利益。因此，欧盟常鼓励各国合作，以制度和规范的方式推动地区治理的提升，并实现各国同欧盟价值观的趋同。在这样的背景下，上合组织成立伊始并没有立即获得欧洲的关注，反而被认为是口号性的官僚组织。上合组织的制度设计和决策机制不同于欧盟的地区合作方式，甚至有西方学者质疑其生命力。①Stephen Aris,“The Shanghai Cooperation Organization: ‘Tackling the Three Evils’,A Regional Response to Non-traditional Security Challenges or an anti-Western Bloc”,pp.458-459.欧盟通过简单强调非西方组织的成员国不是符合西方标准的自由民主国家，就认定这些地区组织无法承担起地区治理和一体化的责任，只是“威权国家”模仿民主国家抓住经济全球化优势的重要工具。②Alexander Cooley,“Authoritarianism Goes Global: Countering Democratic Norms”,Journal of Democracy,2015,Vol.26,No.3,pp.49-63.实际情况是，包括上海合作组织在内的非西方地区组织不仅巩固了经济合作纽带，甚至挑战了以WTO和IMF为主的国际组织对全球秩序的塑造，干预了自由主义的全球化扩展。③Alexander Libman,Anastassia Obydenkova,“Global governance and Eurasian international organisations: lessons learned and future agenda”,Post-Communist Economies,2020,Vol.32,No.6,pp.1-2.自由规则被视为一种妨害，这些国际组织挑战全球秩序，并提供新的合法性，改变了贸易流向。上合组织不是欧盟推动的有效多边主义的结果，被西方的自由规则看成是“无效的”：一是上海合作组织不是以“规则为基础”的多边合作组织，二是上合组织很难和平有效解决中亚各国面临的风险与挑战。④Thomas Renard,“Strategic Prudence: The European Union and the Shanghai Cooperation Organization”,in Noreen Hameed (edited),SCO’s Role in Regional Stability: Prospects of its Expansion,Islamabad Policy Research Institute,2013,Islamabad,pp.46-47.甚至有学者认为，上海合作组织倡导的规则和价值观与欧盟不相容，欧盟与上合组织一体化路径存在对立，这是上合组织成员国的非自由政体造成的。⑤E.J.Kirchner,R.Dominguez (edited),The Security Governance of Regional Organizations,2011,Abingdon: Routledge,p.251.而欧洲是一种“规范力量”，将同美国自由主义一道维持西方主导全球秩序的合法性，这将使得崛起国在全球和地区事务上无所作为。⑥[美]乔利恩·豪沃思：“作为全球行为体的欧盟：争取全球大协议的大战略”，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2012 年第4 期，第24-25 页。

这种错误认知在一定程度上束缚了欧盟在中亚地区开展多边合作。不同的利益主体在国际制度中的获益是不对等的，而“那些已经从既定制度中，或可能从未来的某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”①张宇燕：“利益集团与制度非中性”，《改革》，1994 年第2 期，第97-105 页。。欧盟在中亚推动地区治理并没有同当地最大的地区组织上海合作组织合作，其本质是自身一体化建设带来的优越感。欧盟精英们如此热衷于追求地区治理的欧洲规范和自由民主价值观，其目标在于推动中亚各国形成对欧盟的热盼，构建同质化的地区秩序。这种自信源于21 世纪的第一个十年，自由主义者几乎彻底地控制了关于欧洲经济发展和安全的讨论，以至于欧盟和北约的扩张在西方几乎没有遭到现实主义者或任何人的反对，自由主义的世界观也主导了欧洲在中亚的治理模式。②[美]约翰·米尔斯海默：《大幻想：自由主义之梦与国际现实》，李泽译，上海：上海人民出版社，2019 年，第240-241 页。

2008 年金融危机之后，美国全球介入能力下降，欧洲承担的地区安全责任却在增加，确保二战以来的自由国际秩序仍是欧洲的一项核心利益。③陈志敏、吉磊：“欧洲的国际秩序观：‘有效的多边主义’？”《复旦国际关系评论》，2014 年第1 期，第112 页。很快，欧盟安全研究所发布了新的理念，强调已经出现了“互赖多极世界”（Interpolar world）：以利益为基础，仰赖主要国际行为体利益趋同；问题驱动，针对需要合作的议题应对挑战；过程导向，任何一个大国都无法单独面对挑战，多边体系与相互依赖是可以调和的。④同上。在这种思路的主导下，欧盟在2016 年6 月出台全球战略，在有原则的务实主义的指导思想下，提出加强同外部世界的接触，强调与其他国际行为体在相互依赖中共塑全球规则，强调利益导向，把利益和价值观的平衡作为界定对外战略优先的核心问题，不能空谈价值观的重要性，少提人权和善治是欧洲特有的价值观。⑤Richard Youngs,“Towards an EU Global Strategy-Consulting the Experts”,April 2016,EUISS,pp.12-14.转引自杨海峰：“有原则的务实主义——欧盟外交与安全政策的全球战略评析”，《欧洲研究》，2016 年第5 期，第34 页。

在确定中亚为欧盟周边地区后，欧盟不再强调推动中亚各国的民主化议程，而是提升现代国家治理体系，推动人权和市民社会的发展，同时发展灵活多样的伙伴关系。欧盟意识到，若要扩大影响力，需同“核心伙伴、志同道合的国家与地区集团合作”，并选择性地与那些可以提供全球公共产品、应对共同挑战的行为体开展合作。①杨海峰：“有原则的务实主义——欧盟外交与安全政策的全球战略评析”，第39 页。尽管欧盟在此基础上制定了新的中亚战略，但针对中亚的政策惯性以及对上海合作组织长期形成的错误认知一直束缚着欧盟同上合组织的合作。2019 年，欧盟新版中亚战略虽然没有明确提及同上合组织的合作，但强调了这份战略主张“非排他性”的合作，针对的对象就是上合组织和集体安全条约组织。

（三）西方规范推广渗透难以同上合组织产生交集

当前国际和地区形势发生深刻演变，世界多极化和经济全球化向纵深发展，但国际社会依然面临着霸权主义和强权政治的问题。上合组织周边出现了国际冲突（如阿富汗政权更迭、乌克兰危机仍未解决、纳卡冲突等），甚至上合组织内部一些成员国之间也存在领土争端和政局不稳。总体来看，上合组织所涵盖区域可以被视为欧亚地区的“稳定之岛”。②曾向红、陈亚洲：“上海合作组织命运共同体：一项研究议题”，《世界经济与政治》，2020 年第1 期，第104-105 页。但这种稳定局面的形成并不是西方集团推进民主的结果，而是中亚国家权力精英在国家建设方案上的共识，即政权稳定的“三元逻辑”：政治民族构建、军政权力集中以及选举型文化的塑造。③孙超：“国家构建、民主化回应与中亚政治稳定的形成”，第29 页。上合组织从成立以来就一直坚定支持有关国家依法平稳推进国内政治议程，坚定支持各国维护政治安全和社会稳定，坚决反对外部势力以任何借口干涉成员国内政。④习近平：“弘扬‘上海精神’ 深化团结协作 构建更加紧密的命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议上的讲话”，2020 年11 月10 日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5562935.htm上合组织充分尊重各国政治发展的不同道路，支持不同文化、宗教和政治制度的国家团结互信，坚持通过对话和协商解决彼此间分歧，增进了各国互信互助，同时形成了新型区域合作的模式，推动构建安全共同体以应对各类风险和威胁。

与上合组织相比，欧盟对中亚政治事务的干预较为直接。欧盟对中亚各国的民主推进源自对后苏联新独立国家经济和政治转型的迷思。根据瑞典国际民主及选举协助研究所的总结，中亚国家若要建成民主政体，需要有效回应六大独特挑战：地区各国的经济体系建立在错误的基础之上，不利于经济改革和市场化；受苏联时代影响，公民社会极其脆弱；政党政治缺少制度化，政党精英对民主化不感兴趣；苏联政治文化根深蒂固，难以祛除；缺少积极支持民主化的宗教力量；民主建设面临威权主义势力的内外挑战。①Nicklas Norling,Svante Cornell,“The Role of the European Union in Democracy-Building in Central Asia and the South Caucasus”,International Institute for Democracy and Electoral Assistance,2016,pp.8-9.欧洲委员会强调，只要中亚各国承诺进行改革，增进民主自由，法治、司法独立和推动经济现代化，双边关系就可以推进。②“Council conclusions on the EU Strategy for Central Asia”,p.2.欧盟认可美国的看法，即支持民主被视为推动威权政体转型的唯一办法，通过引导中亚各国的民主建设以获得对该地区的介入。③Mariya Y.Omelicheva,Democracy in Ce ntral Asia: Co mpeting Perspe ctives and Alternative Strategies,Lexington: The University Press of Kentucky,2015,p.37.

自20 世纪90 年代开始，欧盟同哈、乌、吉、土谈判签署的双边伙伴关系与合作协议，主要集中在经济和贸易领域，对民主、人权和善治的关注较少。这一时期欧盟一直将中亚视为俄罗斯的“势力范围”。“9·11 事件”之后，欧盟逐渐将重点转向民主和人权，很快形成了《2002-2006 年中亚战略及2002-2004 年中亚指导计划》，从塔西斯计划（TACIS）中抽取三年期共计15 亿欧元实施该战略，旨在改善民主进程和尊重人权。④塔西斯计划（TACIS）指的是1991 年欧盟针对后苏联空间12 国（波罗的海三国除外）的技术援助计划，以此推动受援国经济增长和政治经济转型。至2001 年，TACIS 对中亚援助36.63 亿欧元；2007 年后，欧盟使用地域性的发展援助工具（DCI）取而代之。与此同时，西方非政府组织涌入中亚地区，到2005 年8 月，总共有2914 家西方非政府组织在中亚注册，其中在哈萨克斯坦有699 家，吉尔吉斯斯坦有1010 家，塔吉克斯坦有595 家，土库曼斯坦有138 家，乌兹别克斯坦有472 家。⑤闫文虎：“对冷战时期西方非政府组织在苏联东欧地区活动的历史考察——从非政府组织角度兼论苏联解体与东欧剧变的原因”，《俄罗斯中亚东欧研究》，2011 年第3 期，第74 页。欧盟将民主和人权建设看作“确保地区长期稳定的主要方式”，因而欧盟同中亚各国的合作旨在形成民主和人权原则。随着后苏联空间地区“颜色革命”的出现以及欧盟与乌兹别克斯坦关系的恶化，欧盟迫切需要增加在中亚的战略存在。针对乌兹别克斯坦的“安集延事件”，欧盟要求成立独立的国际调查小组并制裁乌兹别克斯坦，但很快因为能源供应危机又彻底解除了对乌的所有制裁，并于2011 年在塔什干设立了代表团。①Andrea Schmitz,“Whose Conditionality? The Failure of EU Sanctions on Uzbekistan”,November 2009,https://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/11944-anal ytical-articles-caci-analyst-2009-11-11-art-11944.html

欧盟在价值方面的妥协，遭到欧盟民主人士的广泛批评。欧盟的这种妥协也没有获得相应的回报，在能源供应方面欧盟依然面临多个障碍，致使其政策再度回调。“安集延事件”后，上合组织元首理事会第五次会议在阿斯塔纳举行。六国元首签署了《上海合作组织成员国元首宣言》等重要文件，强调“在矛盾的全球化进程中，在平等、相互尊重、不干涉主权国家内政、非对抗思维和不断推动国际关系民主化的原则基础上开展多边合作”，在中亚地区“营造持久友好、相互理解、协作和建设性的氛围”。②《上海合作组织成员国元首宣言（全文）》，2005 年7 月5 日，阿斯塔纳，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64324.htm在敏感时期，上合组织的发声不仅赢得了中亚成员国的好感，也进一步增进了成员国之间的相互信任，为推动中亚地区的和平、安全与稳定奠定了基础。

欧盟的经济制裁不仅没有提升自身对乌兹别克斯坦人权和政治领域的影响力，反而收获了乌兹别克斯坦与俄罗斯关系改善的意外后果。③Andrea Schmitz,“Whose Conditionality? The Failure of EU Sanctions on Uzbekistan”.欧盟2007 版的中亚战略把2007-2013 年度财政预算增加了75 亿欧元。该战略将善治作为优先领域，并将民主建设、人权保护和自由作为推动中亚威权体制转型为自由民主制的主要手段。④European Community,Regional S trategy Pap er for Assistance to Central Asia for the period 2007-2013,Brussels: European Commission,2007,p.8.欧盟同中亚各国的双边关系立基于三个支柱：政治对话、贸易与经济关系以及细分领域的合作，这些支柱建立在“尊重人权、民主、法治，各国调整法律框架以契合欧盟要求”的基础之上。⑤Ibid,p.3.欧盟发现，针对中亚的渐进援助和规范传播并不能提升自身影响力，因而迫切期待利用欧盟规范和制度塑造加速对中亚的政治渗透。欧盟对中亚地区的活动更加积极。欧洲民主和人权倡议（1994-2006 年）很快被欧洲民主和人权项目（EIDHR）和非国家行为体与地方政府发展项目（NSA/LA）取代。这些项目年度预算14 亿欧元，旨在关注公民社会组织，尤其是支持哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的非政府组织发展。而乌兹别克斯坦公民社会持续受益于机构建设伙伴计划（IBPP）。①Vera Axyonova,“EU Human Rights and Democratisation Assistance to Central Asia: In Need of Further Reform”,EUCAM,January 2012,p.1.这些项目通过非政府组织进行善治，推动中亚各国政治经济转型，提供人员培训和制度建设支持。②李立凡：“‘颜色革命’后西方非政府组织在独联体国家的发展演变”，《国际问题研究》，2011 年第4 期，第58 页。欧盟相信，非政府组织不仅能够实现同政府合作无法完成的目标，还能够获得更多更详尽的信息（情报）。这些非政府组织依照西方价值改变中亚社会，培育公民社会和各方面关系，积极赢得地方政府的支持。一些欧盟支持的非政府组织已经介入到敏感项目当中，如反对毒品、技术培训、难民安置等。

表1 欧盟在中亚的民主支持行动（2008-2011 年，欧元）

欧盟在完整版中亚战略出台后，利用政府开发援助作为工具，推动对中亚的援助从单一性、应急性的援助，发展成为复合型长期援助，并渗透到中亚各国的地区层面。从这个角度来看，欧盟很难同上合组织就中亚地区问题进行合作治理。欧盟对自身权力投射颇为自信，将“民主建设和人权改善”作为发展援助的附加条件。2007-2013 年，欧盟对中亚分配了6.75 亿欧元；2014-2020 年，欧盟批准通过地域性的发展援助工具，拟拨付10 亿欧元用于中亚国家加强安全、发展民主和法治。③“2014-2020 期间欧盟将拨付10 亿欧元用于中亚国家发展”，驻哈萨克斯坦经商参处，2013 年11 月25 日，http://kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201311/20131100401839.shtml哈萨克斯坦因为已成为中等以上收入国家不再享有双边基金，只能获得地区或专项基金，而土库曼斯坦也可能因同样原因不再享受双边基金。④徐刚：“欧盟中亚政策的演变、特征与趋向”，第20-22 页。

尽管援助在不断增长，但中亚国家更愿意同欧洲各国而非欧盟建立起官方联系。各国对欧盟公共外交和援助的意见并不统一，尤其反感西方民主、自由和人权规范的传播。哈萨克斯坦与欧盟关系较为紧密，2015 年还签署了《扩大伙伴关系与合作协定》。欧盟一直将哈视为最有潜力的“学生”，是“地区稳定之锚”。①Andrew Kuchins,Jeffrey Mankoff,Aitolkyn Kourmanova and Oliver Backes,“Central Asia in a reconnecting Eurasia: Kazakhstan’s evolving foreign economic and security interests”,2015,Washington: CSIS,p.21.但正如纳扎尔巴耶夫对英国记者所说，“我们很感谢你的建议，但没有人有权指导我们如何生活以及如何建设我们的国家”②Igor Savchenko,“Kazakhstan Rejects Statements of the UN,EU and OSCE on Violations of Human Rights”,Open Dialog Foundation,November 30,2015.。纳扎尔巴耶夫努力维持国家稳定，强调欧盟虽然是哈萨克斯坦的朋友，但是哈萨克斯坦有自己的发展道路。吉尔吉斯斯坦对欧盟也有期待，但“颜色革命”造成的政局不稳使其对欧盟的期待更多集中于外交层面。土库曼斯坦尤其不喜欢欧盟对社会生活的渗透。乌兹别克斯坦由于“安集延事件”对欧盟甚是怀疑。塔吉克斯坦对欧盟也存在“抵触”情绪。中亚民众对欧盟的亲近感并不深，加上“颜色革命”造成的乱局，致使中亚权力精英对欧盟的“民主建设和人权”颇不支持。欧盟在中亚推进“民主、自由和人权”等西方规范，不仅遭到中亚各国的反感，也不符合其战略利益。③潘兴明：“价值观外交与利益外交的叠加——欧盟中亚战略评析”，《欧洲研究》，2013年第5 期，第92 页。

与此同时，随着国际形势的变化，各国竞相向中亚提供支持和援助，中亚在选择合作对象与合作模式上有更大的自由度，欧盟若要扩大在中亚的影响力，需要加大投入并更为务实。从欧盟的总体战略来看，由于欧洲一体化面临挑战，加上新冠疫情的到来，欧盟很难加大投入。相比之下，上合组织更契合中亚各国对安全和发展的需求，也更有利于中亚各国的体制安全和经济繁荣。上合组织以开放的地区多边主义思路，从“上海精神”出发，使中亚各国无须在经济合作中担忧政治安全问题，从而推动中亚各国更愿意同成员国构建人类命运共同体，以安全、经济双轮驱动带动各个领域的合作深入开展。自2001 年创建以来，上合组织发展迅速，赢得了中亚各国的信任，在共同体构建上卓有成效，这是附加政治条件的西方势力难以达到的效果。

四、走向共识的未来：上合组织与欧盟的合作前景

欧盟2019 年版的中亚战略罕见地强调了上合组织。在肯定欧盟同中亚在安全领域是长期合作伙伴的同时，新战略强调欧盟的利益在于持续“监督”地区安全结构——上海合作组织和集体安全条约组织——的发展。①“Joint Communication to the European Parliament and the Council.The EU and Central Asia: New Opportunities for a stronger Partnership”,Brussels,May 15,2019,p.6.这种错误认知一直影响欧盟同上合组织在各方面广泛而深入的合作。在上合组织成立20 年的历程中，西方世界形成了“污名化”上合组织的思维定式，尤其是美国，一直将上合组织看作其介入中亚地区的主要障碍，甚至认为是“威权国家”抱团取暖的亚洲版华约。②Graeme P.Herd,“The Future of the SCO: An Axis of Inconvenience?” 2014,pp.3-5,http://www.risingpowersglobalresponses.com/wp-content/uploads/2014/02/HerdPaper.pdf新版欧盟中亚战略以促进中亚政权的韧性（resilience）和繁荣作为战略支撑，通过推动在各领域的交流来提升区域合作水平。③“Joint Communication to the European Parliament and the Council.The EU and Central Asia: New Opportunities for a stronger Partnership”.欧盟开始认识到“民主、自由和人权”并不能直接向中亚各国推销，通过市民社会的塑造和非政府组织的引领也会带来问题。

与欧盟不同，上海合作组织突破了地区合作的现有模式。上合组织的合作方式既不同于美国倡导的“地区公共产品”的供给模式，也不同于法德主导的欧洲一体化版本，更不是东盟地区小国协商一致推动组织制度化进程的范式。④曾向红、陈亚洲：“上海合作组织命运共同体：一项研究议题”，第108 页。上海合作组织强调求同存异，强调理念先行和务实合作。通过明确上合组织在组织发展模式、具体领域的合作水平以及成员国之间的信任培育等达成共识，在此基础上形成集体认同，塑造紧密的共同体意识，逐渐推动地区合作良性发展。

上海合作组织从一开始就宣称不与任何国际组织和国家为敌。在上合组织成立初期，成员国达成一致意见，要共同维护国家体制安全，共同抵御“颜色革命”的侵袭。⑤T.Ambrosio,“Catching the Shanghai Spirit: how the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia”,Europe-Asia Studies,2008,Vol.60,No.8,pp.1321-1344.上合组织将维护地区稳定视为最重要的功能，对地区动荡的处理不是干涉成员国的内政，而是在尊重国际法和国家主权前提之下的建设性介入。①赵华胜：“上海合作组织的发展路径”，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版），2012年第3 期，第40 页。除在安全上有突出特色外，上合组织在经济合作方面也在逐渐加强。经济合作掺杂了复杂的国际因素和地缘经济政治因素，有一段时间变得较为困难。随着中国“一带一路”和俄罗斯“大欧亚伙伴关系”这两个重要倡议的提出，上海合作组织面临新的机遇。两者的开展和对接最终落实在上海合作组织这一平台。另外，印度和巴基斯坦的加入使得上海合作组织发生新的变化，上合组织的范围进一步扩大。同时，积极吸纳观察员国的加入可使成员国的集体身份得以重塑。②秦亚青：“关系本位与过程建构：将中国理念植入国际关系理论”，《中国社会科学》，2009 年第3 期，第79-80 页。

上海合作组织不断进行自我革新，拥有相当多的资源，成员国之间具有合作潜力。这些合作潜力在新冠疫情到来时得到了有效发挥。2020 年3 月20 日，中国首批捐赠哈萨克斯坦的医疗物资完成移交，包括20 万双医用手套、15934 只医用口罩和425 个护目镜，价值52.5 万人民币。③“中国首批捐赠哈萨克斯坦的医疗物资完成移交”，2020 年3 月21 日，人民网，http://world.people.com.cn/n1/2020/0321/c1002-31642538.html2020 年7 月16 日，中国国务委员兼外长王毅在“中国+中亚五国”外长视频会议上表示，中方将向中亚国家提供新一批抗疫物资援助，包括300 台呼吸机、200 万只一次性医用外科口罩、50 万只KN95 口罩以及一批试剂和防护服等，中方计划为中亚国家培训一批医疗卫生专家，拓展跨境电子商务规模，加强5G、人工智能、大数据、云计算、卫星导航等高科技领域合作，加快建设“数字丝绸之路”。④“携手应对挑战 共谋发展繁荣——王毅国务委员兼外长在‘中国+中亚五国’外长视频会议上的讲话”，2020 年7 月17 日，中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/202007/20200702983790.shtml同时中方还努力保障“一带一路”各项工程顺利推进，主要是公路、铁路、油气管道和中欧班列等跨境基础设施建设项目。之前还应中亚四国请求派出抗疫经验丰富的医疗队。中国向中亚各国提供了大量的物资援助，为中亚地区抗疫提供了实质性支持。2020 年11 月10 日，习近平主席出席上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议并发表题为《弘扬“上海精神” 深化团结协作 构建更加紧密的命运共同体》的重要讲话，强调通过抗疫合作，维护安全稳定，深化务实合作，促进民心相通，携手构建卫生健康共同体、安全共同体、发展共同体和人文共同体，为推动构建人类命运共同体做出更多实践探索。①习近平：“弘扬‘上海精神’ 深化团结协作 构建更加紧密的命运共同体——在上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议上的讲话”。在上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议上，习近平主席为构建上海合作组织命运共同体提出了五点建议：共走团结合作之路、安危共担之路、开放融通之路、互学互鉴之路和公平正义之路，在“上合组织大家庭”共同做世界和平的建设者、全球发展的贡献者和国际秩序的维护者。②“习近平出席上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议并发表重要讲话”。

从发展趋势来看，两大组织在中亚地区治理上的交集会越来越多。事实上，国际形势的变化也推动着两个组织的战略接近。特朗普上任以后，其激进的执政理念和对外政策令欧洲对美欧关系的不确定性感到忧虑。作为美国重要的盟友，欧洲陷入了“顺从美国减损利益”和“对美施压减损西方优势”的矛盾之中，两者关系不断出现一些紧张。③张一飞：“特朗普政府‘联欧制华’战略的形成与评估”，《国际展望》，2020 年第2期，第103 页。欧盟对加入美国对华遏制的“印太战略”颇为犹豫，但同时也担心中国“一带一路”在欧亚大陆形成强大的影响力，这种矛盾困境导致欧盟新中亚战略举棋不定。一方面，欧盟希望同上海合作组织合作，探索新的互联互通方案，从而推动欧盟和亚洲的对接。另一方面，又担心与上海合作组织接触会减损美国在中亚和东北亚地区的战略利益，引起美国的怀疑和不安。欧盟国家更加信任多边主义，强调通过规范传播和制度推进，以及全球治理的方式，实现各方面的合作共赢。④周琪：“欧美关系的裂痕及发展趋势”，《欧洲研究》，2018 年第6 期，第88 页。

21 世纪初，欧盟经历了史无前例的大规模扩展，几次东扩推动了欧洲作为和平、安全与价值共同体的形成。欧洲一体化的成功推进，极大提升了欧盟的信心。但欧债危机、难民潮流、英国脱欧等冲击波，使欧洲一体化陷入困境。2020 年12 月底，英国正式达成脱欧协议，给欧洲一体化带来巨大挑战。但同时，英国的正式脱欧，也使欧盟各国在对外战略的灵活度上得以增强。欧盟迫切需要在各个方面做出成绩，稳定欧洲一体化的大局。由此，推动欧盟与上海合作组织的合作，稳固欧盟的对外政策成果显得非常必要。中欧达成了投资协定就是欧盟在新困境下的突破。可以预见，中欧双方改善关系的意愿和实际需求，在新的背景下日益上升，欧盟与上海合作组织在新冠病毒加速传播的大趋势下通力合作的必要性和可能性都在增加。欧盟在同中国接触中也逐渐意识到“一带一路”倡议和上海合作组织在推动全球和地区治理，增进中亚各国政治稳定、实现善治，推动中亚各国政治韧性以及民生改善上的巨大成绩。这也可能改变欧盟对上海合作组织的看法，摆脱长期以来受西方偏见和污名化影响造成的同上合组织合作议程的缺失，积极同上海合作组织接近，从而实现双赢。