以包容审慎监管助力广州营商环境优化

杨姝琴

【摘要】“四新”是推动广州经济高质量发展的主要力量，“放”与“管”的平衡，一直是备受人民关注的问题。文章首先阐述以包容审慎监管助力广州营商环境优化的意义，在明晰包容审慎的内涵特征的基础上，分析广州目前包容审慎监管成效和存在的问题，提出以包容审慎监管助力广州营商环境优化的建议。

【关键词】包容审慎监管；营商环境优化；政府监管

【中图分类号】F727

*基金项目：本文受2021年广州市委党校新型智库课题（DXZK2107C）支持。

信息技术的发展推动了新业态和新模式以及新产业的发展，同时也对政府监管提出了更高的要求。对此，广州要在政策支撑、优化程序、创新监管等方面持续发力，深化改革创新，为新技术、新产业、新业态、新模式经济创造良好的营商环境。

一、以包容审慎监管助力广州营商环境优化的意义

（一）实施包容审慎监管是深化“放管服”改革的直接体现

深化“放管服”改革，是主要的目标任务，对于保持广州经济的平稳，以及促进其运行和经济社会的健康发展，具有非常重要的意义。因此，需要围绕促进公平竞争和优化市场秩序进一步改进监管，包容与审慎就是平衡“放”与“管”的重要组成，做好包容审慎监管工作，是推进“放管服”改革的有效手段。

（二）实施包容审慎监管是大力支持新经济企业发展的内在要求

作为国际上著名的商贸中心，广州正在畅通新的流量，打造新的区域，新兴经济发展方兴未艾。为了更好地适应新兴经济的快速发展，需围绕“四新”企业的特殊性对相应制度和政策开展有针对性、动态的调整优化。实施包容审慎监管，是当前广州亟待研究，以及要落实的重要课题。在有效监管、防止风险的同时，最大限度地服务市场主体，激发其活力，成为进一步全面优化营商环境不可或缺的一环。

二、包容审慎监管的特征

（一）监管对象主要是新经济

在包容和审慎监管的对象方面，主要是新经济，而非传统的产业。时至今日，我国“新经济”概念已发生了深刻变化，主要是指以“互联网+”、大数据、云计算、物联网、智能化等为要素，集知识、经济、智能制造以及创新驱动等相关内容于一体，以新的产品和服务、新的技术和模式，以及新的产业为表现形式形成的新经济形态。

（二）秉持的态度是包容

与传统业态不同，新经济通常体现出汇聚新要素、创造新模式、拓展新领域的特点，具有典型的创新性。也正是基于这一特性，新经济往往突破传统条框限制，脱离现有法律制度规制，超出政府部门已有的认知。对于这样的新生事物，客观上要求政府部门秉持包容态度，以宽容的心态、创新的思维和发展的眼光去对待、监管。

（三）监管的方式是审慎

新经济意味着新的不确定性，在发展过程中必然风险与机遇并存。从风险角度看，新经济会对现有经济秩序和传统产业带来冲击。从机遇角度看，新经济会带来新的技术进步、新的市场出现和经济的转型升级。因此，这些风险和机遇，客观上要求政府部门统筹兼顾，慎重制定和出台准入和监管政策。特别是在看不清、认不准的情况下，要坚决摒弃简单粗放和过度干预的监管方式，从而避免给新的经济发展带来不必要的损害。

（四）监管的主要目的是平衡發展

包容审慎不等于放任不管，基本的落脚点在“监管”。只是由于新经济的特殊性，需要政府部门采取不同于以往的新思维、新模式，以更加科学合理的监管方式，实现新经济的平衡发展。

三、广州目前包容审慎监管的成效和存在的问题

（一）改革措施及成效

1.广州在全国首创监管执法领域免处罚免强制的“双免”模式

推出了对包括新技术、新产业、新业态、新模式在内的各类市场领域轻微违法经营行为依法免处罚免强制的“双免”举措，通过出台清单的形式，向全社会公布相关行业，主要涵盖交通运输和文化方面、旅游和电子商务方面，以及广告、建设和能源方面等重点行业，涉及市场监管和交通、文化和城管等领域，并且在综合执法领域以及商务和价格、安全生产和消防等执法领域，列出共计245项市场轻微违法经营行为免处罚免强制事项，为全市各级行政执法部门依法开展包容审慎监管工作提供了有力指引。

2.对中小企业和新兴业态实施包容审慎监管

有关部门联合印发了《广州市交通运输市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单》《广州市文化和旅游市场轻微违法经营行为免处罚清单》。一是明确了对网约车等交通领域、电子商务领域新兴业态相关的免处罚免强制事项，并将个体工商户等中小企业相关市场轻微违法行为纳入了免处罚免强制范围。二是对免处罚免强制措施做出了原则性指导，对于新技术、新产业、新业态、新模式“四新”行业中的轻微违法经营行为，符合法定条件的，可以依法予以“双免”，进一步扩大了广州市“双免”措施的覆盖范围。

3.实施包容审慎的市场主体信用监管措施

发布了《广州市市场监督管理局关于支持企业复工复产加强信用监管服务若干措施的通告》，对市场主体实施包容审慎的信用监管措施。截至目前，全市共计对18 159户企业、2429户地址异常个经营户实施了暂缓列入经营异常名录（状态），对3603户企业实施了暂缓列入严重违法失信名单的包容审慎监管措施。同时，上线了经营异常名录、严重违法失信名单信用修复小程序，为企业提供了便捷的信用修复渠道。截至目前，全市共计37 695户市场主体通过小程序提出了信用修复申请，市场监管局修复了符合条件的24 697户经营异常名录（状态）市场主体、32户严重违法失信企业名单企业的信用，为市场主体发展提供了有力支持。

（二）存在的问题

1.措施不全面，没有现成的可操作性制度规范

从全国各地实践来看，在包容审慎监管方面提出的要求就是“在监管中找到新生事物发展规律，合理处置，客观对待，推动新业态更好更健康地发展”的边实践边总结的做法。从总体情况来看，贯彻落实的力度还亟待加强。此外，政策不系统、措施不全面、内容相对分散等现象较为普遍，导致政策落实难以形成整体合力。

2.标准不明确，监管临界点难以界定

包容审慎监管的对象，主要是新经济。在实践中存在着传统经济与互联网逐步融合的现象，以及少数经营者以“创新”为旗号触犯法律等现象。对此，如何有效区分新经济与传统业态、如何科学界定包容审慎监管的适用范围、如何确立支持鼓励和引导规范新经济发展的举措等，都需要建立健全、规范、统一的标准体系，以提供科学有效的指引。对监管部门来说，由于包容审慎监管和新兴产业都属于新事物，很多部门因担心把握不好包容问题的临界点而承担监管责任，在制度实施过程中容易裹足不前。

3.指导不清晰，包容审慎监管措施合法性和可行性低

包容审慎监管由于标准不明、制度欠缺、指导缺乏等原因，导致基层监管部门在推进落实的过程中无所适从，“不敢、不愿、不会”现象时常出现，还存在“打统账”“一刀切”，将各类行政监管措施统一打包装筐的现象，不求有功，但求无过。目前，在包容审慎监管措施采取上，多数采用的是批评教育、指导约谈、引导督促等柔性监管措施，上述措施的合法性和可行性等在法治方面均需有所回应。

4.执行不到位，权利救济问题缺乏规定

实践中制度建设相对滞后，政策措施有待细化，如果新兴产业市场主体对包容审慎监管措施不服，是否可以通过行政复议、行政诉讼等现有渠道进行权利救济，尚需在制度建设过程中予以明确。另外，如果新兴产业因行为失范给其他市场主体造成损失，责任分担问题也应当加以详细规定。

四、以包容审慎监管助力广州营商环境优化的建议

（一）理清思路，正确处理两大关系

第一，正确处理政府和市场之间的关系。包容审慎监管的核心在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府监管的重要作用。对市场监管部门而言，要学会尊重市场、信任市场，相信市场的自我调节功能和作用。要坚决摒弃片面、孤立和静止看待问题的思想，善于和敢于“让市场的子弹飞一会儿”。要学会运用动态平衡观点，以创新发展的理念、宽容大度的心态、灵活机动的方式妥善处理问题。

第二，正确处理发展与安全的关系。无论是传统监管还是包容审慎监管，根本目的在于促进发展。对市场监管部门而言，要创新监管模式，注重运用柔性监管方式，为新经济的发展营造宽松有序的市场环境。同时，也要时刻保持清醒，切实把握“包容审慎监管不等于放任不管”，对于涉及公共利益还有人身财产安全方面的问题，应当坚持底线思维，并且严格地依法履职，科学设置“安全阀”和“红线”。要综合运用鼓励、支持、引导、规制等方式，推动新经济均衡发展。

（二）把握关键，积极推进法治和标准建设

一是完善制度建设。要大胆探索并且审慎出台新经济发展的准入和监管政策。在现有条件下，可以因地制宜地采取区别对待政策：在市场机制方面，能够调节或能纳入现行法律體系中进行调整的通过制定完善的政策予以引导；对市场机制不能解决或缺乏现行法律体系调整的通过修改现行法律制度予以规范；对时机和条件成熟的通过制定新法等对市场予以规范和调整。

二是完善标准建设。加强统筹协调，依据是否有利于提高社会生产力，是否有利于增强国家的综合国力，以及是否有利于提高人民的生活水平三个方面总体地进行规划。并且推进包容审慎监管，建立标准的体系，同时建立相关判定标准，充分结合市场监管工作职责和管理目标要求，逐步细化形成具体、量化、可操作的工作标准。

（三）创新方法，全力构建社会共治体系

包容审慎监管是一个复杂的系统工程，需要政府积极的作为，还有社会的共同参与。所以市场监管部门，应当改变过去的角色定位，克服“事无巨细、统管细查”的监管定式，积极探索构建包容审慎监管与社会共治相衔接的监管格局。

一是切实发挥自身职能优势。坚持问题导向，紧贴新经济发展所需，认真梳理工作职责，并深度挖掘职能优势，推出包容审慎监管措施，提高政策影响力。

二是有效发挥社会资源优势。充分认识社会力量在改进和完善市场监管中的重要作用，加快构建多元主体合作共治机制。在法治建设、标准推进、政策落实等进程中，市场监管部门应始终坚持广泛征求意见、倾听民众声音、满足人民需要，营造良好的市场环境，促进新经济健康发展。

（四）主动探索，积极推进“沙盒监管”

在监管方面，可借鉴北京市海淀区市场监管领域包容审慎执法的做法，其在直播和短视频购物领域，率先试用“沙盒”理念，实施包容审慎监管，制定《北京市海淀区市场监管局关于直播和短视频购物行业相关行为的指导意见（试行）》，引导行业健康规范发展。在法律框架内拟定包容审慎执法手段使用的原则、范围和注意事项等。对违法行为及时地纠正，对没有造成危害的涉案企业，不予行政处罚，应当强化行政指导，探索运用信用承诺等手段强化监管。

主要参考文献：

[1]王兆星.机构监管与功能监管的变革：银行监管改革探索之七[J].中国金融，2015，（3）：14-18.

[2]王小涵，李克强.包容审慎监管是用更加完善到位的事中事后监管营造良好公平的市场环境[J].中国应急管理，2017，（7）：13-14.

[3]张效羽.行政法视野下互联网新业态包容审慎监管原则研究[J].电子政务，2020，（8）：71-81.