“十四五”时期的房产税改革展望

张毅

【摘要】“十三五”时期，我国在多个经济领域取得了重大成就，国民经济迈向高质量、高效率发展阶段。在此背景下，深化收入分配制度改革，推进形成合理有序的收入分配格局，让改革发展成果更多地惠及全体人民，已成为我国财政税收领域的重要任务。因此，“十四五”期间我国应不断完善收入再分配机制，适时推进和推出房产税的改革和立法，发挥税收调节作用，优化税制结构。具体可以从扩大房产税征税范围，完善房产税配套制度，更新计税依据，赋予地方立法权，调整税收优惠等方面对房产税税制进行改革。

【关键词】“十四五”时期；房产税；税制优化

【中图分类号】F299

一、引言

“十三五”时期，我国在多个经济领域取得了重大成就。其中，在税制结构的完善与优化方面更是取得了卓越的进步，例如首次推行了综合与分类相结合的个人所得税改革。在“十三五”时期，我国税收法制化程度进一步提升，各项税制改革制度不仅拉动了我国的经济增长，也在经济的宏观调控、收入再分配的调节等方面发挥了重要作用。“十四五”时期，是我国实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，我国不仅要巩固加强在“十三五”时期取得的卓越成绩，还要逐步实现经济的高质量发展和“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，可谓是“时间紧、任务重”。

“十四五”纲要提出，要建立现代财税体制，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。我国已在优化税制结构方面明确，要健全直接税体系，适当提高直接税占税收总收入的比重，而财产税作为我国现行税制中发挥调节收入分配作用的直接税之一，在税收总收入中的占比还不高。在我国2019年的税收收入中，房产税收入为2988亿元，仅占1.89%。这样的收入规模，决定了财产税的经济影响范围，不利于发挥其调节收入分配的能力。但是目前，除房产税以外的其他五大税种，如增值税、消费税、个人所得税、环保税、资源税都已经进行了改革，仅剩下的房产税几乎无任何改革推进。因此，“十四五”時期推进房产税的改革立法迫在眉睫。

二、房产税制度的现状与问题

自国务院1986年颁布《房产税暂行条例》以来，我国一直在沿用该暂行条例对房产税进行征收管理。我国现行房产税是以房屋为主要征税对象，对城市、县城、建制镇和工矿区的房地产征收的一种税，是以房产的余值或租金收入为基础，向房产所有者或经营者征收的一种财产税。征收房产税的目的是在筹措财政资金之余，利用税收政策加强对房产的管理，配合做好调整国家房地产政策，合理调节房产所有者和经营者的收入。但是现行的房产税已经无法适应当前社会发展的现状，其中主要问题有以下几方面。

（一）征税范围不全面

从房产税目前的征收范围来看，主要为城市、县城、建制镇和工矿区，农村被排除在征收范围之外。但随着近年来国家乡村振兴战略等政策的实施，农村经济迅速发展，大量的农村逐渐进行着城市化改革发展，城乡差距逐渐减小。甚至有许多企业选择将工业园区建在农村。农村若继续被排除在征税范围之外，不仅减少了财政收入，还损害了市场主体间的公平竞争，不符合经济发展要求以及税收的公平原则。

（二）计税依据不合理

我国现行房产税是以历史成本的折余价值作为计税依据，无法反映出房产真正的价值，并且也无法利用税收的手段对房产的增值收益进行调节。因此房产税收入无法根据房产公允价值的变化进行相应的变化，拥有房产数量多、房产价值大的纳税人并没有被征收与价值相匹配的税收，不符合税收的量能课税原则。

（三）税收优惠不合理

现行房产税对居民所有的非营业性住房与土地予以免税政策，因此居民在房产的保有环节不必承担任何税收负担。结合目前各大城市居高不下的房价，在不考虑“限购”政策的情况下，可能会有更多的居民将房产作为投资品，进一步刺激房价的上升。既会造成税收收入减少，还会对房地产市场的健康发展造成不良影响。

（四）配套制度不完善

房产税改革的方向是既面向单位又面向个人征收的直接税，相对于仅以单位作为征管对象的现行房产税来说，征管成本较高，难度较大。虽然我国目前已经搭建了全国统一的不动产登记信息管理基础平台，但平台的数据还需进一步完善详实，加之我国城镇住房产权政策经历多次变迁，包含公有房、商品房、拆迁安置房、危改房等多种类型，也加大了产权确认和不动产登记信息系统收集数据的难度。除此之外，全国不动产动态评估系统还未建立，增加了未来房产税征收的难度。

三、“十四五”时期房产税改革面临的机遇与挑战

（一）“十四五”时期是房产税改革的机遇期

“十三五”时期以来，我国坚持全面深化改革，充分发挥财税制度对经济的调节作用，促进了我国生产力的发展和提高，实现了全面建成小康社会的伟大历史性成就。我国已经进入了一个全新的时代，社会主要矛盾已经发生了变化，经济发展也同样从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。尽管在“十三五”期间，我国居民收入得到了普遍的提升，但是总体而言，居民之间收入差距还在进一步拉大，而收入分配是解决这一问题最直接的方式。在这样的背景下，财政制度大有可为，所得税、财产税等直接税在调节收入分配、促进社会公平方面，自然能发挥更大的作用。因此，在“十四五”期间应不断完善我国收入再分配机制，类似财产税这种发挥收入分配调节作用的重要税种必须推进改革。并在“十三五”取得的经济成就的基础上，解决完善收入分配制度、优化税制结构等问题，“十四五”时期是进行房产税改革的重要机遇期。

（二）“十四五”时期房产税改革面对的挑战

在2018年全国两会的发布会上，财政部相关负责人曾明确回应，房产税的改革应“立法先行、充分授权、分步推进”。在我国，房产对于居民而言不仅在于居住，更是居民财富的一种终极表现形式，有着特殊且重要的意义。因此，在“十四五”时期若能以立法的方式拉开“新”房产税征收的序幕，不仅符合税收法定原则，也能在立法过程中得到社会各界的充分讨论，更能够保障将来房产税的实施。

但“十四五”时期推动房产税的立法有很多问题仍需厘清解决。首先，正如财政部相关负责人所说，房产税开征的最大挑战主要是存在支付能力的问题，房产税与居民收入是相分离的，导致很多居民有房子但是不一定有足够的收入来缴纳房产税。其次，房产税和土地出让金的协调问题也是房产税开征的一大挑战。由于我国的经济体制，城市土地属于国有，住房用地出让金70年一次性征收，住房产权人在购房时已经交纳了70年的土地出让金，房产税是否算是一种重复征税，该如何界定，房产税立法时也需明确。最后，我国目前仍处在城市化快速推进的发展阶段，很多大城市仍存在大量的住房需求，房产存量和增量一直存在较大波动，牵扯多方利益。例如对普通住房开征房产税，征税成本能否与预期收益相匹配；对高端住房征税，是否会促进其在国外购房意愿；开征房产税之后，税金是否会转嫁到租房者身上等。在这样的背景下，对房产税进行改革能否达到预期的效果，值得深思。

四、“十四五”时期房产税改革的建议

（一）扩大房产税征税范围

“十四五”期间应将房产税的征税范围逐步扩大，从城镇逐步拓展到乡村。目前国际上大多数开征房产税的国家，均采取普遍征收的原则。考虑到我国国情复杂，农村分布广泛，且不同省份不同地区的农村发展差别也较大，可以采取逐步扩大试点范围，将部分地区的乡村纳入征收范围进行试点，再由试点地区逐步扩大到全国的分步推进战略。

（二）更新房产税计税依据

世界上很多国家，例如美国、英国都是以房屋的评估价值作为房产税的计税依据，而房产的评估价值则一般是按照市场价值的一定比例来加以确定。若在“十四五”期间能够采用房产的评估价值作为房产税的计税依据，不但能够让房产税与房产的市场价值紧密结合，增加税收收入，而且这样的税制设计让占有财产价值更多的纳税人承担更多的税收，更能体现税收的量能课税原则。目前在上海市房产税试点工作中，房产税的计税依据已经采用房屋市场交易价格，并由税务局进行核定。该试点工作可为房产税将来在全国的改革做好示范作用。

（三）赋予地方立法权

房产税作为地方财政收入的主要来源，大多数国家都是将其作为筹集地方必要公共财政支出的一个手段。我国各省市之间经济发展情况差别大，若采用完全统一的房产税制度必然会损失一部分效率。因此中央应考虑下放一部分立法权力，如税率制定权，让各地方政府根据本区域内经济发展现状和未来规划，充分利用房产税这一工具，筹集财政收入，调节收入分配。随着改革的不断推进，房产税在将来也许能够作为摆脱地方“土地财政”的一个有效手段。

（四）调整税收优惠

在现行的房产税税收优惠的基础上，“十四五”期间应根据新的社会经济发展形势进行调整。调整对个人所有的非经营性住房的优惠政策，增加居民在房产保有环节的成本，充分发挥房产税的调节作用，贯彻“房住不炒”的理念。但是，改革不可能一蹴而就，必须在保障居民正常居住生活的前提下进行，因此设置一定数额的免征额是非常必要的。可参考日本房产税的设计，对于房屋价值规定一定的免征额，一些特殊情况和特殊群体可予以免税。在目前上海市房产税的试点工作中，已经设定了多条税收优惠政策，如上海本市居民的第一套房免税；购入第二套房但家庭全部住房面积人均不满60平的予以免税等。这些政策的实施效果可为我国未来房产税的全面改革提供思路和参考。

（五）完善房产税配套制度

为保证“十四五”期间我国房产税改革的顺利进行，除了优化税制设计，更需要完善房产税征收的相关配套措施。全国统一的不动产登记信息管理基础平台，虽然已经搭建完成，但是数据还需补充详实，单住宅类不动产就有多种类型，需要分门别类地进行登记。虽然数据收集的工作难度较低，但耗费的周期长，工作量大，需要不断完善。另外还需要建立我国的不动产动态评估体系，根据房屋的地段、楼层、户型等多种影响因素对房屋价格作出合理评估，并根据市场情况进行动态调整。一系列房产税的配套制度完善之后，同时也要加强税务部门与房管部门等多部門的信息共享，多部门积极协作，提高征管效率，进一步完善我国的房产税制度。

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