新型基础测绘体系建设实践与思考

田喜军，田婉怡，罗潇

摘  要  随着测绘地理信息技术体系升级换代和测绘管理格局的重大变化，建立适应新时代要求的新型基础测绘体系，推动基础测绘服务能力和水平大幅跃升，做好新时期测绘“两服务、两支撑”工作，成为测绘工作者努力的动力和方向。本文分析了湖南省基础测绘发展现状、存在的问题，就构建新型基础测绘体系建设进行了若干思考。

关键词 新型基础测绘;保密;联动更新;社会化应用

中图分类号：P205 文献标识码：A

Practice and Thinking on the Construction of New Basic Surveying and Mapping System

Tian Xijun1，Tian Wanyi1，Luo Xiao2

（1. The First Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410015; 2. Hengyang City Construction Investment Co.， Ltd.， Hengyang Hunan 421001）

Abstract：  The surveying and mapping geographic information technology system has been upgraded. Significant changes have taken place in the surveying and mapping management landscape. The driving force and direction of surveying and mapping workers is to establish a new basic surveying and mapping system that meets the requirements of the new era， and to promote a substantial leap in basic surveying and mapping service capabilities and levels. Do a good job in supporting natural resource management， serving the construction of ecological civilization， supporting the needs of various industries， and serving economic and social development. This paper analyzes the development status and existing problems of basic surveying and mapping in Hunan Province， and some thoughts on the construction of a new basic surveying and mapping system.

Keywords： new basic surveying and mapping; keep secret; linkage update; social application.

基礎测绘是集自然垄断性、权威性、基础性、公益性为一体的，服务国家经济建设、国防建设、社会发展和生态保护的前期性、基础性、公益性事业[1]。2015年6月，国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》（以下简称《规划纲要》）中提出，到2030年全面建成新型基础测绘体系[2]。2016年8月，国家发展改革委与国家测绘地信局联合印发的《测绘地理信息事业“十三五”规划》提出“打造由新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源开发等‘五大业务构成的公益性保障服务体系”[3]。2019年9月，自然资源部办公厅《关于印发〈新型基础测绘体系数据库建设试点技术指南〉的函》提出“建成‘一库多能、按需组装的国家地理实体基础时空数据库”[4]。“新型基础测绘”将成为测绘地理信息工作的新引擎。如何构建新型基础测绘体系，打造符合国情、省情的基础测绘，笔者针对湖南省基础测绘发展现状、存在的问题，提出新型基础测绘体系建设若干思考。

1 湖南省基础测绘发展现状

1.1 生产技术体系已基本成熟

湖南省通过三个五年规划的任务实施，基本建成了以湖南省卫星定位连续运行基准站系统、湖南省基础地理信息数据库、省级地理信息公共服务平台为主体的“一网一库一平台”的现代基础测绘体系。“十三五”更是将成果现势性提高到2018年6月至2019年12月。通过四个五年规划，逐步形成以卫星导航技术、空天地遥感技术、地理信息技术、现代通信技术为一体的空间信息实时获取处理技术体系，生产作业效率大幅提升。

1.2 基础测绘成果基本实现全省覆盖

通过以1∶1万基础测绘数据更新、湖南省1∶2000不动产统一登记基础数据建设、数字城市地理信息基础工程等重大项目的实施，实现l∶1 万比例尺基础地理信息4D产品即数字线划图（DLG）、数字正射影像图（DOM）、数字高程模型（DEM）、数字栅格地图（DRG）全省覆盖，1∶2000数字线划图（DLG）、1∶2000数字正射影像图（DOM）全省覆盖，1∶1000、1∶500地理信息数据城市建成区和规划区基本覆盖;部分城市核心区制作了三维景观数据和街景数据，建成并更新了地名地址初始数据库[5]和覆盖全省域的地名地址数据库和兴趣点（POI）。

1.3 基础测绘成果更新制度已经形成

基础测绘成果更新制度已成为国家法律。2017年7月1日起施行的新《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）指出“基础测绘成果应当定期更新，经济建设、国防建设、社会发展和生态保护急需的基础测绘成果应当及时更新。”《基础测绘条例》指出“1∶100万至1：5000国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品至少5年更新一次。” 湖南省自然资源厅2015年组织开展《湖南省基础地理信息数据更新模式研究》，探索基于县域格网化的年度地形数据库更新模式，按地理要素与经济建设和人民生活的关系密切程度，要素的使用频率和变化频率、用户的现势性等多种因素，将地理要素划分为重点要素和一般要素，采用全面更新和快速更新两种模式进行基础测绘成果更新[6]。目前基本实现1551工程，即一个五年计划内实现1∶1万DLG全要素更新1次，重点要素更新5次;1∶5000、1∶1万DOM更新5次;DEM、DRG随DLG协同更新，形成全省基础地理信息数据“一张图”。

2 现行基础测绘建设与成果应用存在的问题

测绘成果应用已经贯穿于国防安全、自然资源、环保、水利、住建、交通运输、现代农业等各个领域，成为经济和社会发展必不可少的信息资源支撑。现行基础测绘建设与成果应用主要存在以下四个方面的问题。

2.1 保密性導制基础测绘成果社会化应用受限

测绘成果是关乎国家主权、安全和利益的战略性信息资源。由于地理信息的基础性和特殊性，世界各国均将敏感型地理信息作为国家安全信息加以保护和发展[7]。新修订的《测绘法》中关于维护国家安全和信息保密中19次出现“安全”二字，可见国家对测绘成果保密的重视程度。基础测绘的自然垄断性和权威性，较其他测绘成果而言其保密性更高。目前我国基础测绘成果主要应用于政府部门、国家、省级重大项目建设及应急管理，申请基础测绘成果的使用需要各级测绘地理信息部门进行严格行政审批，这势必影响基础测绘成果的社会化应用范围，从而限制测绘成果的社会化应用。

2.2 成果内容不丰富限制测绘成果应用

目前，我国基础测绘成果仍以“4D”产品形式为主，产品类型单一，专业要素及属性内容不丰富。“4D”产品是美国地质调查局（USGS）在20世纪80至90年代推出的产品形式，而国际上普遍按照国家空间基础设施（NSDI）中的框架数据（Framework）标准进行建设[8]（如表1所示）。框架数据不仅仅是地形数据，更包括测绘基准、地理要素覆盖、岸线海岛、土地类别、重要设施、空间规划等信息。因此，“4D”产品已难以满足基于大数据的信息分析和决策支持等更高层次的应用需求。

2.3 服务模式导制测绘成果社会化应用不够

近年来，各级测绘地理信息部门转变服务观念，设立服务大厅，简化审批流程，提高了测绘地理信息保障能力和服务水平。但这与信息化的社会要求仍存在差距，政府、企业和个人不能通过互联网在符合保密政策的前提下定制个性化服务，致使基础测绘成果社会化应用不够。

2.4 体制机制导致重复测绘

“联动更新”机制在《规划纲要》和《测绘地理信息事业“十三五”规划》中均已提出，但在现有体制及产品模式下，仍然存在不少壁垒，导致重复测绘。一是《测绘法》规定“属于基础测绘项目的，应当汇交测绘成果副本”。因此，对于其他使用财政资金的非基础测绘项目测绘成果，难于实现测绘成果汇交。二是由于各专业部门信息不畅、地理框架要素需求不同及编码不同，不能建立信息交换共享机制。三是按尺度分级的生产方式和管理模式，导致同一地理实体按不同尺度精度多次采集。

3 新型基础测绘建设体系思考

测绘的形成和发展在很大程度上依赖测绘方法和测绘仪器的创造和变革[9]。在测绘技术及测绘装备不断创新的今天，打造符合《规划纲要》的新型基础测绘体系，需要在确保国家安全的前提下，在技术手段、成果内容、产品模式、服务方式、保障机制等方面探索和创新，为经济社会发展、国防建设和生态文明建设提供多层次、全方位的基础测绘服务。

3.1 把握基本性质，确保国家安全

基础测绘成果事关国家主权、安全和战略利益，通过法定的保密政策、保密等级，是有效保护国家秘密、维护国家安全、主权和利益的必要手段。我国现有划分测绘成果保密范围仍沿用模拟测图时代基于比例尺的大小及位置、高程精度划分保密等级，涉密和非涉密要素在一个图层，这种“一刀切”式的密级划分标准既增加了保密的成本和难度，又不利于测绘成果的广泛使用。因此，建议在保障国家安全利益的前提下，采用“要素级定密方法”、涉密版与公开版分开以及采用保密技术处理等方法，盘活基础测绘成果资源，促进基础测绘成果广泛应用。

3.2 创新技术手段，打造“一站式”基础测绘模式

打造“一站式”基础测绘模式详细技术路线如图1所示。随着资源系列和高分系列卫星的发射和使用，我国实现了世界上只有少数航天强国具备实时化的1∶10000卫星测绘能力。以卫星遥感技术为依托，实时获取卫星遥感影像，对比发现变化图斑;结合无人机测绘系统、三维激光扫描系统、侧扫声呐和无人自主航行器（AUV）的一体化合成孔径声呐系统及虚拟现实技术等，基于现代通信技术和云计算处理体系，一是按照地理实体最小粒度和统一规则编码，实现测绘地理信息获取实时化、生产自动化，实现“一个地理实体只采集一次”，打造“一站式”基础测绘模式，实现 “多测合一”，避免重复测绘。二是建设更加直观、可量、可算、信息丰富的实景三维，打造智慧城市和智慧地球。

3.3 创新服务方式，推动社会化应用

信息化条件下，技术的进步使得基础地理信息库可以按照空间基础设施中的框架数据标准进行分要素、分图层建设，这使得基础测绘“按需服务”成为可能。研发基于数据库的大、中比例尺自动符号化和智能化制图系统，按客户需求，快速生成客户满意的地理信息产品，避免生产的地图产品与需求相脱节。

3.4 完善保障机制，建立国家、省、市县三级联动更新地理实体框架数据库

保障机制是各项事业成功的重要保障。当前，随着新型基础测绘技术手段、成果内容、产品模式、服务方式等的转变，需要各级政府及测绘地理信息主管部门完善政策法规。一是分析研判国际、国内形势及测绘地理信息成果应用需求，制定与时俱进保密政策。二是出台政策，建立“联动更新”机制，建设国家、省、市县三级联动更新的新型地理实体框架数据库（如图2所示）。三是建立公共财政长效稳定投入机制，特别是县级财政长效稳定投入机制，确保基础测绘事业的持续稳定发展。四是研究基于网络环境下基础测绘成果应用的新特点、新问题，在确保国家安全的前提下促进基础测绘成果的社会化应用。

4 结束语

新型基础测绘体系建设不是一蹴而就的，需要广大测绘地理信息工作者根据技术的进步和时代的发展不断探索完善，这不仅需要探索技术业务方面的创新，更需要深化基础测绘体制机制改革。只要广大测绘地理信息工作者牢牢把握“两统一”职责，紧紧围绕国家和地方重大战略需求，坚持用户至上，积极开拓创新，新型基础测绘将为我国经济高质量发展发挥重要支撑作用。

参考文献/References

[1] 乔朝飞.新型基础测绘刍议[J].地理信息世界，2017，24（5）：8-12，41.

[2] 王春峰.对《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》的解读[M]//《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》辅导讀本.北京：测绘出版社，2015： 15-20.

[3] 测绘地理信息事业“十三五”规划（发改地区〔2016〕1907号） [G].北京：国家发展改革委，国家测绘地理信息局.2016.

[4] 新型基础测绘体系数据库建设试点技术指南[G].北京：中华人民共和国自然资源部.2019.

[5] 湖南省测绘地理信息“十三五”规划（湘国土资发[2016]38号）[G].长沙：湖南省国土资源厅.2016.

[6] 王星星，邹志平.省级基础地理信息数据更新模式研究[J].测绘标准化，2017，33（4）：21-24.

[7] 周鸿昌，吕雁华.国外地理信息安全政策和法律建设研究[J].测绘通报，2015（11）：115—118，128.

[8] 王东华，刘建军等.国家基础地理信息数据库升级改造的思考[R].北京：社会科学文献出版社，2017：362-374.

[9] 宁津生，李德仁等.测绘学概论[M].2版.武汉：武汉大学出版社，2008：22-25.