新形势下县级国土空间规划实施保障机制探析

谈超，秦雅静，张林，刘敏

摘   要  县级国土空间规划是县域可持续发展的空间蓝图。建立规划编制、审批、实施、监督全过程的规划实施保障机制，是保障縣域各类开发、保护建设活动稳步实施的重要前提。本文基于机构改革及国土空间规划新形势新要求，从县级国土空间规划编制审批机制，组织实施机制，监测预警和监管、评估机制3个方面探索构建县级国土空间规划实施保障机制。

关键词   规划传导;用途管制;监督与评估;实施保障

中图分类号：TU984 文献标识码：A

Operation Guarantee Mechanism of County-level Land Space Planning under New Situation

Tan Chao， Qing Yajing， Zhang Lin， Liu Min

（The Land and Resources Planning Institute of Hunan，ChangSha Hunan 410007）

Abstract： County-level land space plan is the spatial blueprint of sustainable development for county. To establish an operation guarantee mechanism system about the whole planning process of compilation， approval， implementation and supervision is an important precondition to guarantee the steady implementation of various development， protection and construction activities in county areas. Based on the relevant requirements of institutional reform and the new situation and requirements of land space planning， this paper explores the construction of a guarantee mechanism for the implementation of county-level land space planning from three aspects： the compilation and approval mechanism， the organization and implementation mechanism， the monitoring and early warning， supervision and evaluation mechanism.

Keywords： planning conduction; use control; supervision and evaluation; implementation of the guarantee

国土空间规划实施保障机制是国土空间规划落地实施的有力机制保障。《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）从强化规划的权威、改进规划的审批、健全用途管制制度、规划的监督实施、推进“放管服”改革等五个方面，对国土空间规划实施保障作了要求。与之配套的相关部委、省、市文件在保障规划权威、规划审批、用途管制、规划监督实施、“放管服”改革、信息平台建设、预警机制、近期安排等国土空间规划实施保障诸多方面，提出了具体可操作的明确要求。

本文立足现有的法律法规框架体系和国家改革背景，充分运用新技术新方法，通过研究规划传导、用途管控单元划分、管制规则、规划监管体系等问题，着力构建县级国土空间规划编制审查，组织实施，监测预警和监管、评估三大实施保障机制，推动县级层面科学可操作的国土空间实施保障体系形成。

1  县级国土空间规划实施保障机制新形势新要求

1.1 机构改革后职能转变

2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。该方案提出组建自然资源部作为国务院组成部门。从规划角度而言，除保留原国土资源部土地利用总体规划职责外，将国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责一并整合。2018年9月，中央机构编制委员会公布了《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确了自然资源部主要职责，职责包括：负责建立空间规划体系并监督实施;推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划;开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系;组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局;建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施;组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划;负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作;负责土地征收征用管理。

1.2 国土空间规划体系的构建

《中共中央   国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）中构建了“五级三类”的国土空间规划体系总体框架（见图1）。

1.3 信息技术发展对规划实施保障提出新要求

信息技术的发展为国土空间规划中海量数据处理、储存和传输提供了可能。而物联网、现代对地观测技术、态势感知技术的应用，可帮助完整、及时、准确获取和监测各类国土空间信息，为搭建先进高效的国土空间基础信息平台提供了良好的技术环境。在自然资源基础信息数据基础上，充分应用社会经济大数据，利用信息化、数字化等新技术可为规划评估方法和手段带来新的变革，也使得动态监测分析国土空间要素流动、物质空间规模和支撑要素服务水平成为可能。

2 县级国土空间规划编制审批机制

2.1 县级国土空间规划编制机制

2.1.1 构建县级国土空间规划体系

基于行政等級与不同管控重点，构建 “两级三类”国土空间规划体系（图2）。“两级”是指县级、乡镇级两级。“三类”是指总体规划、详细规划、专项规划三类。总体规划方面，编制县级总体规划和各乡镇总体规划。详细规划方面，在城镇开发边界内划定控规单元，编制控制性详细规划;在城镇开发边界外的乡村地区划定乡村单元，编制村庄规划。专项规划方面，可按照资源保护利用、安全保护、要素配置等5个方面，结合各地实际提出各县专项规划编制推荐表。

2.1.2 探索县级国土空间规划实施传导机制

（1）空间维度

县级国土空间规划传导机制包括：与相邻县市国土空间总体规划协调;落实省、市、城市群、区域国土空间总体规划要求;城镇开发边界内详细规划传导;城镇开发边界外乡镇规划传导;村庄规划传导;专项规划协调约束（见图3）。分层、分级落实总体规划的目标和各项指标。

（2）时间维度

通过近期实施计划与年度实施计划，将总体规划在目标、指标和任务在时序上分解落实。同时有序衔接国民经济和社会发展规划，以及县委、县政府年度重点工作。

（3）政策维度

建立国土空间规划传导通知工作制度。对接法律法规、各部门有效规划和部署要求，印发规划传导通知，实施精准传导，在县、乡镇国土空间规划，特别是专项规划、详细规划（包括村庄规划）编制中落实到位。

2.2 县级国土空间规划审查机制

2.2.1 县级国土空间规划审批程序

（1）县级国土空间总体规划审批程序（见图4）

（2）县级国土空间专项规划、详细规划审批程序（见图5）

2.2.2 县级国土空间规划审批保障机制

（1）建立县级国土空间规划委员会制度。建立国土空间规划委员会，为规划协调和咨询审查提供统筹与决策保障。县规划委员会下设办公室，为县规划委员会日常办事机构。县级国土空间规划委员会成员部门包括与国土空间规划编制、实施、监督相关的各部门（表1）。

（2）建立部门联席会议制度。依托县级国土空间规划委员会建立规划实施部门联席会议制度。制定包括相关部门规划实施协作机制，包括：依据相关法律法规，研究国土空间规划编制与实施中重大问题;提供规划相关资料;参与国土空间规划方案的编制和协调;开展国土空间规划工作的决策和审议。将相关具有空间职能及其他政策财政职能等相关部门纳入部门联席委员会成员单位。

（3）完善局业务例会制度。业务例会是县自然资源局定期讨论决定国土空间规划工作重要事项的决策性会议，实行行政首长负责制。业务例会由局长或受局长委托的其他局领导主持，分管规划业务工作的局领导和业务科室、分局主要负责人组成。

（4）建全专家咨询制度。充分调动大专院校、企事业单位力量，成立县级国土空间规划专家咨询委员会。根据县规划委员会工作需要，对县规划委员会审议议题或其他国土空间规划事项进行技术审查或论证，对建设项目提出咨询意见。

（5）加强规划宣传与公众参与。规划编制前，深入了解规划相关的地区、部门、行业、社会公众意见和需求。规划方案论证中，中间成果应征求相关部门、专家和社会各方面意见。规划成果报批前，通过实地和信息化手段广泛征求社会各方意见。

（6）建设专业人才队伍。加强规划编制培训学习，积极组织县乡规划人员参加国土空间规划编制与相关理论知识、政策文件学习培训会。

3 县级国土空间规划组织实施机制

3.1 构建县级用途管制机制

3.1.1 建立健全国土空间管控单元

可结合各地实际，参考《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》建立“主体功能区—一级功能分区—二级功能分区—三级功能分区—用地分类”的县级五级分级用途管控单元体系。

3.1.2 国土空间分区分类用途管制方式探索

（1）分层管控

县级国土空间用途管制分为县域和中心城区两个层面进行分区管控。县域层面主要以落实省市生态保护红线、永久基本农田、城镇发展规模的底线要求，以保护和开发利用总体空间格局作为指引，按照一级功能分区要求，将县域综合划分为生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区五类。中心城区依据实际情况落实、补充和细化基本分区，按照二级、三级功能分区要求进行管控。

（2）指标管制

按照县域和城镇开发边界分区要求，明确不同规划分区用地规模与国土用地占比。城镇开发边界内集中建设区明确各类用地的规模指标、强度指标和可兼容比例。

（3）分区管控

以三线管控为重点，以不同类型管控单元为依据，落实不同主导用途分区的管制规则。结合各部门行业管理要求，制定各分区分类的准入条件，形成准入正负面清单。

对城镇开发边界与需要编制村庄规划区域采用“详细规划+规划许可”方式进行管控;对生态保护红线、永久基本农田采用“用途准入+指标控制”方式进行底线管控;对乡村发展区采用“负面清单+指标控制”增加规划的弹性管控空间;对其他区域采用“约束指标+分区准入”方式进行管控。

3.2 落实规划实施“放管服”要求

（1）积极推行“多审合一”制度。按照自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》要求推进县级用地预审意见与项目选址意见书合并落实为《建设项目用地预审与选址意见书》。

（2）推动项目用地合规性监测，深入推进“多规合一”协同审批。自然资源部门利用规划协同审批平台或“一张图”实施监督系统，进行项目立项前合规性检测，引导解决空间规划冲突的问题，为项目立项、用地审批和规划实施监管打下基础。检测符合国土空间规划的项目，经项目单位申请，各级自然资源主管部门按权限办理项目用地预审与选址意见书。对检测不符合国土空间规划的项目，对符合规划调整条件项目，自然资源部门按权限进行规划调整，对不符合规划调整条件的项目，自然资源部门提出项目优化选址意见。

3.3 构建近期实施保障机制

3.3.1 明确近期实施内容

与县级国民经济和社会发展“十四五”规划做好衔接，对规划的近期实施作出统筹安排。确定县域近期发展规模和建设重点;落实上位规划县域建设用地规模，合理编制土地出让年度计划;依据县域近期建设重点和开发规模划定县城近期重点建设区域;从基础设施、国土综合整治、公共服务设施、环保、民生、产业等方面列出重大项目清单（见表2）。

3.3.2 构建近期实施保障机制

（1）明确履职责任。县委县政府、乡镇人民政府履行国土空间规划实施主体责任，自然资源部门、林业、水利、农业、交通等相关部门负责规划的具体实施。

（2）县级政府牵头制定相关激励、资金筹措、帮扶政策，保障民生工程及重点项目推进。

（3）地方自然资源主管部门应制定预留机动指标制度、建设用地交易制度、高质量发展奖励制度、规划师责任制和规划编制单位终身负责制等相关制度。

4  国土空间规划监测预警和监管、评估机制

4.1 规划监测预警机制

（1）构建全覆盖的数据库系统。依托基础信息平台数据库，构建全覆盖现状数据、管理数据、规划数据及社会经济数据的数据资源体系，为全要素国土空间规划监测评估提供强有力的数据支撑。

（2）构建监测评估预警指标模型体系。明确各类监测评估预警指标分析规则，建立纵向传递、横向传导、类型多维的国土空间规划指标模型体系，实现规划监测自动巡视搜索与预警，使得国土空间规划监测成为系统化、常态化、自动化的工作。

（3）进行监测评估预警。对国土空间规划实施情况展开动态监测、定期评估和及时预警，以信息化手段支撑并落实国土空间监测评估预警工作，支撑责任部门监督落实主体责任，辅助管理者决策。

（4）开展资源环境承载能力预警。整合集成并接入自然资源各部门资源环境承载能力监测预警数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。

4.2 规划实施监管机制

（1）强化规划刚性约束。依法批准的国土空间规划必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意。

（2）构建全时空规划实施动态监管体系。依托“一张图”实施监督系统，构建规划审批前、审批中、审批后全时空动态监管机制（见图6）。

（3）构建规划动态纠偏调整机制。依托国土空间规划“一张图”，结合动态监管机制，凡有违规图斑，一经核实违规属实，即刻实施监管纠正。

4.3  规划评估机制

（1）明确评估体系。为实现县域资源环境承载状态和潜力、资源环境短板和优势的全生命周期管理，进行资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、国土空间规划实施评估、国土空间规划风险识别评估以及国土空间规划城市体检评估。

（2）推行规划编制前评价、评估制度。在县级国土空间总体规划编制、修编前，必须同步进行规划资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价、国土空间规划实施评估、国土空间规划风险识别评估。同时，基于国土空间基础信息平台，利用指标模型进行分析和评价，以专题图和统计图表相结合的形式展示“双评价”“双评估”成果。

（3）建立定期体检评估制度。县级自然资源部门实行“一年一体检，五年一评估”的定期评估制度。同时，通过“一张图”实施监督系统对评估结果进行逐级报送。

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