中国贫困治理：成就、经验及意义

刘世强，张跃平

(西南财经大学 马克思主义学院，四川 成都611130)

贫困治理是实现社会发展的重要突破口，贫困不仅制约了贫困者及家庭的发展空间，也影响了人类社会实现共同富裕的进程。中国人口众多、致贫因素相互交织，致使脱贫工作艰巨。习近平强调，“扶贫是我花费精力最多的一项工作”。[1]在国内，2020年中国的绝对贫困已得到整体性得到解决，全面建成小康社会如期实现，为推动“十四五”发展奠定了坚实的基础。在国际上，中国在世界减贫事业中积极主动承担减贫任务、提供中国减贫方案，为广大发展中国家摆脱贫困贡献中国力量和中国经验。在国内国际的减贫实践中，中国继续巩固贫困治理成果、讲好中国故事、传播中国声音、展示中国形象，不断增强与世界良性互动，塑造了富有中国特色的亮丽名片。

一、基本概念界定

把握“贫困治理”的内涵，需要从“贫困”的概念入手。一般来说，贫困(Poverty)是一个与富足相对的概念，以基本的经济标准为划分依据，低于此标准即定义为贫困。它反映了一种社会现象，即特殊群体或个体物质和精神生活相对匮乏。世界银行《1990年世界发展报告》指出，以“每天每人1美元”的标准来界定贫困线；欧盟规定：贫困是指个人收入不超过所在国家平均收入水平的60%；国家统计局规定：家庭或个人生活水平处于社会可接受的最低标准以下，即属于贫困。

若进一步探究“贫困治理”，应当对“治理”做出科学的辨析。“治理”是相对于“管理”而言的，“管理”指对日常工作处理，需要遵循规定，缺少互动灵活性。而治理更加注重寻求解决问题的方案。贫困治理就是需要政府、市场、社会等多方参与，在贫困治理的过程中进行投资并共同出谋划策确保减贫取得成效。[2]同时，也旨在将贫困问题研究与治理研究相结合，推动治理理论和治理方式更好地在实践中有效运用，进而提升贫困治理质量。当前，贫困治理不仅是一个理论研究层面的课题，也越来越聚焦到人类是否能繁荣发展的实践问题，成为衡量国家治理能力和治理水平的重要指标。

二、改革开放以来中国贫困治理的历史成就

改革开放40余年来，我们党和政府出台了一系列政策和措施支持深入推进贫困治理工作，如：家庭联产承包制、全面取消农业税等。近年来，在习近平“精准扶贫”思想的指导下，脱贫工作稳步推进、成效显著，“两不愁三保障”全面实现。习近平指出，“困扰千百年的绝对贫困问题历史性地划上句号”。[3]

1978年以来我国形成了富有中国特色的减贫路线，从扶贫阶段来看，具体分为五个阶段。第一，救济式扶贫(1978-1985)，农村贫困人口从1978年的2.5亿(贫困发生30.7%)下降到1985年的1.25亿(贫困发生率14.8%)。第二，大规模开发式扶贫(1986-1993)，截至1993年底，农村贫困人口减少到8000万人(1985年的1.25亿)。第三，专项式扶贫(1994-2000)，按照当时的扶贫标准，截止2000年底，中国农村贫困人口减少到3209万人，贫困发生率下降到3%左右。第四，综合扶贫开发(2001-2010)，2010年底，农村贫困人口减少到2688万人，发生率下降到2.8%。精准扶贫(2011-2020)，现行标准之下，全国农村贫困9899万人全部脱贫，贫困县全部摘帽，[4]脱贫工作实现了历史性跨越。从国家和个人在贫困治理发挥的作用来看可以分为以下两种治理模式，即单一“输血模式”(2012年以前)和“输血与造血”相结合模式(2012年至今)，两种模式减贫成效存在明显不同。

第一种治理模式受当时经济条件制约，人民群众生活状况处在由温饱边缘向相对富裕过渡，政府迫切希望人民摆脱贫困，主动承担减贫工作，个人积极性发挥不足。1978年国内生产总值、城镇与农村居民人均可支配收入分别为3678.7亿元、343元、134元，2010年分别为401202.0亿元、19109元、5919元。从数据对比可知，在当时的条件下，我国经济也取得了明显进步，人民生活变得相对富裕。第二种模式，2012年以后，国家在积极助力减贫工作时，主动调动汇集社会力量，形成大扶贫格局，在短短几年里消除了绝对贫困问题。2018年国内生产总值、城镇与农村居民人均可支配分别为900309.5亿元、39251元、14617元，人民群众生活水平达到全面小康。由此可见，“输血与造血”结合模式下，我国经济发展潜力进一步得到释放，居民恩格尔系数也连续下降，达到了联合国的富足标准。[5]

三、贫困治理的中国经验

中国的贫困治理始终都是从人民群众的立场出发，发挥制度优势，为满足人民对美好生活的需要出谋划策。在实践中形成了党政共管与动员各方的大扶贫治理格局，坚持把“精准”落实在扶贫与脱贫的全过程，确保了贫困治理成果可靠，既有效地防止了二次返贫现象，也夯实了党的群众基础。

(一)脱贫保障：坚持中国特色社会主义制度

习近平指出，中国特色社会主义制度……，是特色鲜明、富有效率的制度。[6]我国的制度是党和人民的伟大创造，它涵盖了我国事业发展的各个领域。我国的减贫工作取得的突出成就离不开制度的根本保障。

贫困是一种普遍性、长期性存在的社会现象，是由不同的因素交织形成。新制度学派诺斯认为，制度对经济发展有根本性影响，[7]是决定贫困发生率上升还是下降的关键因素。习近平曾用“稻草人”的比喻来说明制度不是纸上谈兵，而是要落实到实践中，体现在具体工作中。我国的摆脱贫困之路就是在中国特色社会主义制度指引下的伟大实践，在实践的过程中不断地创新和完善制度，形成了特色的反贫困治理机制和监督机制，从而提高贫困治理的效率和质量。另外，贫困治理与“五位一体”紧密联系，与国家治理相结合，在社会实践中检验国家治理水平。随着时代的发展，中国治理模式和制度发展所显示的巨大优越性，将会为人类社会摆脱贫困和未来发展指明前进方向。

(二)价值旨归：始终把人民群众利益放在首位

在我国，贫困治理归根到底是为了解决“发展为了谁、发展依靠谁以及发展成果由谁来享受”这一问题。从温饱尚且不能满足到全面小康，人总体生活状况得到了根本性转变，充分体现了贫困治理就是为人民创造幸福。党的十八大报告把“必须坚持人民主体地位”列在基本要求首位，明确表明党同人民的同呼吸、共命运的紧密关系，体现了我们国家坚持贫困治理的价值所在。

首先，发展为了人民。过去，绝对贫困问题一直是阻碍民生向更高水平发展的瓶颈问题，在精准的救治方案下，终于将绝对贫困问题彻底打败在通向社会主义现代化建设新征程的路途中。在改革开放以来40多年的探索中，我们党带领人民将我国各方面发展在总体规模、数量、质量以及内涵上都上升到了新的层次、新的高度，人民对生活质量有了新的要求。因此，要继续着眼于人民群众切身利益，为人民美好生活描绘可实现蓝图，实现人民生活全面、可持续发展。

其次，发展依靠人民。马克思认为人民群众是历史的创造者，我们党传承和发展了马克思的人民观。当前，人民群众对于美好生活的追求与发展不平衡不充分之间还存在矛盾。为此，要调动人民积极性，增强返贫风险意识。同时，在贫困治理的过程中要防范贫困边缘区以及潜在返贫人口再度陷入贫困，要对其进行动态评估，紧紧依靠人民力量筑起返贫堡垒。

最后，发展成果由人民共享。马克思主义认为，无产阶级运动与资产阶级运动的本质区别就在于，资产阶级是“为少数人谋利益的运动”，而无产阶级是“为绝大多数人谋利益的独立的运动”。[8]因此，贫困治理取得的最终成果要由全体人民共同享有，增强群众获得感。同时，要注重物质和精神协同发展，不能只看口袋里的票子而忽视了社会应有的精神风貌。

(三)内生动力：形成党政共管与动员各方的大扶贫治理格局

阿玛蒂亚·森指出，增强贫困人口的本领是提升内生动力的途径之一。当前，我国已经形成党政共管与动员各方的大扶贫治理格局，实现了由单一的“输血”向“输血与造血”并行的转变，贫困治理主体多元化、贫困治理内容全面化、贫困治理方式多样化以及贫困治理利益最大化已经形成一套可操作、可借鉴的贫困治理样板(如图2所示)。

图2 党政共管与动员各方的大扶贫格局

理论界普遍认为，强政府会产生一个弱社会。一直以来，中国的政治体制被“全能主义”之类的词语所概括。[9]但中国贫困治理的事实证明，政府与社会是一个有机整体，贫困治理需要政府、社会、个人等不同的主体协同发力，共同参与治理。其中任何一方独自参与，解决问题的能力都是非常受限的。在贫困治理内容方面，我国的贫困治理内容概括为“两不愁、三保障”，涉及到人民群众所关切的各个领域，如：医疗、住房、教育、基础设施建设以及相关产业发展等；在贫困治理方式上，注重多样化帮扶，如：救济式、开发式、定点式、赋权式以及福利式帮扶等；同时注重贫困治理的长效发展，如：摆脱志、智贫困。面对如此浩大、复杂的工程，我们党动员整个社会力量参与贫困治理，并带头与贫困作斗争，形成了政府担当有为、市场积极响应、社会有效配合和个人主动作为的良好局面，开创了中国反贫困史上前所未有壮丽景象。据统计，从2015年到2020年2月，累计选派为期1-3年的贫困村驻村干部或第一书记超过290万人，目前在岗91.8万人。[10]中国贫困治理的实践证明，坚持中国共产党的领导是我们战胜一切艰难险阻的核心力量。

(四)实施方略：坚持精准扶贫与精准脱贫相结合

2011年，国务院印发《中国扶贫开发纲要(2011-2020年)》对扶贫理念、方式、对象作了明确调整。2015年，习近平提出“六个精准”要求，结合“五个一批”项目建设，准确地涵盖了“扶贫谁、怎么扶”等重要问题。

第一，精准识别帮扶对象。由国家统计局根据数据指标进行推算，截止2014年底，人均消费支出或人均纯收入低于2800元贫困线的贫困人口在样本户中的比例为7.2%。用此比例与我国农村人口总数相乘即可估算出农村贫困人口为7017万。[11]在此基础上，基层政府根据统计局相关要求采取精准识别(主要方式：民主评议和建档立卡)。

第二，帮扶措施上，采取“输血”和“造血”结合的办法。根据2013-2020年扶贫开发政策文本的相关关键词的词频搜索结果显示，资金(93)、产业(71)、基础设施(23)、社会保障(14)、生产(17)、社会扶贫(35)、定点扶贫(20)、教育扶贫(33)、搬迁(33)、扶贫资金(8)、专项新扶贫(10)、科技扶贫(4)、资金投入(5)、整村推进(4)、金融扶贫(3)、计划生育(4)、老区扶贫(2)、行业扶贫(1)。[12]这个阶段“资金、产业、搬迁、社会扶贫”是高频词，证明贫困治理方式多元化发展。如何让贫困地区、贫困户以及贫困人口消除绝对贫困是精准脱贫的问题关键所在。以政府为抓手，设立专项扶贫、产业扶贫及健康扶贫等多措并举，挖掘地方发展潜力，鼓励有条件的地方培育特色产业，厚植地方发展后劲，带动贫困区经济发展。同时加强“内源扶贫”，增强防范返贫意识，摆脱精神贫困，促进综合发展。

第三，建立健全贫困治理保障机制。为防止脱贫人口返贫，政府在民生领域向贫困地区重点倾斜，使贫困治理的成果更多、更公平地惠及到贫困人口。根据不同的贫困群体构建动态贫困监督机制，对于贫困问题提前跟踪、预防和治理。数据显示，截止2019年底，城市、农村享受最低生活保障的群众数量分别有861万和3456万，另外有439万人享受农村特困救助供养。[13]

四、中国贫困治理的历史意义

中国贫困治理取得了丰硕成果。就中国来说，减贫的伟大成就为我国全体人民实现共同富裕奠定了坚实基础，为全面建设社会主义现代化国家提供了强大动力支撑。就全球来说，中国的贫困治理为全球减贫事业作出了中国贡献，也为发展中国家走向现代化贡献了中国经验。

(一)为实现共同富裕奠定了坚实基础

十九届五中全会第一次指出，把全体人民共同富裕取得的实质性进展作为远景目标，[14]而2020年整体性贫困问题的解决正好为实现这一目标打下了坚实基础。习近平指出：“共享理念体现的是逐步实现共同富裕的要求。[15]”这就为我国的贫困治理明确了治理方案，即治理要向全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享的目标努力，逐步满足人民群众对美好生活的追求。

贫困治理取得的成效体现在生活的方方面面。第一，居民饮食消费追求多元化，更加注重绿色食品、安全食品、健康食品、营养食品，注重生活质量的提升。第二，社会保障得到明显改善，人民群众最关心的教育、住房、医疗等领域的建设已经富有成效，未来将进一步完善。第三，人民群众的钱袋子更鼓了。2019年全年贫困地区农村居民人均可支配收入同比上升11.5%，实际增长8.0%(扣除价格因素)，达11567元。[16]第四，精神财富也随着物质财富的增产而增收。

(二)为全面建设社会主义现代化国家提供了强大动力

习近平指出，“我们既要全面建成小康社会……，又要开启全面建设社会主义现代化国家新征程”，[17]而打赢脱贫攻坚战是实现建设社会主义现代化国家的关键一环。从贫困治理的过程来看，脱贫攻坚战分为四个阶段，即初始阶段(2012年10月—2015年10月)、全面打响阶段(2015年10月—2017年10月)、聚焦深度贫困阶段(2017年10月—2019年10月)、决胜脱贫阶段(2019年10月—2020年12月)，[18]这四个阶段是从从精准扶贫到精准脱贫的详细战略规划，以确保脱贫工作如期实现，打好全面建设社会主义现代化国家的根基。

从贫困治理直接结果来看，第一，整体性绝对贫困得以解决。人民生活水平普遍得到提升。第二，贫困地区经济发展形势向好。就国内生产总值而言，贫困县年均增长幅度超出全国平均水平2%。[19]第三，人民美好生活需要不断满足。人们的生活需要、安全需要、社会保障需要、社会公平正义需要、心理健康需要都在不同程度上得以提升，进而增强了全面建设社会主义现代化国家的信心。

就贫困治理的影响而言，第一，夯实党的群众基础。中国共产党党员深入一线贫困地区、贫困家庭，主动担当起脱贫致富带路人，用自身力量践行为人民谋幸福的初心。第二，提升基层治理能力。基层工作内容与人民群众生活紧密相关，在对贫困人口精准识别、动态跟踪的过程中有效地掌握贫困人口脱贫数量和质量，既考验基层毅力也增强基层责任心，筑牢了组织基础。第三，增强社会号召力。贫困治理取得的决定性胜利，是社会各界齐心协力共同攻坚的结果，彰显了中国特色社会主义制度的优越性，形成了良好的社会风向标。脱贫攻坚战胜利在即，无论从哪个领域来看都已经发生了翻天覆地的变化，国家稳居世界前列，为全面建设社会主义现代化国家提供了强大动力。

(三)为全球减贫事业做出了中国贡献

如何实现脱贫仍旧是当今时代的重大难题，是国际社会共同的使命。从1981-2015年，按照世界银行标准界定，即每日收入不足1.9国际美元的人口为绝对贫困人口(2011年不变价)，全球绝对贫困数量从18.93亿降至7.53亿，同期比较，我国从8.78亿减少为959.9万。[20]联合国贸易与发展会议强调，中国对世界摆脱贫困的贡献率高于70%，为世界减贫事业所做贡献位居第一。21]客观地说，我国减贫推动了世界减贫的进程，在人类减贫史上画上了中国标记。

在信息供给方面，中国搭建了中外减贫案例数据库和在线案例分享平台，[22]旨在为全球减贫分享创新方案和治理模式，并为其提供信息技术支撑，增加全球减贫交流渠道，助力于联合国可持续发展目标的实现。在“一带一路”建设方面，第一，中国支付20亿人民币向发展中国家提供紧急粮食援助；第二，向南南合作提供10亿美元援助基金；第三，实施幸福家园、康复助医等项目各100个。另外，相关投资帮助沿线国家和地区2940万人摆脱中度贫困。[23]中国的贫困治理是促进内外两轮驱动、共同发力，在国内贫困治理形势大好的前提下，为世界减贫事业提供发展机遇，为国际社会摆脱贫困提供中国智慧，与世界一道携手构建人类命运共同体。

(四)为发展中国家实现现代化提供了重要启示

作为当今世界最大的发展中国家，中国与世界上其他发展中国家有着极其相似的发展经历，对发展中国家所处的阶段感同身受。因此，中国致力于帮助发展中国家摆脱贫困，共同步入现代化建设新征程，其主要经验有以下几点。

第一，制定发展战略目标。改革开放40多年以来，我们国家在不同的发展阶段，面对不同的国际环境，制定了不同的战略目标。在贫困治理领域，国家分阶段、分步骤制定精准扶贫战略逐步消除贫困问题。常言道，“不谋全局者，不足以谋一隅”。因此，发展中国家在实现国家发展的道路上有必要结合国情制定相应的战略目标，引领社会发展，为实现现代化开启新航向。

第二，形成坚强领导核心。我国之所以能使14亿人口整体性脱贫，主要离不开中国共产党的坚强领导。我们党凝聚了全国力量，始终为人民利益不懈奋斗。事实证明，没有党的集中统一领导，整个社会将失去方向，各行其是，贫困治理的持续性无法保证。因此，发展中国家实现现代化离不开一个团结社会力量的领导核心。

第三，促进人的全面发展。人民群众是国家的主人，人民群众对于美好生活的追求就是我们努力的方向。因此，首先要把对内改革和对外开放结合起来，促进经济发展，提高人们的收入水平，根本性解决物质贫困问题。其次，提升社会整体精神风貌，重视德智体美劳综合教育，促进人的全面发展和可持续发展。最后，健全社会保障机制，聚焦贫困弱势群体，确保他们基本生活需要，助力其摆脱贫困，为全面建设社会主义现代化国家创造条件。

尽管中国绝对贫困已经消除，转向相对贫困治理，但从世界大局来看，仍有数亿绝对贫困人口以及面临的问题还未得到根本解决，贫困治理工作形势十分严峻。世界上其他国家借鉴中国贫困治理经验时，应当以本国国情出发，推动减贫成效惠及人民。中国也要适应全球发展大势，不断加强国家综合能力建设，善于从国内和国外双重两个方面思考问题，并借助外部优势和发展机遇，实现国内高质量发展，通过积极参与和引领世界减贫事业，为人类文明发展作出更大的中国贡献。