基本公共服务均等化制度完善的三层维度

李玉秀

(中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部，北京 100091)

持续推进基本公共服务均等化是我国迈向基本现代化、实现两个一百年奋斗目标的重要内容，也是满足广大人民群众对美好生活更多新期待的重要方式。我国基本公共服务均等化取得重大成就的同时，在优质资源分布不均衡，区域、城乡、群体差异等方面依然存在有短板，我国在迈向基本现代化过程中要不断“完善优质均衡的民生保障制度与公共服务体系”，才能“实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶。”[1]更高质量的基本公共服务均等化。

一、正当其时：完善基本公共服务均等化制度的时代洽适性

十九届五中全会指出，“人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”是到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。基本公共服务均等化，是满足人民美好生活需求重要的载体和基本途径，也是协调地区、城乡和群体各方面、各领域、各层次不均等的重要杠杆，亦是全面建成小康社会，实现共同富裕的重要手段，更是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标准。

(一)协调人民美好生活需要同不平衡不充分发展之间矛盾的重要策略

社会主要矛盾的转变，是中国进入社会主义新时代最根本的标志，但是并没有改变我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情。经过长期奋斗和努力，我国社会生产力水平显著提高，在党的领导下解决了很多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的事情，特别是在惠及民生保障与改善方面取得了巨大的成就，使人民的获得感、幸福感、安全感极大提高。随之，对物质文化生活提出更高要求的同时，对涉及根本民生的教育、医疗、就业、社会保险等基本公共服务的需求也是日益增长。我国的经济发展不均衡不充分问题突出表现在基本公共服务发展的不均衡不充分之上，[2]充分满足人民美好生活需要，消除区域、城乡、群体之间的不均衡，推进基本公共服务均等化是必由之路。由于我国区域、城乡、群体之间差距拉大的影响因素错综复杂，需发挥基本公共服务均等化制度优势实现“资源引流”，向基本公共服务未及化或均等化程度不高的“洼地”倾斜，才能最大程度减少不均衡不充分发展对人民美好生活需要的制约。

(二)习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容

时代是思想之母，实践是理论之源。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义在当代中国的实践，是马克思主义中国化的理论产物。党的十九大将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，郑重地把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，它是我们党必须长期坚持的指导思想也是在新时代继续推进中国特色社会主义事业的行动指南。民生保障和改善是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，习近平指出，“保障和改善民生没有终点只有连续不断的新起点”，“要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平”。[3]3622019年3月1日，习近平总书记在中共中央党校(国家行政学院)春季学期中青年干部培训开班式上强调：“干部要怀着强烈的爱民、忧民、为民、惠民之心，心里要始终装着你老乡亲”。十九届四中全会更是将坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增加的美好生活需要作为会议的重大问题作出决定，必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，使改革成果更多更公平惠及全体人民，早日实现幼有善育、学有优教、劳有厚德、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶的愿景。

(三)全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步的重要支撑

“知其时而不度其事则败，附其时而不失其称则成”。全面小康社会的建成是社会主义现代化建设“三步走”战略的重要目标，是中国共产党向人民、向历史作出的庄严承诺。在20世纪末实现总体小康的基础上，党在十六大提出在21世纪头20年全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的奋斗目标，经过十六大、十七大、十八大、十九大至今，党的领导下，一茬接着一茬干，一棒接着一棒跑，全面建成小康社会进入了决胜期。基本公共服务均等化与全面建成小康社会并开启全面建设社会主义现代化国家新征程的奋斗目标高度契合，均致力于弥合区域、城乡和群体之间的差距，加大对革命老区、边疆地区、贫困地区基本公共服务的倾斜力度，不仅要实现“两不愁、三保障”，也要让不同地区、城乡、群体都能享受在数量和质量上大体相同的基本公共服务。总而言之，基本公共服务均等化和可及化，是衡量全面小康社会的决胜成果能否得到人民的认可，以及全面建设社会主义现代化国家的新征程能否顺利开启的重要标尺，也是全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标的基本方略。

(四)构建新发展格局能力和水平，实现高质量发展的根本保证

十九大报告指出，2020年至2035年的阶段安排为在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化，具体表现包括人民生活更加富裕，中等收入人群比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现。为了进一步贯彻落实十九大的精神，十九届五中全会制定了我国国民经济和社会发展的“十四五”规划并就2035年远景目标提出建议，通过更加充分更高质量就业实现居民收入增长同经济增长基本同步，不断提升全民受教育程度，构建更加健全的多层次社会保障体系和更加完善的卫生健康体系，明显提高我国基本公共服务均等化水平。尽管改革开放四十多年来，我国在民生福祉方面取得了巨大的成果，但是城乡之间的差距依然存在，要实现2035年的基本现代化和2050年全面现代化的目标，城乡之间的差距鸿沟必须消除，而且城乡二元分割的制度裂痕仍然残留并制约着城乡基本公共服务的均等化，影响国内大循环的发展，必须通过制度设计将城乡二元分割的裂痕弥合，才能尽可能地实现城乡基本公共服务的机会均等、结果均等和需求均等，加快国内大循环，增强在国际大循环中竞争力和生命力。

二、识时达务：基本公共服务均等化制度的成就与现存问题

十九届五中全会明确肯定了基本公共均等化所取得的成绩，“人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过六千万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人”，[4]我国基本织成了覆盖全民的基本公共服务制度网络，城乡免费义务教育全面实现，城乡基本养老保险制度全面建立，城乡居民医疗保险制度从无到有，从二元分割走向并轨，完成了全覆盖。但是，基本公共服务制度网疏密不均，突出表现为城乡之间基本公共服务供给不均等，农村公共服务供给水平远低于城市；区域之间严重不均衡，中西部基本公共服务供给远不及东部地区；不同社会成员享受的基本公共服务供给水平悬殊较大。除此之外，推进基本公共服务均等化的急需制度以及满足人民美好生活需要的必备制度仍不健全，成为制约基本公共服务体系发展的主要因素。

(一)基本公共服务均等化制度设计维度的倾斜，致使基本公共服务“应然”均等提升但是“实然”的非均等程度仍然存在

纵观我国基本公共服务制度发展史，不难发现，基本公共服务非均等的劣根是有迹可循的。就农村和城市而言，建国早期依附户籍制度形成了制度分割和地区分割的城乡二元结构和地方财税体制。[5]这种制度分割和地区分割阶段性的固化，长期占据着我国基本公共服务供给的主要模式，客观而言，一方面在不同时期发挥过重要的作用，另一方面由于受制度、资源、财政等方面的影响，城乡与群体之间的差异也日渐加深。我国公共服务制度建立之初就呈现出了重城镇轻农村的趋势，具体表现为农村只有五保养老和社会保险等救济性的保障制度，并且财政来源依附于基层政治组织，而城镇地区的基本公共服务领域更广、涉及人群也更多，在养老、医疗、教育等各方面都有国家财政的支持。以2019年城乡就业人口与可支配性收入为例，城镇就业人口总量44247万人，可支配性人均收入42358.8元，农村就业人口33224万人，人均可支配性收入16020.7元。[6]就东中西而言，整体各区域都取得巨大的进步，特别是改革开放以来，东中西齐头并进创造了一个又一个经济奇迹。但是由于我国长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾亟需通过发展经济来缓解，东部地区具有得天独厚的工业资源和基础，为了实现国家的快速发展，国家集中优势走向了“梯度发展”的道路，优先发展东部地区，在经济发展的过程中，离不开教育、科技等各方面的支撑，因此与其配套的各个领域在制度的倾斜之下都取得了快速的发展和完善。总体而言，长时期的政策和制度向东部地区和城镇地区倾斜，总体经济实现了巨大的成就，基本公共服务也随之取得了巨大的进展，人民享受到了层次更高、种类更多、质量更优的服务项目，但是，这种制度倾斜也留下了深重的制度分割裂痕，使东中西、城乡以及不同群体之间承受着巨大的基本公共服务差异，虽然经历了“十一五”“十二五”，“十三五”规划的整体性弥补，“十四五”规划也更加注重整体性均衡，但是制度裂痕依然制约着基本公共服务均等化的实现和发展。

(二)基本公共服务制度执行层面“上紧下松”，基本公共服务内容“有没有”的矛盾得到有效解决，但是“好不好”的问题有待提升

“天下之事，不难于立法，而难于法执行”。制度的制定是基础，制度的执行是关键。建国至今，我国各项基本公共服务制度大体实现了“从无到有”的转变，公共服务的受益范围也由部分实现了全民覆盖。但是，制度“好不好”也就是所谓的效能如何，依然是我国基本公共服务需要进一步完善的着重点。我国基本公共服务取得长久发展的同时，不均等和未及化问题约束着不同群体享受公共服务的质量和数量，这种约束一定程度上阻碍了我国经济的发展和人民福祉。为了改变这种困境，增进人民福祉，十六届五中全会首次提出按照“公共服务均等化原则”，加大对欠发达地区的支持，随后，一系列基本公共服务均等化的制度和政策不断推出，“十二五”和“十三五”规划都对基本公共服务均等化做出了详细指示，参照基本公共服务均等化的一系列制度，基本公共服务均等化在很多领域取得了突破性进展，例如免费义务教育的全民化、城乡合作医疗的统一以及计划在2020年实现的城乡养老保险制度的统一。但是，在制度执行过程中依然存在执行不到位、错位等问题，以统一城乡合作医疗为例，城乡合作医疗的统一无疑使城乡的基本公共医疗服务更加均等化，人民受益程度更高，可是在制度落实过程中却是“上紧下松”，制度顶层设计时旨在尽可能实现基本公共服务的均等化和受益的最大化，城乡医疗的统一提高收益数量和质量的同时，参保金额依然有相应涨幅，但是由于制度宣传不到位，贯彻不利，参保群众不明白自身受益范围有何变化，也不懂为何参保数额一年又一年增长，致使群众产生抵触心理，降低了医疗保险参与的积极性，制约了基本公共医疗服务的实质性均等。释放基本公共服务制度最大限度的治理效能，必须以提高制度执行力为重要抓手，扩大基本公共服务的受益范围和提高受益程度。

(三)基本公共服务均等化制度体系初步建成但尚不完善且标准不明确。

自2005年，党的十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”，2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式提出“基本公共服务均等化”概念以来，我国基本公共服务建设已取得了巨大的成就。尤其是“十二五”以来，我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升。2020年伊始，新冠病毒肆虐，给中国特色社会主义建设带来巨大影响，特别是为全面脱贫攻坚建设以及全面小康社会的建成带来了更大的挑战，其影响范围之广涉及医疗、教育、就业、住房等各个领域，是对我国基本公共服务建设的重大检验。我国基本公共服务制度体系贯穿人民的一生，在应对疫情中发挥出了巨大的优越性，但是也凸显出一些制度短板。覆盖全民的国家基本公共服务制度体系的架构已经初步建成，但是基本公共服务均等化的必备制度还不完善。以教育制度为例，我国义务教育制度体系已经日趋完善，但是学前的幼儿教育以及相关制度相对滞后；以就业创业制度为例，相关建立的就业创业制度未能得到有效贯彻，配套性监督性制度未能有效构建并发挥作用。除此之外，各项基本公共服务制度日臻完善的同时，也存在覆盖盲区。同时，我国基本公共服务均等化的标准还处于初级阶段，国家标准和地方标准衔接依然不足，尤其是服务均等程度标准、均等化项目标准、公共服务财政投入标准以及基本公共服务制度体系构建的标准。

三、广辟蹊径：基本公共服务均等化制度再完善

带领人民不断创造美好生活，是我们党矢志不渝的奋斗目标，不管是中国之“制”还是中国之“治”都是中国共产党之“志”。探本溯源，都是为了满足人民多层次、多方面、多领域的美好生活需要，使改革发展成果更广泛、更公平地惠及全体人民。人民群众的美好生活需要涉及到哪个领域，达到哪个程度，党的志向就要立在哪里，相关的重要制度和具体制度就要延伸到哪个领域和提升到相应程度，如此，才能与国家治理体系和治理能力现代化的进程相协调。根据不同的制度功能和基本公共服务均等化的要求，基本公共服务均等化制度体系的构建，需要多层次、多维度的周密完善，应将核心性制度、保障性制度、监督性制度、评价性制度和补给性制度融为一体，形成“一中心，多环绕”的整体基本公共服务均等化制度格局(如图1)。

图1 ：“一中心，多环绕”基本公共服务均等化必备制度框架

(一)核心性制度：教育、就业、社会保障等基本公共服务均等化清单制度和标准制度

2017年1月，国务院颁布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(以下简称《规划》)首次推出国家基本公共服务清单，确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域81个基本公共服务项目。《规划》明确指出，完善基本公共服务均等化的第一项重点任务就是完善国家基本公共服务制度，建立基本公共服务清单制度，建立健全科学有效的基本公共服务实施机制。基本公共服务清单刚刚建立不久，基本公共服务具体项目内容还不足够完备，且目前的服务清单仅涉及八大领域，而基本公共服务涉及领域远不止这八大领域，各组成部分还存在缺项。李红星指出，要从六个维度重新界定基本公共服务清单：以国家基本公共服务清单的目标为基础；核心内容为完善清单事项；发挥地方政府在落实基本公共服务清单内容时的主体作用；清单制定流程应坚持服务、最简、精准、信息化的原则；建立财政、组织、法律等三个方面的保障机制，并不断对清单进行循环评价改进，系统构建地方政府基本公共服务清单制度，以此推进地方基本公共服务均等化进程。[7]因此，要加快关涉公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文体、弱势群体等多领域的基本公共服务清单制度的建设，明确基本公共服务的内容和标准，重点协调城乡、区域、阶层、行业、干群、弱势群体等可享受的基本公共服务之间的差异，完善基本公共服务项目，明确基本公共服务标准，提升基本公共服务水平，优化基本公共服务能力。逐步建成涵盖基本教育服务均等化清单、基本医疗服务均等化清单、基本养老保障均等化清单、最低生活保障均等化清单、基本住房服务均等化清单、基本文化服务均等化清单等完整的基本公共服务均等化清单制度，同时还要加快与清单制度相匹配的基本公共服务均等化标准制度。

(二)保障性制度：基本公共服务财政均等化制度

“基本公共服务均等化已成为中国建立公共财政体制的基本目标之一，而地区间财力的均衡是实现基本公共服务均等化的前提和保证”。[8]地区间财政均等化包括地区间财政发展实力大体均等和中央财政对地方的基本公共服务财政支出的均等。为了实现地区间财政实力的大体均等，一方面需要加强各地区自贸区的建设，另一方面需要依附税收收入分配制度。截止至2019年8月，我国共批复18个自由贸易试验区，自由贸易区的建设和发展，打造了中国对外开放的新格局，为地方经济的蓬勃发展注入了新活力，在对标国际营商环境的同时，基本公共服务的发展也在逐步完善和提高。以上海自由贸易试验区方案为例，方案中明确对六大服务领域的开放措施，大大提高了教育、医疗、文体、就业、住房等多方面的基本公共服务质量，形成了可复制可推广的模式。中国自由贸易区的建设不仅可以激活地方的经济活力提高地方政府的财政实力，同时也很大程度上提高了地方政府基本公共服务供给的能力和质量，促进了基本公共服务均等化的进程。除了加快自由贸易试验区的建设，由于我国地方经济发展形势的差异，还需要通过税收收入分配制度协调地方的经济差距群体之间的收入悬殊，通过税收制度的二次分配制度，统筹财政水平低下的地区以及收入较低的群体，最大限度地坚持公平公正的原则下，促进基本公共服务的均等化。

(三)评价性制度：基本公共服务均等化评估制度

无论是政府直接提供的基本公共服务还是通过政府购买的多种形式，由社会力量供给的基本公共服务都需要科学的评估体系来检测基本公共服务均等化的程度。基本公共服务均等化评估制度要明确评估对象、评估内容、评估标准、评估方法、评估周期和评估主体，构建科学规范的评估体系，才能得出客观真实的评估结果。前文已经提及无论是政府主导的还是政府购买的基本公共服务均是评估的对象，而基本公共服务评估内容理论上应该包括多元化供给的所有基本公共服务项目，但是在实践中要侧重关乎广大人民根本利益的基本生存需要的服务，如教育、医疗、住房、就业、养老等。结合不同的基本公共服务项目，制定不同的评估标准，来全面真实地评估不同地区、不同群体、不同行业基本公共服务均等化的现状，在评估过程中要坚持公平、透明、客观、公正的原则，且可采用多样的评估方法，如实地调查、访谈、抽查等，并参考人民的安全感、幸福感、获得感的指数，以期更好地衡量人民美好生活需要的满足程度。缪小林、张蓉和于洋航曾指出，构建基本公共服务均等化指标体系必须明确“基本”范畴，构建满足充分性获得感的绩效指标体系，明确“均等”程度，构建满足均衡性获得感的绩效指标体系、围绕人民群众获得感，构建基本公共服务均等化大数据平台。[9]基本公共服务均等化的进程是一个持续不断的发展过程，并非一成不变，所以，要结合基本公共服务的发展，制定出科学的评估周期，由独立于基本公共服务供给者的评估主体在周密的评估体系下有步骤、有计划地完成各项评估指标同时，特别重要的一点是必须将评估的一部分权利下放给基本公共服务的享受者，才能更加真实地反映出人们的接受度和满意度，有效测量出基本公共服务的效度。基本公共服务均等化评估制度是对过去基本公共服务均等化的科学检测，同时其评估结果也是如何进一步提高基本公共服务均等化水平的重要依据。

(四)监督性制度：基本公共服务均等化激励制度

基本公共服务均等化评估制度是对基本公共服务绩效、效果和效能的定位，而基本公共服务均等化激励制度则是对评估结果的运用，参照评估结果制定相应的激励制度。我国的基本公共服务发展至今已经取得了重大成就，比如教育更加公平且更有质量，城乡一体化的合作医疗制度，公租房的建设等。但是，在取得成就的同时问题也依然存在，基本公共服务均等化问题中的“老四件”，也就是地区、城乡、群体和行业在基本公共服务享受机会、享受结果以及享受程度上依然存在较大差异。方茜，贺昌政指出，我国基本公共服务供给效能存在的重要问题之一是激励扭曲，“在基本公共服务供给中，各级政府部门在目标分级、分层的分解过程中可能发生变形，当三类目标 (政府目标、部门目标和员工目标) 一致性较弱时激励扭曲就会发生”。[10]基本公共服务均等化激励制度，就是将先进地区的基本公共服务均等化的经验进行制度性的推广，给落后地区的基本公共服务均等化发展提供经验的同时，因地制宜，整合资源，集中力量激发基本公共服务均等化落后地区的活力，缩小地区之间的差异的同时，内嵌针对不同群体、不同行业以及城乡之间的基本公共服务均等化的激励制度，将不同群体、不同行业以及城乡之间高效的基本公共服务均等化供给模式复制和推广至更多地区，进一步推动基本公共服务均等化的发展。新时代社会主要矛盾的转变，人民对美好生活的质量有了更高的要求，借助大数据平台，创新基本公共服务均等化的供给模式日渐成为符合时代潮流的新探索，由于“数据鸿沟”的存在，各地区大数据在基本公共服务均等化中的应用水平也参差不齐，要制定科学有效的激励制度，激发各地区积极创新有效的基本公共服务均等化供给模式，完善基本公共服务均等化必备制度。

(五)补给性制度：基本公共服务均等化应急制度

2020年是我国全面小康社会建成和脱贫攻坚战的决胜时期，但是开年伊始，突如其来的新冠病毒疫情，给两大攻坚战带来了更大的挑战。同时，此次疫情不仅是对我国国家治理体系的重大检验，从根本上是对我国基本公共服务均等化建设的一次大考。新冠病毒具有不分群体、不分地区的传染性强和危害性大等特征，教育、就业、医疗等各项基本生活需要都受到了直接威胁，严重威胁到全体人民的美好生活。中国特色社会主义制度的优越性之一，就是我国具备覆盖全民的兜底性基本公共服务均等化制度。在疫情的联防联控工作中，我国基本公共卫生服务均等化制度发挥了强大的作用，针对此次疫情特点，国家医保局对感染患者采取了特殊报销政策，并要求全国的医保系统按照“两个确保”做好救治保障，确保患者不因费用问题得不到及时救治，确保定点医疗机构不因医保总额预算管理规定影响救治。虽然，国家医保局第一时间果断采取积极对策应对疫情，但突如其来的疫情对基本公共服务均等化所关涉的内容产生了巨大的影响。就教育方面而言，大数据技术虽然在疫情期间发挥了举足轻重的授课功用，但是，也暴露出了诸多弊端。这是因为我国健全的基本公共服务均等化的应急制度还没有建立，只有健全的基本公共服务均等化的应急制度，才能让基本公共服务关涉的内容突发应急事件发生时，高效地进行应对和及时化解危机，是基本公共服务均等化必备制度之一。

总之，十九届五中全会指出，要“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，基本公共服务均等化和人民美好生活需要有着相同的内涵，建立健全基本公共服务均等化制度，是满足人民对美好生活新期待必备的重要制度，同时也是实现国家治理体系和治理能力现代化的急需制度。制定和完善基本公共服务均等化制度，必须要紧扣以人为本的准则，贯穿从出生到死亡的各个阶段和不同领域，以涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务清单为核心，以基本公共服务财政均等化的财政制度为保障，以基本公共服务均等化评估制度为评价工具，以基本公共服务均等化激励制度和基本公共服务均等化应急制度为支撑，构建一个体系完整、功能优化、结构合理的基本公共服务体系均等化制度框架，不断提高满足人民美好生活需要的能力。