基层应对突发性公共卫生事件的影响因素研究

王梦颖，窦红莉，郑学刚

1.宁夏医科大学公共卫生与管理学院，宁夏 银川 750004；2.宁夏医科大学马克思主义学院，宁夏 银川 750004

突发性公共卫生事件波及范围广、危害大、防控难，给人们的生命健康带来极大威胁。基层作为防控的一线阵地，虽然在防控应急工作中做出了突出贡献，但在应对突发性公共卫生事件的管理方面仍存在不足。本研究在对国内相关文献进行分析研究的基础上，在河南省Z村进行了现场访谈，找出了基层应对突发性公共卫生事件的影响因素，以期提高基层应对突发性公共卫生事件的能力。

1 资料来源与方法

1.1 河南省Z村情况简介

目前河南省Z村包括9个组，2个小自然村，常住居民3 500多人，耕地面积3 457亩。该村属于低风险地区，疫情期间在上级的领导下，由村支部书记牵头带领治安主任、妇联主任、公益岗人员、党员、民兵、退伍军人、村医、村民志愿者等，进行村里的疫情防控工作。防控工作主要包括对外来人员信息和身体状况登记、日常防控排查消毒、核酸检测信息登记、宣传防控知识等内容。

1.2 资料来源

一方面，通过中国知网、维普、万方期刊等数据库平台，搜集从2016年4月15日到2021年4月15日这5年间发表的与“基层应对突发公共卫生事件”相关的文献83篇，剔除重复文献和主题不对应文献，最终选取43篇文献，用于后期讨论研究。并使用Endnote软件和Excel表格对基层应对突发公共卫生事件的影响因素进行统计。见表1所示。另一方面，结合文献资料的影响因素和实地调研的结果，列举访谈大纲，对相关人员进行访谈。

表1 文献筛选结果表

通过前期文献梳理，找出频数大于等于10的影响因素，并剔除与主题联系不紧密的文献，剩余43篇。如图1所示。后期通过访谈和了解县级政府的相关工作总结报告，获得相关影响因素。经小组讨论，排除应急处置机制不健全、应急管理法制保障、医生参与决策机制，3个与基层应对突发性公共卫生实践联系有限的因素。同时结合实践分析频数小于7的影响因素和频次更高的影响因素，如图2所示。

图1 文献中影响因素频数图

图2 访谈结果影响因素频数图

1.3 研究方法

1.3.1 鱼骨图分析法的应用

1.3.1.1 分析前的准备

由2名基层公务员、3名管理专业的研究生、2名医院的工作人员和1名村医、3名村民志愿者成立分析小组，确定基层应对突发公共卫生事件的影响因素。

召集小组成员通过头脑风暴法，从防控宣传、信息化建设、网格化管理、防控物资配备等角度寻找原因。讨论过程中不断提出问题，并结合成员意见，列出相关影响因素，将其分类进行整理，总结原因[1]。

1.3.1.2 绘制鱼骨图，提出优化建议

依据小组讨论的相关影响因素，整理分类对鱼骨图标注，绘制鱼骨图[2]。多角度、多层次的提出基层应对突发性公共卫生事件的优化建议。

1.3.2 应用半结构式访谈法

为避免只局限于文献和组员讨论，研究立足实践，对工作在基层疫情防控工作中的一线人员进行访谈，从防控排查工作的重难点、居民的沟通宣传工作、多部门工作人员的协调、信息化工作的建设等角度出发，探究基层应对突发公共卫生事件的相关影响因素。

2 结果分析

通过以上4次小组分析和访谈法的分析，得出影响基层应对突发公共卫生事件的相关因素包括信息化建设、人员组织、资源配置、社会环境、部门协同5个方面。如图3鱼骨图分类所示。

图3 影响因素鱼骨图分析

2.1 信息化建设因素

2.1.1 宣传方式不到位

根据访谈可知，当前疫情防控的宣传方式大多数是农村大喇叭和流动横幅标语。尚未建立以片区和家庭小组为单位的微信群和QQ群等宣传群，尚未印发疫情防控宣传手册，尚未形成以家庭为单位的集成宣传流。综合评估Z村的宣传方式较为传统，宣传不到位，造成部分村民尚未深入了解疫情防控的相关政策和卫生知识，不能很好配合防控工作的执行。

2.1.2 网格化管理建设落后

疫情防控工作中，信息化、数字化、物联网等技术手段为网格化管理防控提供了坚实可靠的依托平台。但从县级城市的发展来看，数字化治理多处于半成品状态，在网络化建设方面短板弱项颇多。基层的信息化建设更为落后，未能跟进城市更新的脚步。同时，访谈的结果表明，大部分工作人员及村民认为Z村的网格信息化工作较为落后。一方面，网格化管理的数据化建设，自行建设开发系统，在前期的投入较大，但后期却忽视运营维护，导致APP功能局限，推广困难，浪费资源。另一方面未能及时跟进居民的实际情况进行人员流动的更新、人员活动轨迹的把控。在重点人群数据、摸查数据、核查数据方面的技术也存在欠缺，未能发挥助力疫情防控工作辅导决策的作用[3]。

2.1.3 互联互通不畅，存在壁垒

新型冠状肺炎疫情作为一种突发性大范围的公共卫生应急事件亟须建立一个跨区域、跨部门的协同机制去应对管理过程中出现的问题。协同治理、信息共享的关键在于数据的融合与共享[4]。疫情防控中涉及的相关主体有卫健委、疾控机构、医院、红十字会、社会团体等部门。但不同的层级部门和参与主体之间目前尚未形成成熟的信息共享机制，信息建设方面是一种条块分割、相互独立的状态，缺乏系统统一的数据共入口径和共享标准。导致部分有价值的数据资源难以流转，存在沟通壁垒，不利于实现跨区域、跨部门的信息共享，滞留数据的下一步整合分析[5]。

2.2 人员组织因素

2.2.1 基层网格化管理员专业性不足

据访谈可知，当前Z村工作的网格化管理员由村委会工作人员指派的老党员和村干部组成，文化程度和工作能力有限，网格化数据思维局限，对信息化平台的实际操作能力不足，学习掌握新理念、新知识的能力有限。在基层网格化管理建设方面尚未建立一支专业化的信息技术队伍。同时，在网格化推广工作中，还缺乏引导服务教育的耐心与热情，影响与居民的信息互动[6]。

2.2.2 排查工作存在疏漏

由访谈可知，部分村口排查工作人员在排查工作方面存在疏漏。例如：在返乡人员排查工作方面存在疏漏，白天监测点部分人员缺岗，晚上不监测，造成部分归乡人员信息未及时统计上报；低风险地区返乡人员居家隔离期满后，填写隔离期满人员及其核算检测结果数据的搜集效率低下；返乡前旅居地没有细化到家庭、个人，未能达到工作要求。

2.2.3 村医对防控工作存在缺位现象

根据防控工作的安排，村医需根据低风险返乡人员的名单，入户进行体温检测、防控知识的宣传，健康异常者信息的上报。但实际工作中，村医的入户服务存在走形式、走流程等缺位现象。从而对防控工作的有效运行造成了不良的影响，埋下疫情防控隐患问题[7]。

2.2.4 工作力度不够、工作缺位

疫情防控期间，县级组织投入开发了“云上XX”APP，目的是提高群众疫情防控意识，有效防范疫情的传播，助力疫情防控战。但据调研了解，当前该APP的受众群体大部分为企事业单位和相关的公益性团体。目标注册用户为20万，实际注册量当前仅70 541户。对于基层社区和乡村的宣传投入较少，对群众的引导工作力度不够。按片区组织分配的小组长，对于已经安排的疫情防控工作，部分小组长存在工作缺位现象。例如：负责片区内的低风险地区的返村人员的通知安排不到位、返乡前后核酸检测督查不到位。

2.3 资源配置因素

2.3.1 防控物资配备不齐

本刊讯 12月20日上午，随着满载货物的GI4022广州至西安全货机落地，西安咸阳国际机场年货邮吞吐量突破30万吨，今年累计增速排名保持全国十大机场首位。以此进度，西安咸阳国际机场年货邮吞吐量将排名全国第十三位，较去年提升一位。

通过对基层疫情防控工作人员访谈得知，疫情防控物资的配备较为紧缺，不够齐全。哨点监测处工作人员没有帐篷、防护服、取暖设施；没有配备足够检测和消毒用的体温枪、消毒液等应急防控物品。

2.3.2 医疗资源和水平有限

基层人口基数大，疫情防控期间对医疗卫生服务需求大，但基层地区公共卫生服务人员普遍存在紧缺现象，难以满足需求。医疗卫生条件不达标、医疗水平有限，反映出疫情防控的薄弱环节，影响防控工作有序进行[8]。

2.4 社会环境因素

2.4.1 居民文化知识水平的影响

健康教育的知信行理论倡导人们在健康教育中习得健康知识。但根据调研得知，Z村现留守的大部分村民多是老人和儿童，青壮年外出务工人数多，人口流动大。受到年龄和文化程度的影响，虽然对于疫情防控的健康知识与理念的知晓相对较为容易，但养成规范的防控行为较为困难。

2.4.2 防范意识不到位，存在思想倦怠

Z村当前属于低风险防控地区，根据访谈得知部分居民对疫情防控缺乏警惕意识，存在思想懈怠和侥幸心理；在公众场所，口罩的佩戴率有所下降，并出现厌烦情绪等不良现象。

2.4.3 核酸检测的积极性不高

在国务院发布的《关于加快推进新冠病毒核酸检测的实施意见》的倡议下，进行核酸检测可助力疫情防控工作的进行。但部分返乡人员受到时间、观念、经济条件等因素的影响，参与核酸检测的积极性不高。

2.5 部门协同因素

2.5.1 多方领导防控工作，缺乏统一的指挥权

在应对突发性公共卫生事件的过程中，需多个部门协同合作。除了自上而下的纵向部门间的合作，对基层疫情防控工作来说，更多的是横向部门之间通过信息互通、资源共享、共同行动等实现协同治理。伴随着防控工作重点的不断调整，由于各个部门之间所属权力的主体不同、疫情防控工作的责任划分不明确，在具体的操作过程中会出现政出多门、相互推诿、责权不清等问题，贻误疫情的管控工作[4]。

2.5.2 部门层级传递，信息出现延迟

疫情防控的应急管理工作所涉及的主体众多，关系错综复杂。部门之间信息层级传递，信息出现延迟。例如：Z村返乡人员重点排查报表提交工作，在数据统计提交防疫指挥办公室系统方面，上报时间半数以上不是上报当日，出现排查不及时现象。数字化应用在预防初期工作中，没有发挥具备的功能，层级之间存在断层。

2.5.3 灵活性欠缺，应急方案同质化

疫情严重影响人民的身体健康和日常的生活，为尽快恢复常态化生活。从中央到地方提出了很多专业、科学的突发性公共卫生应急管理方案。但在基层防控的具体实践中，应急方案大多照搬上级下发的应急预案，在某些管控工作中存在一刀切现象，缺乏实用性，引发民众的不满情绪，不易于防控工作的开展[9]。

3 对策建议

3.1 完善顶层设计，加强信息建设

在数字化治理快速发展的背景下，借助互联网+、大数据、物联网等技术的支撑，基层应对突发性公共卫生事件可从顶层设计角度出发，加强信息化建设，提升应急数据的管理、融通、共享能力。一方面，构建数据联防、联控搜集功能，整合基层多维度数据，便于后期决策的制定。另一方面，依据基层信息化建设现状，重点关注线上+线下相结合的治理方式，建立预防与控制一体集成的决策辅助系统，利于防控应急方案的开发。

3.2 强化人才建设，提升服务能力

新冠肺炎疫情发生以来，基层防控任务艰巨，但可用的专业人才欠缺，未能充分地做好防控工作。建议基层以防控工作中出现的问题短板为导向，采用分组教学模式，完善基层医疗卫生人才的培养机制，提高基层医疗卫生服务能力[10]。

3.3 优化资源配置，保障物资供应

面对基层人口多、需求大的现状，建议以政府为主导，鼓励社会各界积极参与基层疫情防控物资的供应工作。加大基层应急防控财政投入，建立公共卫生财政保障机制，构成多元化的应急保障格局，解决应急物资短缺问题[11]。

3.4 加强宣传力度，提升群众素养

要打赢疫情防控攻坚战，需要全民参与，从而营造“人人关注、人人参与、人人尽责、人人监督”的良好氛围。在这个过程中，宣传工作必须要讲清事实，回击谣言、科普防控知识，提升群众素养。有重点的对疫情排查、防控、隔离、治疗等内容进行宣传，引导群众正确认知，做到早发现、早诊断、早治疗。

3.5 完善协同机制，科学领导决策

防控工作需要发挥多方力量，可构建管理者、宣传者、互动者、支持者、执行者等共同协商合作的协同机制，明确主体责任，统一领导，科学决策，解决部门分割问题。在协同机制中，每个参与的主体，必须实时动态更新所负责的工作数据，形成数据联动，扮演数据搜集者、传播者、反馈者，强化协同主体的伙伴关系，塑造强大的支持体系和后援机制。

利益冲突无