突发公共卫生事件中公共服务现状的SWOT分析——以新冠肺炎疫情为例

沈灵智，何寒青，李娜，蔡高峰，韦余东，胡崇高

浙江省疾病预防控制中心，浙江 杭州 310051

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1-2]。2019年末开始的新冠肺炎疫情，堪称是近百年来影响最大的公共卫生事件之一，对全世界都是巨大的挑战[3-4]。公共服务是指政府等公共部门提供的，满足社会公共需求、供全体公民共同消费和平等享用的公共产品和服务，内容涵盖基本医疗卫生、基本社会保障、公共安全、基础设施等方面[5]。许多研究和实践都表明，政府提供的公共服务在事件处置中发挥着至关重要的作用[6-7]。SWOT分析是根据自身既定条件分析优势(Strength,S)、劣势(Weakness,W)、机遇(Opportunity,O)和挑战(Threats,T)，从而将战略决策与内部因素、外部因素有机结合起来的一种科学分析方法[8]。本研究于2020年7—9月以2020年以来浙江省参与新冠肺炎疫情防控工作的有关人员为访谈对象，结合文献，采用SWOT分析法对突发公共卫生事件中公共服务现状进行综合评价，为改进相关工作提供参考。

1 对象与方法

1.1 研究对象

根据2020年新冠肺炎疫情严重程度的不同，选取杭州市、温州市、台州市以及鄞州区、鹿城区、德清县、嘉善县、椒江区为调研点。每个调研点邀请当地联防联控指挥部成员部门的疫情防控工作主要负责人6～8名作为小组访谈对象，邀请10名各部门防控关键人员进行个人深入访谈。

1.2 研究方法

1.2.1 访谈 采用小组访谈和个人深入访谈相结合的形式。访谈内容围绕当地新冠肺炎疫情防控工作，以各部门疫情发生以来所开展的工作为切入点，重点了解公共服务体系在应急处置和保障中的运行情况，针对工作中存在的问题请访谈对象提出合理化的对策建议。

1.2.2 文献检索 以“突发公共卫生事件”“公共服务”或“public health emergency”“Public Service”为主要关键词，通过PubMed、CNKI、万方、维普等数据库检索2020年1月1日以来发表的相关文献，共检索获得2 216篇。

1.2.3 资料分析 将访谈和文献检索所获得信息进行整理，采用SWOT分析法，按照优势、劣势、机遇和挑战四个方面进行观点分类，建立SWOT分析矩阵，得出相关建议和结论。

2 结果

2.1 优势(Strength,S)

2.1.1 中国特色社会主义制度优势 WHO总干事谭德塞曾指出，中方在疫情发生后社会动员速度之快、规模之大，世所罕见，这是中国的制度优势，值得其他国家借鉴[9]。在此次访谈中，几乎所有的访谈对象都认为中国特色社会主义制度优势在我国抗击新冠肺炎疫情过程中发挥了至关重要作用，这些优势可以归纳为以下几个方面：党和政府的统一领导、集中力量办大事的能力、以人民为中心的执政理念。从全国来看，对武汉采取封城举措、集中全国力量支援湖北、以举国体制开展新冠病毒病原学和疫苗研发科研攻关等，充分体现了我国的制度优势[10]。从浙江来看，自新冠肺炎疫情发生以来，全面落实中央决策部署，全省动员、全面响应、全速行动，率先启动突发公共卫生事件一级响应，率先实行全省联防联控机制，出台了以“五个更加”“十个最严”为代表的防控举措[11]。

2.1.2 健全的工业体系和强大的工业生产能力 习近平总书记指出，防控新冠肺炎斗争有两条战线，一条是疫情防控第一线，另一条就是科研和物资生产。这次应对突然暴发的重大疫情，也是对我国物资保障能力的重大考验。经过几十年的发展形成的中国基建和中国制造的强大实力，在这次抗疫战争中经受了严苛考验。短短10天时间就建成拥有1 000张病床的火神山医院，之后又快速建成拥有1 600张病床的雷神山医院。而与防疫相关的物资，无论是口罩、防护服，还是消毒液、呼吸机等，我国都具有自主完成从原材料生产供应到成品制造的全链条生产能力。这样便使我国得以在最短时间内恢复生产并迅速提升产能，不但保障了国内供应，还大量出口到其他受疫情影响的国家和地区，有力支撑了全球抗疫。

2.1.3 逐步完善的应急管理机制 2003年“非典”以后，为了加强我国突发公共卫生应急能力，政府投入117亿元建成了横向到边、纵向到底的传染病直报网络系统[12]。10多年来，我国应对突发公共卫生事件的应急管理机制也逐步完善，以各级疾控机构为代表的卫生应急力量无论是硬件设施还是人员素质都得到了显著加强，“非典”以来积累的应急管理经验，为我国在应对新冠肺炎疫情期间精准施策并最终控制住疫情，奠定了坚实的基础。

2.2 劣势(Weakness,W)

2.2.1 早期预警能力有待提升 虽然已有传染病直报网络系统，但其对突发公共卫生事件的防范意识较弱，同时应对突发事件的能力也较低，甚至没有得到真正重视和有效落实[13]。而且该系统只适用于已知传染病，对于像新冠肺炎这样的新发传染病缺乏预警能力。此外，目前许多地区基层医疗卫生机构能力较弱，医疗卫生人员对传染病等可能造成重大突发公共卫生事件的问题敏感性不高，作为传染病早发现的哨点作用无法体现。以新冠疫情为例，无论是2019年末武汉地区出现的病例，还是2020年末沈阳、河北等地出现的病例，大多有医疗机构的就诊经历，但都未能早期发现预警，以致疫情扩散。

2.2.2 人员和物资短缺问题依然存在 重大突发公共卫生事件应对和防控需要动员大量的人力，不仅包括专业人员如医疗卫生和防疫人员等，也包括卫生系统以外各行业和单位人员。从访谈情况看，基层卫生应急人员普遍紧缺，一旦疫情暴发出现大量病例，现有人员数量连流行病学调查工作都无法胜任。而其他系统也存在力量不足的问题，如多地教育系统访谈对象反映，由于编制和晋升等因素，学校里校医等卫生人员数量普遍严重不足，远低于国家标准，导致学校中不少卫生防疫措施难以落实到位。

新冠疫情暴发初期，因疫情防控需要，口罩、防护服、消毒液等物资需求量激增。由于疫情波及面广，致使包括我省在内的国内绝大部分地区都出现了物资短缺的局面。对有关市县的访谈，几乎都提及了物资短缺的问题。除了与储备不足有关外，物资短缺也与储备机制有关。例如有访谈对象提及当地部分物资通过与供货厂家签订合同的方式进行信息储备，但是疫情来临后却无法正常及时供货，这样的物资储备方式显然无法满足重大突发公共卫生事件的防控需要。防护物资的短缺增加了人们暴露的风险，由于短缺造成的恐慌也给社会稳定带来了风险。

2.2.3 信息化建设无法满足需求 此次我国新冠疫情防控过程中，信息系统及信息技术得到了广泛的应用。无论是病例和密切接触者流调追踪，还是推行健康码等常态化管理措施，都离不开信息系统大数据的支撑，这也是此次与以往疫情防控很明显的一个区别。尽管如此，在访谈调研过程中，许多访谈对象都认为现有的信息系统仍无法满足当前工作需要，集中表现在：信息孤岛现象仍普遍存在；信息共享和反馈机制不完善等。

2.3 机遇(Opportunity,O)

2.3.1 良好的政策基础和舆论环境 各级政府及社会公众对突发公共卫生事件的关注和重视，是推动突发公共卫生事件应对相关公共服务体系建设所需的良好政策基础和舆论环境。特别是2003年“非典”发生以来，一方面，各级政府对加强突发公共卫生事件应急管理体系建设给予了前所未有的重视，制定和完善了一系列法律法规和应急预案。另一方面，人们开始反思卫生改革和社会发展模式，也推动了社会各界公共卫生意识的觉醒。2019年末发生的新冠肺炎疫情更是对全球的经济社会发展带来了远比“非典”更为深刻的影响，也为进一步提升公共卫生关注度、完善公共卫生事件应对相关服务体系提供了新的契机。

2.3.2 国家治理体系和治理能力现代化建设 国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。加强公共卫生服务体系建设、及时稳妥处置重大新发突发传染病是治理体系和治理能力现代化的重要目标和任务。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“强化提高人民健康水平的制度保障”“加强公共卫生防疫和重大传染病防控”；要“健全公共安全体制机制”“优化国家应急管理能力体系建设”；要“优化政府职责体系”“完善公共服务体系”。2021年，全国人大审议通过的“十四五”规划也提出要让“国家治理效能得到新提升”，并从改革疾病预防控制体系、建立稳定的公共卫生事业投入机制、完善突发公共卫生事件监测预警处置机制等方面对如何构建强大公共卫生体系进行了专门阐述。

2.3.3 现代化的科学技术 在新冠肺炎疫情的应对过程中，大数据、人工智能、云计算等现代科技在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面发挥了显著的作用，这是与以往的突发公共卫生事件应对显著的不同。以浙江为例，有关部门充分利用本地大数据，实施六大举措，包括五色“疫情图”、健康码、精密智控指数等，全力支持疫情防控和复工复产。通过这些举措，实现了响应更及时、防控更精准、健康服务更智能、资源利用更高效[14]。随着科技发展日新月异，未来必将有更多更先进的科技手段用于突发公共卫生事件的应对。

2.4 挑战(Threats,T)

2.4.1 新发传染病频繁出现 近几十年来，由于世界各国人民生活条件的改善、营养的提高以及疫苗的有效使用，经典传染病(如脊髓灰质炎、天花、麻疹)已基本得到控制，但新的传染病不断出现。从20世纪90年代起，全球不断出现新发传染病的暴发流行，包括90年代起西尼罗病毒病以及疯牛病、1994年鼠疫暴发、1996年猪流感、1998年尼帕病毒脑炎，2003年“非典”、2004年基孔肯雅热、2009年甲型H1N1流感、2012年中东呼吸综合症、2014年以来埃博拉以及2015年寨卡病毒病、以及2019年末开始出现的新冠肺炎等10多起疫情和事件[15]。可以说几乎每年都会有新发传染病的发生、发现，而且从以往的经验来看，将来还会不断出现新发传染病的流行，由此导致的突发公共卫生事件风险便始终存在。

2.4.2 密集的人群分布和频繁的人员流动 我国是世界上人口最多的国家，随着经济社会的发展，城市化水平的提升，局部地域人口密度越来越高。而从历史经验来看，传染病特别是呼吸道传染病大流行多发生在技术水平高、人口密集的地区，也就是社会经济快速发展到一定水平以后的人群积聚地区。此外，随着全球范围内空间和旅行时间的逐渐缩小，越来越多的跨境和跨地区人口流动使得传染病在全球进行快速蔓延变得更加容易。密集的人群分布和频繁的人员流动给疫情防控带来了巨大的挑战，除了病例数量太多可能会导致医疗资源挤兑甚至医疗卫生系统崩溃外，还会造成各类物资的短缺，也会明显增加防控期间人员管控的难度。

2.4.3 法律制度层面仍需进一步完善和优化 当前我国有一系列突发公共卫生事件相关的法律法规，但随着社会经济发展，特别是2020年新冠疫情暴露出现行法律法规无法完全满足当前工作的需要。多地不同层级访谈对象都提及在此次新冠肺炎疫情防控工作中面临的法律方面问题，例如医保基金如何在疫情防控工作中发挥作用、对个人和单位配合实施传染病防控措施的义务和权利以及违反规定后的处罚缺乏法律条款保障等。

2.5 SWOT分析矩阵

本研究对我国突发公共卫生事件中公共服务现状的优势、劣势、机遇和挑战进行分析，构建SWOT分析矩阵，包括SO(优势-机遇)策略、WO(劣势-机遇)策略、ST(优势-挑战)策略和WT(劣势-挑战)策略。主要为：以“十四五”时期推动国家治理体系和治理能力现代化建设为契机，充分发挥制度优势，构建现代化的疾病预防控制体系。借助先进的科技手段，加强信息化建设，提升突发公共卫生事件预警能力；构建现代化的应急物资智能化管理平台[16]。依托强大的基建生产能力，进一步加强基础设施(特别是人口密集地区)建设，为应对突发公共卫生事件提供坚强基础。进一步完善法律法规，加强突发公共卫生事件应对力量建设。见表1。

表1 重大突发公共卫生事件中公共服务体系SWOT分析矩阵

3 讨论

3.1 加强对公共卫生事业的投入

要将公共卫生安全提升到国家安全的战略高度，作为国家安全的有机组成部分。公共卫生服务是由政府向全体公民提供的社会公益性服务，有学者提出要将其定位于各级党委和政府公共服务的重要内容，由党政一把手直接负责[17]。要树立正确的公共财政指导思想，加大公共卫生领域资金投入，调整公共卫生资金投入结构、资金使用预算和规划，解决公共卫生投入中存在的政府投资积极性不足和资金使用效率较低等方面难题，克服公共卫生领域资金短缺困难[18-19]。要避免下述悖论的反复出现：公共卫生工作做得好、危机事件不发生，公共卫生体系的建设反而得不到政府和社会的重视，而一旦问题出现，才开始亡羊补牢式地加强建设[20]。

3.2 强化公共卫生法治保障

公共卫生立法是构建强大的公共卫生体系的重要保障。习近平总书记指出，要“防范卫生健康领域重大风险”“推进公共卫生安全和疫情防控法制建设”。要转变立法理念，从被动的回应型立法转变为更加主动的预防型立法[21]，推动当前法律法规的修改和优化；要强化突发公共卫生事件源头防控的法治保障，规范公共卫生事件预警、报告及风险评估设置；要进一步优化体制机制，明确和理顺各级政府、政府内部各层级部门间、政府与社会力量等之间关系[22]；要完善公民权利保障相关规定，规范各级的行为，建立突发公共事件应对下的公民权利紧急救济与保障制度，为今后系统应对突发公共卫生事件提供有力支撑。

3.3 建立完善的突发公共卫生事件预警机制

要完善预警管理协调机制，强化各级各部门的预警责任意识，畅通沟通机制，确保各预警机构和疾控专家的分析结果及应对建议能及时准确汇集到应急管理决策部门[23]。要完善现有的传染病疫情和突发公共卫生事件监测系统，尤其是改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性，建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警机制，提高实时分析、集中研判的能力。要加强实验室检测网络建设，提升传染病检测能力。要建立公共卫生机构和医疗机构协同监测机制，充分发挥基层哨点作用，做到早发现、早报告、早处置。

3.4 以信息化建设推进治理能力现代化

充分利用大数据、人工智能、云计算、区块链等新兴技术，加强卫生健康信息化建设，着力提升基于信息化的医防融合水平，强化数据采集和集成，提升数据质量，实现疫情防控数据科学化、精准化、高效化。要综合卫生、应急、公安、社区和社会组织等有关部门数据资源，提高应急指挥决策能力；同时要构建安全有效的联防联控信息共享和反馈机制，为信息获取和使用提供便利，同时提升大数据应用的整体效能[14]。要提升信息系统智能化水平，构建智能精准的现代化疾病预防控制体系。

3.5 加强卫生应急能力建设

加强各级物资储备实体建设，构建现代化的应急物资智慧管理平台。建立物资储备周转机制，定期或对近效期物资进行盘活周转。改革医药储备制度，将现有的中央和省级两级储备向基层扩展到县级甚至乡级，可借鉴我国中央粮食储备模式，建立规模合理、布局科学的中央医药储备库[24]。要建立重要医疗卫生应急物资生产企业名单制，实时掌握相关物资生产供应能力[20]。要健全应急物资储备、采购、调用、运输等环节协同联动机制强化物资保障，努力打造医疗防治、物资储备、产能动员三位一体的保障体系[25]。

要加强高校和科研单位公共卫生和卫生应急相关学科建设，鼓励高校在招生计划和人才培养等环节向公共卫生相关专业倾斜。要合理增加公共卫生单位特别是基层公共卫生专业人员编制，通过各种途径充实专业公共卫生人才队伍；提高公共卫生人员待遇，放宽公共卫生人员职称聘用比例限制，提升公共卫生人员在系统中的地位和话语权。要创新疾控机构与医疗机构深度协作的医防融合机制，特别是要加强对临床等专业人员进行公共卫生相关培训，建立补助和激励机制，鼓励其在必要时积极参与卫生应急工作。要健全突发公共卫生事件应急预案，分级分类强化各类卫生应急队伍建设，尤其是强化基层卫生人员知识储备和培训演练，提升卫生应急实践能力。

利益冲突无