高等学校专项资金质量管理体系的构建

王越华（高级会计师）

（滨州学院 山东 滨州 256600）

一、引言

专项资金是高等教育资金的重要组成部分。以山东省为例，2019年41所省属普通本科高校项目支出规模高达1 178 381.15万元，较上年增长268 293.76万元，占总支出的比重达到35.80%。庞大的资金投入势必要求进一步强化资金使用管理，尤其是《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发后，如何管好、用好专项资金更是迫在眉睫。

十九大报告明确提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。本文拟从高等学校管理实践出发，利用质量管理理论，设计一套专项资金管理体系，力求达到进一步提高专项资金使用效益、保证经济活动的合法合规、杜绝腐败、促进高校高质量发展目的。

二、高等学校专项资金的特点及质量管理

（一）高等学校专项资金的特点。高等学校专项资金是指为高等学校完成特定目标而设立的专门资金，其通常对应部门预算中的项目支出。因为高等学校除去财政拨款外，还拥有学费、住宿费、科研经费等大量的非财政拨款收入，所以对高校而言，专项资金的来源既可以是财政资金也可以是非财政资金。高等学校专项资金通常具有以下几个显著特点：一是目标明确。专项资金是为完成特定行政任务和事业发展目标所设定的。这决定了其设立必然针对特定目标群体且以明确的目标为导向，是一种非常规性工作支持经费，使用中要求专款专用。二是时限清晰。不管时限长短，专项资金都有明确的退出机制。目标达成或设立前提条件发生改变，专项资金随之撤销。三是考核严格。随着《项目支出绩效评价管理办法》等文件的印发，专项资金的管理尤其是绩效管理愈加严格，“事前有评估、立项有目标，执行有监控，完成有评价”的专项资金管理考核体系基本建立完成。

（二）高等学校专项资金质量管理的概念。质量管理大师约瑟夫·M·朱兰（Joseph M.Juran，2013）将质量管理定义为：各类组织，如企业、机构、大学或医院等，用以设计、持续改进并确保所有的产品、服务和过程满足顾客及利益相关者的需要。质量管理是管理学的重要分支，从上世纪30年代首次提出以来，其伴随着社会经济进步同步发展演化。借鉴质量管理的传统概念，本文将高等学校专项资金质量管理定义为：为实现专项资金设立目的，对高等学校专项资金进行的定义、测量、分析、改进和控制。

三、高等学校专项资金质量管理体系的构建

参考6σ管理中的DMAIC流程改造工具，本文把高等学校质量管理体系分为定义（Define）、测量（Measure）、分析（Analyze）、改进（Improve）和控制（Control）5个阶段。

（一）定义。定义阶段是质量管理的初始环节，需要着力完成识别控制对象这一工作。不同于大多数企业把某项产品或服务作为质量管理的对象，对高等学校专项资金进行质量管理的对象是专项资金的管理过程。按照ISO9000:2000的定义，过程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动，过程包含输入、输出、转化三个要素。具体到高等学校专项资金管理上来说，过程的三大要素可以作如下具体描述。

1.输入。输入是转化过程的前提或要求，高等学校专项资金的输入主要包括：专项资金设立方的要求、专项资金承担方的能力、社会公众的反应、政策法规的要求等。

2.输出。输出是转化过程结束后产出的成果，高等学校专项资金的输出成果主要包括：科研成果、发展引导、条件改善等。

3.转化。转化是增值的过程，专项资金管理的转化过程主要包括以下环节：一是项目入库。项目库申报是专项资金管理的起始环节，其目的是建立高等学校常设项目库，从源头杜绝“钱等项目”的现象。二是项目申报。是指从入库项目中遴选符合专项资金设立方要求的项目，力争项目顺利立项。三是项目执行。项目立项完成后，一方面要确保资金及时足额到位，另一方面要严格按照财务管理制度做好支出管理，提高资金使用效益。四是预算调整。项目执行过程中发现初始预算不符合实际情况，可以按要求变更预算，保证项目顺利实施。五是财务决算。项目执行完毕后，总结资金支付情况，如实编制财务决算，开展财务审计并按要求归档并接受绩效评估。

高等学校专项资金质量管理的控制对象如图1所示。

图1 高等学校专项资金质量管理的控制对象示意图

（二）测量。确定质量管理控制对象后，接下来进入第二阶段，即测量阶段。在这一阶段需要明确质量管理的目标。因为只有目标明确后，才能分析关键影响因素并进而确认质量管理实施办法。

实施高等学校质量管理的目标可以概括为两个层次：一是业务管理层面的目标；二是财务管理层面的目标。业务管理层面的目标主要包括：人才培养质量是否得到提升、科研成果产出是否更为丰硕、社会服务能力是否逐步增强、文化传承水平是否稳步前进等。财务管理层面的目标主要包括：预算执行是否准确到位、财务信息是否真实可靠、管理服务是否廉洁高效等。当然，上述关于高等学校专项资金质量管理目标的论述比较宏观，实践过程中，针对具体的专项资金，专项资金承担方还需要设立更为具体的目标。

（三）分析和改进。在完成识别控制对象和确定质量管理目标后，接下来要进入第三阶段，即分析阶段，在这一阶段需要找出问题并确定核心影响因素。然后进入质量管理的第四阶段，即改进阶段，来拟定并实施质量管理计划。为了便于对照分析，本文把第三阶段和第四阶段合并论述。

1.输入质量管理。输入是转化过程的前提或要求，如前所述，高等学校专项资金的输入要素可以概括为以下几点，即：专项资金设立方的要求、专项资金承担方的能力、社会公众的反应和政策法规的要求。

（1）专项资金设立方的要求和专项资金承担方的能力。专项资金的设立是为了完成某项需求。不管专项资金设立方是高等学校自身还是企业或政府主管部门，专项资金承担方事实上无法对设立方的需求产生较大的实质性影响。因而在输入阶段，专项资金承担方需要着重考虑的是如何提高对专项资金要求的解读质量以及准确把握自己的能力，以确保专项资金的输出符合专项资金设立方的要求。

为了能准确地将专项资金设立方的要求转化为具体的行动目标并将其与专项资金承担方的能力结合起来，可以考虑引入质量功能展开（Quality Function Development），质量功能展开的具体结构如图2所示。

图2 质量功能展开示意图

在质量功能展开中，专项资金设立方的要求指专项资金设立的初始目的，如果要求过于模糊或宏观，则需要对其具体化。具体分解指标是专项资金承担方依据自己的实际情况和理解，对资金设立方的要求进行的指标化描述。关联矩阵关系是指专项资金设立方的要求和具体指标之间的关系，这种关系可以用“强”“中等”“弱”来表述。相关关系是指具体分解指标之间的关系，通常用“正相关”“负相关”和“不相关”来表述。指标具体要求是每项指标的数量化。

（2）社会公众的反应和政策法规的要求。不管是政府部门设立的专项资金还是高等学校自己设立的专项资金，其性质均为财政性资金。这决定了其必须接受社会公众的监督和政策法规的约束。因而在输入阶段，必须清晰地理解专项资金的这些前提条件。全面、准确地理解社会公众反应和政策法规要求的最佳方案无疑是集中培训。

2.转化质量管理。转化质量管理是质量管理中最重要的阶段。正常情况下，只要转化质量管理到位，输出质量一般可以得到保证。高等学校专项资金的转化管理包括项目入库、项目申报、项目执行、预算调整和财务决算五个环节。转化质量管理应着重抓好以下内容：

（1）加强项目库建设。项目库建设是专项资金转化质量管理的重要环节和前置环节。为加强项目库建设，山东省教育厅2017年专门出台了《关于教育经费专项资金实施项目库管理的通知》，要求各高等学校加强项目库建设。要提高项目库建设质量，需要着力做到以下几点：①强化论证。项目论证是项目入库的前置条件，也是保证项目质量的首要关卡，项目论证至少应该涉及以下几点：一是合规性论证。纳入项目库的项目必须符合法律法规和高等学校内部规章制度要求。二是合理性论证。纳入项目库的项目必须能够充分支撑国家政策或学校事业发展要求。三是可行性论证。学校必须要有充足的资源支撑项目的完工。四是紧迫性论证。纳入项目库的项目必须是学校亟需的。②程序合规。项目入库需要经过业务承担单位、专项资金评审机构、财务管理部门、学校决策部门等一系列程序，从而保证项目的合规性、合理性、可行性和紧迫性。因此，在项目库建设过程中，必须保证项目入库流程完备。③动态管理。项目库建设不是一劳永逸的，是一个持续的动态调整过程。高等学校应根据学校事业发展情况、财力支持能力、主管部门要求不断地对项目库进行调整排序，及时吸纳新项目加入，淘汰过时项目，始终确保最亟需的项目排在首位。

（2）做好专项资金执行进度管理。专项资金转化质量管理是一个涉及多部门的复杂流程，各个步骤首尾相接，时限清晰是专项资金的突出特性之一。这就要求专项资金转化的各个步骤必须在相应的时限内完成，否则会影响整个项目的进程并进而影响到整个项目的输出。故而，可以考虑引入甘特图、关键链法等时间进度管理方法来把握专项资金执行进度并进而提高专项资金管理质量。

（3）重视财务决算。财务决算是转化过程的最后一个环节。通俗些说，财务决算就是从财务的角度表示专项资金已经完成。财务决算通常包括两个步骤：①报销停止。高等学校对专项资金通常都会单列财务编号，单独核算，以确保专款专用。原则上，项目完成，专项资金的支付应该同步完成，但在实际操作过程中，因为业务活动和财务活动相对分离，非常容易出现业务活动结束但财务报销继续进行的情况，有时甚至会出现不相关经费搭车报销的现象。所以，高等学校必须加强专项资金的决算管理，由第三方随时评估业务进度，一旦项目业务完成，立即通知财务管理部门停止报销。②财务审计。审计是对专项资金执行情况的事后检查。审计既可以由校内审计机构承担也可以由校外第三方机构承担。审计应该是对专项资金财务管理整个流程的梳理，包括制度建设、预算编制、财务报销等方面。审计报告编制完成后应该得到专项资金承担单位的认可并报学校财务管理部门备案，同时应作为整个专项资金结项材料的组成部分报专项资金设立单位审批。

3.输出质量管理。输出是转化的结果。事实上，无论对输出环节再施加怎样的影响，都已经无法改变本次输出的质量，但这并不意味着输出质量管理可有可无，因为输出管理对转化管理起着监督评价的作用。专项资金承担方可以通过输出管理反向了解转化过程中存在的问题并在将来的管理中加以完善。开展专项资金输出质量管理可以按以下步骤实施。

（1）明确输出管理的实施者。输出管理的实施者既可以从高等学校内部产生也可以直接聘请第三方机构，但无论采取哪种方式，利益相关者都需要注意回避，从而达到客观评价的效果。

（2）确定输出管理的对象。输出管理的对象不仅包括具体的产出，还包括对输入和转化整个过程的检视。因为只有进行全流程的系统梳理，才能真正发现问题所在。

（3）设计指标评价体系。指标评价体系是输出质量管理的关键环节，设计指标评价体系应做到以下几点：①分类设计。高等学校专项资金涉及面广，必须针对不同类型的专项资金设置不同类型的评价体系予以分类考核。②定量指标与定性指标相结合。③全面性与代表性相结合。④指标间相互独立，各个指标之间应互不牵涉，不能出现互相影响的现象。

（4）设定指标权重。因为各个指标的重要性并不相同，为了更准确地体现指标的重要程度，需要对指标赋权。指标赋权可以采用层次分析法（AHP），也可以直接利用专项资金设立单位提供的标准，但无论采用哪种方法，需要注意各个指标的权重不宜太平均；定性指标权重不宜过高。

（5）确定输出等次。确定输出等次是输出质量管理的最后一个环节。在这个环节，需要专家根据专项资金实施单位提交的材料、实地考察结果，按照评价体系要求打分。打分结果可以对应等级评价体系，从而产生一个直观的结论。通过结论倒退，就可以发现哪个环节做得不够完美，需要在以后的工作中加以改进。

（四）控制。控制的目的是为了固化成功的做法。专项资金执行完毕，必须及时进行总结，控制的目的正是为了实现经验和教训的可传承。实现控制的最佳方法是文档化，也就是以专项报告的形式把经验和教训记录下来。需要注意的是，这一过程需要专项资金承担单位核心人员全员参加，以防止关键信息出现遗漏。

四、结语

专项资金管理是高等学校财务管理的重要组成部分，提高专项资金管理质量对提高资金使用效益起着至关重要的作用。本文以提高高等学校专项资金管理质量为目的，从经典的质量管理理论出发，尝试构建了高等学校专项资金质量管理体系。虽然本文在高等学校专项资金质量管理这一领域进行了一定的开拓性研究，但部分关键领域仍未触及，例如如何更为准确地对输出质量进行评价、如何在控制环节更好地文档化专项资金管理的经验和教训。对此，将在今后的研究中进一步加以完善。