我国地方政府债务风险约束研究

2021-10-14郭矜

党政干部学刊 2021年8期

郭矜

[摘要]随着我国经济发展进入新阶段，各种周期性和结构性因素叠加，地方政府面临的宏观经济环境更为复杂。加之土地制度的不断改革，刚性兑付被打破，地方政府往往通过加大举债融资力度来促进产业结构升级，导致债务风险不断升级。深入分析我国地方政府债务风险约束现状及存在的问题，在此基础上找出风险形成与约束软化的原因，从债务约束角度划分政府事权边界、构建规范科学的政府间财政关系，并基于激励相容原则构建财政、市场、人大监督相结合的三重约束框架，对于科学合理的防范化解地方政府债务风险，促进新一轮财税改革和经济社会可持续发展意义重大。

[关键词]财政;债务风险;自激励;预算软约束

[中图分类号]F812.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）08-0052-08

政府债务是以国家信用为担保，为了筹集资金而向国内外投资者举借的债务，包括国债和地方债，前者收入列入中央预算，而地方政府发行的公债就是地方债。[1]由于地方政府债务在规模、结构、融资模式等方面存在很大区别，按不同标准可以划分为不同类型，通常被划分为显性债务与隐性债务。[2]由于我国缺乏风险隔离机制，债务风险很有可能转移到金融领域，形成金融风险。这是因为地方政府债务收入的重要来源之一就是金融系统，政府与银行产生的债权与债务关系使两者密不可分。若地方政府收不抵支，无法弥补欠债，商业银行就无法按时收回资金，产生坏账、呆账，银行资金流动性受到影响，金融风险就会产生。这也体现了地方政府债务融资不仅仅具有财政属性，还具有金融属性，财政风险与金融风险由于隔离机制的缺失，很容易相互转化。

近些年，我国地方政府债务规模急速扩张、风险日益突出，经济下行压力加大影响了地方财政的稳定性和可持续性，地方政府偿债能力预期下降，引起了社会各界的高度关注。[3]截至2020年底，我国地方政府债务余额达到25.66万亿元，同比增长20.41%。其中，一般债务12.74万亿元，专项债务12.92万亿元。[4]2020年末，我国整体政府债务（地方+中央）余额达到46.55万亿元[5]，这其中并不包括隐性债务，政府负债率高达45.8%，与2019年的38.5%相比提高较快。总体上看，我国政府债务整体尚处于安全可控范围内，距离公认安全范围仍有一定空间①，但各省统计年鉴中数据显示，2020年我国已有超过三分之一的省份债务率逾越100%红线②，加之我国地方政府隐性债务风险情况不容乐观，这不仅会给地方经济发展带来负面效应，还会发生一系列连锁反应，危及整个经济系统的平稳运行。而目前来看，我国存在地方政府债务风险约束软化的现象，亟须完善约束方式，强化对地方政府债务的约束。

一、我国地方政府债务风险的形成原因

（一）财权事权不匹配

我国1994年的分税制改革使中央财权不断扩大，地方政府财力逐渐缩小，与此同时地方政府的支出责任却不断增加，地方财政压力加大。营改增等税收制度改革和中央专项转移支付规模缩小使地方财政收入进一步缩减，可用财力捉襟见肘。[6]66-68为了满足社会对公共产品的不断扩大的需求，地方政府只能借用其他资金满足经济发展与公共产品需求，收入的有限性迫使地方政府在债务风险发生时只能将其转嫁给上级政府或其他金融机构。

（二）债务管理制度不合理

债务管理制度因素主要体现在债务审批、使用期监管和偿还等环节缺少约束。第一，违规担保和变相举债在地方政府中时有发生。可以说地方政府债务风险的隐蔽性直接来源于政府的变相举债行为，使之更容易被转嫁。第二，各级政府举债前缺乏总体规划。由于缺乏严格、科学的论证，地方政府往往将经济效益放在首要位置，很少考虑债务本身的偿还结构与期限，为了实现其经济发展目标，盲目提供政府担保，债务风险进一步传递。第三，偿还界限模糊。商业金融机构是地方政府借债的主要依托者，考虑到商业金融机构主要以盈利为目标，而政府又对政策性投资有需求，所以两者之间的权责利界限很模糊。第四，预算管理不到位。虽然省级政府已将政府债务纳入预算，但关于债务的详细信息并没有向社会公开，债务评级机构与相关投资者无法对政府信用做出准确评估，债券市场化定价机制没有形成，在一定程度上带来了债务规模的无序扩张。[7]

（三）政绩考核标准不完善

经济发展与债务是否形成良性机制，是地方政府债务风险是否显性化的原因。所谓良性的循环机制表现为在官员任期内借债形成资产，促进经济发展，产生经济效益后及时还本付息，而不仅仅表现为任期内GDP（国内生产总值）的提高。部分地方政府官员无视地区发展的长期规划，为了增加晋升筹码，出现非理性的举债机会主义行为，且目前地方官员任期通常为五年，实际工作中时有频繁轮岗的可能，导致本届官员举债收益由本届政府获取，而债务偿还却由下届政府负担，这种现象不利于财政资金的宏观配置效率，容易引发道德风险。目前对遗留烂账进行追责的政策已经开展，这将在一定程度上缓解地方政府债务风险。

（四）隐性债务规模持续扩大

自从2015年国家颁布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》后，由于中央对地方政府债务的管理较之前更为严格，地方政府为了追求经济指标，不得不通过更加隐蔽的方式实施举债行为，使隐性债务的存在更为隐蔽，加剧了风险的累积。[8]目前我国地方政府债务隐性化问题很突出，隐性债务的存在不利于风险控制和财政稳定，当风险积累到一定程度，就会形成导火索引发债务危机。现存的隐性债务从省级到县级均有涉及，但由于省级政府相对县级政府而言财力充足，且县级政府承担了地方基础设施建设的主要任务，所以縣级政府隐性债务负担要远远高于省级政府。

二、我国地方政府债务风险约束现状

地方政府债务风险约束可以从法律约束、财政约束、市场约束和人大监督约束视角分别探析。从根源上说，法律建设的现状决定了后面三类约束的实施效果，若没有强大的法律约束，就无法为财政约束、市场约束、人大监督约束提供依据，地方政府举债行为就会失去根本准则。

（一）法律约束现状

从目前现有的法律看，涉及地方政府债务约束的法律主要有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国担保法》。无论是哪种法律，均没有明确划分中央与地方的财权和支出责任，界限的模糊导致地方政府在使用财权方面具有主观随意性。2015年重新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）赋予地方政府适度举债权利，允许有条件的地方政府在中央政府的限额内发债，并将政府举债纳入预算管理，这在一定程度上避免了地方融资平台变相举债，从源头上约束了地方政府行为，对控制债务风险起到了积极作用。[9]但是新《预算法》在运行方面仍存在一定的问题，对于地方债“借、管、还”只是做了框架设计，具体的实施方案并没有落地，这部新《预算法》自身对于地方政府债务界限的模糊处理决定了无法实现债务法治的本质跨越。[10]与此同时，地方政府仍主要依据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中的条例处理债务相关事宜，通过行政手段对新《预算法》中发债主体擅自扩大，超出立法范围。与此同时，在新《预算法》中并没有对地方政府隐性债务做明确要求，对于很多隐性债务规模巨大的省份来说，加大了其对债务风险的约束难度。《中华人民共和国担保法》与实体经济运行情况差异也较大，现有《中华人民共和国担保法》规定省级以下地方政府不能作为担保人，而在实际举债过程中出资人往往明确要求政府提供担保，这就与现行法律产生根本冲突，弱化了法律约束。

（二）财政约束现状

在我国整体经济中低速增长的背景下，大部分省份财政收支矛盾较为突出，体现为财政收入增长率低于财政支出增长率。财政自给率低導致地方政府更倾向通过举债发展地方经济，负债动机十分强烈。省级政府主要依靠上级财政对地方政府债务风险施加约束，这种体制上的行政集权与经济分权和举债方式的多元化均弱化了预算约束。在过去很长一段时期内，地方政府举债均以政府信用作担保，融资平台很少以融资成本收益为出发点进行融资，融资渠道缺少必要的退出机制，逆向选择时有发生，而中央政府隐性担保机制助长了逆向选择和道德风险，更加弱化了预算约束，所以财政约束突出表现为预算软约束问题。国发〔2014〕43号文中对地方政府债券额发行方式规定为省级财政代发，这在本质上将中央与地方的竞合关系变为中央、省级、市县级的多重竞合关系，发行主体与资金使用主体矛盾没有解决，也就无法解决省级以下地方政府的预算软约束问题。

（三）市场约束现状

在高度完善的市场经济环境下，资本市场可以通过自身运行机制自动调节地方政府的举债行为并加以限制，政府的授信额度、信誉与私人投资者一样，要经过多个国际投资机构的严格评估。在以GDP为考核标准的政治激励下，地方政府作为经济活动的参与者，更倾向于以自身利益为基础来编制预算，中介和金融机构无法对政府实施事前干预，政府、中介、金融机构三者并非处在一个自由、开放的金融市场中。2018年底，我国财政部印发的《地方政府债务信息公开办法（试行）》明确要求切实增强地方政府债务信息透明度，但受制于缺少实施细则，地方政府债务信息披露机制一直相对缺乏，投资者无法了解有关政府偿还能力的信息，地方政府的政策也不会随着市场信息变化而调整。[11]135-136同时，衡量地方政府债务风险的政府信用评级并没有普遍建立，直到2020年底，我国刚刚实现了综合财务报告的省级政府层面全覆盖，此前地方债发行人一直无法提供地方政府的各类真实财务报表，评级结构也就不能做出真实的评价。目前针对地方政府偿债能力的评价主要基于财政部审计署公布的地方政府债务数据，受各种因素限制，一直未对地方政府的资产负债率进行评价，数据的公正性难以得到保证，现有评级系统的主体不明晰、评级方法不成熟等问题导致监管部门效率降低。

（四）人大监督约束现状

目前，我国地方人大在约束地方政府债务方面的职能没有充分履行，现有法律如《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国审计法》等均缺少相关细则，直接导致地方人大预算监督权弱化，无法建立相应的问责机制。新《预算法》虽然提到了“预算公开”，规定地方政府要向社会公开有关民生方面的政府采购与预决算信息，但受现实条件的制约，人大对预算违法违规行为缺少相应惩罚依据，这种“有名无实”的状态削弱了地方人大的预算监督权利。

三、我国地方政府债务约束软化的原因分析

（一）债务边界不清

在过去很长一段时期内，地方政府通过融资平台发放的债券既可以满足自身的需要，也可以在某种程度上规避法律法规限制，造成债务承担主体与资金使用主体相分离，削弱了对地方政府的债务约束。虽然国家出台的相关文件都在力图划分政府与融资平台的责任界限，但对于大部分地方政府来说，融资平台转型效果甚微，这可能与以往经营项目特征、体制机制等因素有关，融资平台转型仍面临较大压力。

（二）金融市场“无形的手”调控作用发挥不充分

目前，我国的金融市场主要以国有金融机构为主，直接融资占比很低，在这样的宏观背景下，金融市场只能依靠中央政府来对地方政府实施干预政策，中央政府的审批权在市场投资者眼中体现为“中央政府对地方政府债务负有偿还责任”，这种刚性兑付效应难以充分发挥市场约束作用。我国每年经过预算批准的地方政府债券额度很小，与庞大的地方债务余额和年度融资需求相比不成比例，投资者缺少选择空间。目前，政府债务公开机制明确要求公布预算内债务余额和债务限额，但关于资金从举债、使用到偿还全过程的信息披露不足，且披露信息大都停留在省级层面，忘记了“发债权虽然限定在省级政府，但资金的实际使用主体往往是市、县级政府”。市、县级政府债务信息披露制度缺乏，在信息不对称的背景下，金融市场难以根据所掌握的信息予以市场约束。

（三）预算管理模式不完善

目前，我国的预算管理模式为收付实现制，财务信息中的隐性负债与或有负债无法被真实反映，财政支出中只显示当期实际的还本付息数。在这样的预算管理模式下，会形成虚假的财政平衡，政府更有动机进一步举债。随着或有债务规模不断增大，相应用于财政监管的预算管理至少应该包括当期应付显性负债与未来应付或有负债。2019年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于进一步推进预算公开工作的意见》，对地方债务信息公开提出了具体要求，但仍没有清晰的操作流程和审计原则。此外，对负债评估的指标很多，常见的有偿债率、负债率、债务率、债务逾期率等，而对负债进行评价时口径没有完全统一，无法对债务做准确的横向对比，缺少对债务规模的动态监督。

（四）缺乏償债激励

在实际工作中，即使地方政府负债规模过大，中央政府也未对其拖欠债务进行行政处罚。这是因为，在我国，中央政府对地方政府的考核更倾向于经济指标，如地区生产总值、财政收入增速等，这种考核方式对经济增长虽然有积极作用，但却很可能导致地方政府迫于发展压力而忽略财政的可持续性，即缺乏偿债动机。由于中央政府并没有对已经严重负债的地方政府启动问责，地方政府仍然会不停地借债以实现本地经济增长的目标。

（五）地方政府破产机制缺失

地方政府破产机制是政府事后监管机制的一种，其震慑作用有助于地方政府在举债前审时度势，规避信用成本，约束债权人和债务人双方的集体行动。目前，我国并没有启动地方政府破产机制，所以最终的债务人永远是中央政府，无论债务危机从何处爆发，都无法实现风险隔离。虽然在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中反复强调中央政府不救助地方政府债务的原则，但只有市场环境发生根本性改变，投资者才会真正相信中央政府会切断隐性担保，这种机制最大的意义在于让地方政府明确“自负其责”。

四、我国地方政府债务风险约束方式的完善

（一）地方政府债务风险约束标准及方式

1.地方政府债务风险约束有效性标准。（1）财政可持续。财政可持续不仅仅反映了地方政府的债务偿还能力，更体现了政府收支对宏观经济的影响。判断财政是否具有可持续性应该基于历史的眼光，而非基于一两个财政年度。适度的负债率是维持地方政府财政支出水平的重要条件，也是判断财政可持续的重要依据。为了实现财政可持续，必须要转变政府职能，增强举债约束，建立起财权与事权匹配的管理体系，实现“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”，同时稳定税源、确保财政收入稳定增长。

（2）激励相容。现有地方政府过度负债的根本原因在于当前的制度设计存在激励不相容问题。表现在本届政府可以规避当前财政风险而进行举债，将偿还责任留给下任政府;借债主体多元化和缺乏监管使“借用还”脱节;投资决策缺少论证导致债务资金使用效率低下。建立激励相容的地方债务风险管理体制要解决信息不对称问题，增加债务透明度，所有涉债项目都要在预算中明确表现出来，并接受人大监督。实行地方官员债务终身追责制，通过合理的制度安排约束地方政府行为，明确成本与收益的关系，为举债承担责任。鼓励私人部门积极参与到提供公共产品的过程中，通过无形的手调整公共支出方向，大大提高财政资金使用效率和公共产品供给效率。

（3）风险隔离。前文所述，由于我国目前并没有实施严格意义上的地方政府破产机制，导致中央政府一定是地方政府债务风险的最后“兜底人”。在这样的财政体制下，地方政府债务风险很可能溢出到金融领域，形成金融风险。为了隔离风险，必须建立地方政府债务风险外部性隔离机制。一方面，提高地方政府融资平台运营能力，健全审计财务制度，完善法人治理结构，厘清政府与平台的债权关系，不断探索多种融资途径，实现风险的分散。另一方面，严格金融机构内部管理，降低信贷资金在房地产领域的集中度，规范对融资平台的贷款管理，确保地方政府债务风险不向金融体系传染。

2.地方政府债务风险约束方式。（1）市场约束。市场约束是市场机制以公开或隐含的方式对经济主体的稳健运行施加约束。如果一个国家的金融市场发育完备，就会对地方政府财政纪律起到约束作用，这种情况下只有财政状况稳健的地方政府才能得到金融市场的支持。市场约束机制有效运行的前提是要有完善的信息披露制度，债权人只有全面了解政府债务信息，判断风险程度，才能决定以何种方式施加市场约束手段，信息披露得越充分，市场约束力就越强。而对市场约束机制起负面作用的主要因素就是中央政府对地方政府的隐性担保，这种担保机制弱化了金融市场的约束效力，降低了债权人对债务风险的敏感性。此外，在地方债务风险识别阶段，如果债权人意识到中央政府的这种隐性担保，债权人将没有动力采取市场约束行动，因为无论如何地方债务风险都不会给债权人带来很大损失。

（2）财政约束。财政约束就是利用财政手段规范政府行为。一方面，要保证财政支出规模适度，既要防止公共品供给不足，也要防止支出规模过大挤占私人投资。另一方面，要保证财政收入规模适中，财政收入规模过大意味着社会负担过重，收入规模过小便难以维持机构正常运转。

（3）人大监督约束。在当今社会，公共政策的实施效果是否符合民意已经成为政策制定的重要考虑因素。据统计，90%以上的民众认为地方债务源于官员“晋升”的需要，且主要用于基础设施建设。为了更好地发挥人大监督作用，政府应该主动提高债务信息的透明度。在我国即使是财政部，也很难获得地方债务的全部信息，未来一段时间迫切需要建立地方政府债务信息披露制度，信息披露应该至少涵盖当年整体债务情况的信息，如债务收入与支出预算表、资金偿还来源明细表等，还要覆盖政府性债务预算报告。

（二）构建我国地方政府债务风险约束的实践路径

1.增强地方政府的自我偿债激励。地方举债受到很多因素的影响，如地方政府的政绩考核标准、税收体系、财政转移支付制度等，这些因素共同构成了地方政府举债行为的内生激励约束机制，对于政策设计者来说，将政绩考核标准、税收体系、财政转移支付制度中的更多要素与地方政府的举债行为挂钩，才能强化地方政府的自我偿债激励。

（1）完善政绩考核标准。制定科学合理的地方官员考核机制，要更加倾向于反映地方经济持续发展能力的指标，而非仅仅考虑GDP。应该将相关债务管理指标纳入政绩考核的范围，严格按照“谁举债，谁负责”的原则，做到谁借谁还、责任自担，实行债务风险的问责与追责。下级政府要接受上级政府对债务规模的动态监测，当债务量超出标准时，启动惩罚机制，追究相关责任主体责任。

（2）下放自主发债权力。允许地方政府在债务信息公开的前提下进行自主发债具有积极的意义。首先，可以使地方政府债务显性化，有利于对地方债务实施监管与约束。其次，债券市场公开的信息披露机制可以让地方政府举债行为受到市场机制的约束。最后，市政债券与其他融资方式相比灵活度更高、成本更低、期限更長，可以为地方政府筹得期限长成本低的建设资金。目前，国际上存在的市政债券分为普通债券和收益债券两种，两者的区别主要在于担保机制不同，前者以地方财政收入规模为担保，后者以公益事业收益权为担保。新《预算法》允许地方政府在中央政府规定的限额内发债，应该依据地方政府债务风险情况实行分批次放开，发债规模也应该基于地方政府财政收支指标与融资平台风险状况而定，最好将自主发债权限下放到直接资金使用主体的市与县，使举债的发放、使用和偿还主体保持一致。

（3）构建激励相容转移支付制度。对于经济转型期的历史遗留债务和政府履行基本职能产生的债务，可以通过转移支付方式清除。对于债务风险仍在安全警戒线之内的地方政府要允许结余转移支付资金结转下年使用，形成一种与债务风险挂钩的激励制度。对于债务风险较高的地方政府应责令其对于一般转移支付规模给予抵扣，否则一般转移支付不予归还，严格降低债务风险的发生概率。

2.强化外部约束。（1）强化财政约束。首先，以“化解存量、控制增量”为原则，科学划定债务红线。一般以赤字率和负债率两个指标为标准，国际警戒线分别为3%和60%，在此基础上根据各省情况设定不同的债务红线，选择若干指标构建风险预警体系，上级政府在下级政府债务指标达到警戒线时要及时作出预警，一旦债务指标超出红线后，上级政府应立刻启动惩戒机制。针对地方政府某些乱举债现象，建立健全日常监控机制、举报奖励机制、跨部门联合惩戒机制，对违法违规举债融资行为要倒查责任、终身问责，做到发现一起查处一起、问责一起、通报一起，牢牢守住不发生系统性风险的底线。其次，强化债务风险管理，推进地方政府预算管理体制改革。具体包括：推动全口径管理，形成完整的公共预算管理体制，内容上要涵盖显性负债、隐性负债和或有负债;建立科学规范的预算决算程序;提高编制预算的能力，实施中长期滚动预算;形成预算编制与执行互不影响的权力制衡机制;加快推进大数据监督改革，实现预算监督的信息化与网络化，增加预算审查监督的时效性，严控预算追加;强化预算支出改革，提高资金使用效益，建立有第三方评价的预算支出绩效考评指标制度。最后，明确地方政府债务风险处置规则。对于短期流动性债务风险，政府可以采取债务重组的方式化解。而从根本上化解地方债务风险靠的是健全的财税、投融资及行政体制，建立一个有效的激励相容约束及预算硬约束机制，使地方政府行为更加符合中央政府预期，在事权与支出责任划分、转移支付设计、地方税体系建设等方面进行科学设计。

（2）强化市场约束。公平自由的市场体系是债务风险约束的基础，只有地方政府主动使债务信息及预算信息完全公开，金融市场各方主体才能准确地辨别出政府财政能力，并给予融资支持。为了规避地方政府在举债时发生的道德风险，要充分借助金融市场的约束机制。为了让市场参与者充分了解真实财政状况，地方各级政府应该按照真实性原则编制资产负债表，尤其针对负债方，要从显性负债覆盖到隐性负债和或有负债。2020年财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》对一般债券、专项债券的信息披露作出了原则性规定，未来应进一步制定披露细则，扩大政府债务、财政收支数据的范围，对地方政府的综合财务报告、重大事项报告及时披露，并严格按程序接受审计。[12]对地方政府债务风险评估的评级机构应该独立出来，采用定性与定量相结合的方法对地方政府偿债能力做出公正客观的评价，并及时向社会发布，起到约束地方政府盲目举债的目的。最后，积极改善地方政府债券投资者结构。相比于银行贷款而言，债券市场的投资者更为分散、风险因素披露得更及时、资金价格传导机制更加顺畅，当地方财政状况变化时，债券价格对风险的及时反应可以起到约束地方政府行为的目的。

（3）强化人大监督约束。地方政府应该将含有涉密内容之外的预算内容全面如实地向同级人大汇报，由地方人大行使监督权。针对地方政府的发债行为，人大要对发债规模、资金来源、偿还计划、债务风险等情况进行详细的审核论证，提高债务资金使用效率。此外，还要加强社会监督力度，充分发挥各种媒体网络的传播作用，健全网络监督秩序，在公共项目投融资决策中赋予民众发言权，使地方政府财政决策向更科学的方向迈进。

3.有效隔离风险。（1）隔离经常性支出和资本性支出的债务风险。在尽量提高财政资金使用效率的基础上，地方政府因经常性支出产生的财政缺口应该用短期债务来弥补，且在短期内尽量用财政收入加以偿还，不能将短期债务长期化。因资本性支出产生的财政缺口可以用长期债务来弥补，但要体现谁受益谁负担的原则，由后代人的未来收益偿还，不可以用经常性收入偿还。伴随着中央与地方财政事权划分的科学化程度提高，中央政府理应对资本性支出承担更多，以减轻地方政府债务负担。

（2）利用资产证券化隔离风险。如果一项资产满足以下五个条件就可以实现证券化：资产有标准化合同条款;该资产损失率和违约率较低，有较长时期的历史记录;未来产生可预期的现金流;资产存续期间需要偿还大量本息;容易变现、变现价值高。考虑到地方融资平台长期承担着地方基础设施建设运营职能，而融资平台的项目大部分具有以上特征，所以对于具有稳定现金流的资产（已经进入运营期）应该实行资产证券化，如污水处理、高速公路等项目。

4.推进相关改革。（1）完善相关法律建设。新《预算法》对违规举债的行政责任进行了说明，未来应该将债务风险责任管理纳入法律框架，并逐步赋予市、县级政府举债权;为了更好规范地方政府的变相举债行为，建立一套适应经济发展形势的地方债举债法案，使地方政府举债做到有法可依，将发债的全部环节纳入法律监管范围内，既要合法举债，也要确保相关参与者利益。同时将地方融资平台改造成能独立承担民事责任的经济主体，使之充分参与市场竞争。修订《中华人民共和国担保法》中有关地方政府违规担保的规定，细化处罚措施。

（2）推进财税体制改革，理顺政府间财政关系。地方政府融资的主要方式不应该是债务融资，而是依靠税收与转移支付，从这点看，化解地方政府债务风险就必须要加快推进财税体制改革、合理划分中央和地方的事权与支出责任、完善中央政府和地方政府之间的收入划分，从根源上消除地方政府过度举债的体制弊端。

（3）创新投融资模式。投融资体制改革要分清政府与市场的角色，尊重市场规律，减少对市场的不当干预。财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》使PPP（政府和社会资本合作）成为地方融资平台的重要转型方向。目前PPP模式在基础设施建设和公共服务领域的应用，不仅可以提高公共服务供给的质量和效率，还可以在一定程度上缓解政府主导型项目的融资压力。对于已经建立现代企业制度的平台企业，应该作为社会资本方积极参与PPP项目建设运营，形成“政府—企业”的良性循环模式，这也是融资平台“沉淀”专业运营能力的重要方式之一。

（4）积极化解隐性债务风险。首先，要树立分类、分阶段逐步化解的观念，结合各省实际情况，依据相关划分标准给予各类债务相应的处置方案，厘清不同阶段的防控重点和方向，避免出现“毕其功于一役”的思想。其次，隐性债务控制不能急刹车，允许地方保留一定程度的融资创新空间，所谓“堵不如疏”，鼓励地方政府在合法合规框架下大胆创新，推动地方经济社会健康发展。最后，通过多种途径建立财政偿债基金制度，如年度结余调剂、预算安排、投资收益的分成比例等，可以确保财政偿债来源稳定，避免地方预算无法执行。

注释：

①截至2020年末，我国整体政府债务余额46.55万亿元，包括地方政府债务余额25.66万億元和中央政府债务余额20.89万亿元，按照GDP核算数101.6万亿元计算，政府债务余额与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。

②债务率=（地方政府融资平台总负债+地方政府对外有息负债）/地方公共财政预算收入。该指标越高，说明地方政府还债压力越大，理论上警戒线定为100%。

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