困境儿童分类保障政策执行效能研究*——基于社会组织福利提供的视角

一、问题的提出

改革开放以来，伴随着城市化、社会流动及社会风险的增加，我国经历着前所未有的转型。在社会转型与社会变迁过程中，儿童的生存和发展呈现出多样化态势，他们面临着不平等、流动性与脆弱性引致的困境。①社会结构的变迁，特别是家庭结构的变化，使儿童福利问题增多。留守儿童、流动儿童、贫困儿童等各类困境儿童权益受侵害事件不断见诸报端，他们的福利需要及权益保障不仅成为政府、社会和学界关注的焦点，也成为社会福利的重要议题。传统补缺型儿童福利囿于保障主体、保障对象和保障内容的单一性，无法满足新时代背景下困境儿童多元化、专业化以及社会化的福利需求，亟须做出调整和改革。2012年，全国民政会议提出发展适度普惠型社会福利事业，探索困境儿童分类保障机制，健全儿童福利制度。②2013年，党的十八届三中全会提出健全困境儿童分类保障制度。③为了持续推动对困境儿童的福利供给以保护其权益，民政部先后于2013年、2014年开展了适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，明确以困境儿童为重点保障对象。困境儿童的福利提供进一步细化。④2016年，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，各地开始将之前条块分割的困境儿童保障政策进行优化组合。然而，实践表明，困境儿童分类保障政策执行在责任主体、保障政策、社会参与机制等方面仍有不足，政策成效有待提高⑤，这说明宏观政策的构想及政策目标的实现依赖健全的福利提供机制和有效治理机制。因此，如何解决困境儿童分类保障政策执行中的“最后一公里”问题成为基层福利治理的重点。

兴起于20世纪80—90年代的福利治理，对政府范式和市场范式进行了重构。福利治理比较关注变化中的福利定义、变化中的供给制度和福利提供过程三个议题。⑥在儿童福利提供上，受福利治理倡导的整合福利主体系统论的影响，许多研究者将研究重点放在困境儿童福利提供体系的建构上。以困境儿童需要为本，创建政府、社区、市场和民间社会多元主体共担的救助服务体系⑦，以明确各方主体责任为原则，形成以家庭为基础、社区组织为依托、儿童福利组织为补充的多元福利供给体系⑧，是研究者对困境儿童服务提供体系的设想。也有研究者认为，多元供给体系的重点是形成资源整合的引导机制，要从政府单一的服务传递向政府、非政府组织、专业福利机构多方的服务传递转型。⑨同时，实证研究也表明，民间非政府组织在政府、社区、官方社会组织、家庭构成的协作供给体系中仅扮演着服务传输者和福利生产者的角色，统一的儿童福利行政协调体系的匮乏是阻碍福利资源顺利达至服务对象手中的重要因素。⑩

通过文献梳理可以发现，困境儿童政策执行中社会组织参与服务提供已引起学者们的关注，但这些研究大多停留在宏观层面的论述上，且缺少实证研究支撑，并没有将困境儿童分类保障政策执行与基层福利治理关联起来。但从社会组织参与福利提供的角度来看，困境儿童分类保障政策的落实说到底还是由社会组织与街道社区或者乡村两级组织具体对接，基层组织的执行力和运作逻辑将会直接影响社会组织在困境儿童分类保障政策执行中的表现。因此，本文在已有研究和对民政部“适度普惠儿童福利制度”5个试点地区福利实践深入调研的基础上，试图从社会组织福利提供的视角出发，基于社会政策过程建立分析框架，对困境儿童分类保障政策执行的效能与基层福利治理的互动关联进行阐释，通过透视困境儿童分类保障政策执行中的悬浮表现，探究其中的深层原因，以期提出提升困境儿童分类保障政策执行效能的治理策略。

二、困境儿童分类保障政策执行悬浮透视

政策制定、政策执行与政策评估，构成政策过程宏观层面的主要环节。对政策执行过程的考察，必须关注政策的性质、经济政治环境、政策执行组织特性以及组织间沟通能力等多种因素。困境儿童分类保障政策的初衷是通过对不同类别困境儿童保障政策的重新组合设计，实现分类施策，精准帮扶。笔者所调研的5个试点地区在困境儿童分类保障政策执行中做了大量工作，初步形成了多元主体参与的福利供给机制，建立了“横向到边，纵向到底”的福利提供体系，但政策执行效能并不理想，存在着悬浮表现。从社会组织的福利提供来看，困境儿童分类保证政策执行悬浮有以下三层含义：第一，分类保障政策在价值理念上是自上而下的顶层精英设计，没有自下而上的底层草根组织的参与；第二，社会组织参与分类保障政策执行未达到预期目标，出现目标偏离，很多时候政策在具体执行中无助于困境儿童问题的解决，反而造成了运动式治理；第三，分类保障政策的执行与有些困境儿童或家庭的关联不大，分类保障往往成为基层政府自上而下的动员，而社会组织在困境儿童的多元需要面前缺乏针对性。透过政策执行中的识别、筛选与服务、沟通、监督与评估等环节，结合政策执行的经济政治等外部环境，从操作层面建立儿童分类保障政策执行的分析框架，可以全览分类保障政策执行悬浮的全貌(见图1)。

图1 政策执行过程的分析框架

1.目标群体需要识别的简单化和静态化

“需要”是社会政策和社会福利的核心，也是社会福利机构与福利制度良性运作的基础。理论上，不同类型困境儿童在需要内容、需要层次上存在差异。因此，精准识别困境儿童的差异化需要是分类保障和精准帮扶的关键，也是困境儿童福利供给的出发点。但是，困境儿童需要识别并非易事。即使是负责困境儿童分类保障政策的民政等部门，对困境儿童需要的识别也仅停留在粗浅或模糊的认识上，工作的着力点仍以现金给付的经济救助为主，文件规定的提升社会支持度、增强面对生活的信心等软性服务几乎没有涉及。各地出台的困境儿童分类保障政策简单地把困境儿童的成因等同于困境儿童的需要，导致社会组织提供的服务与困境儿童的实际需要契合度较低，福利供给精准度不足。比如，有的困境儿童家庭经济条件不错，父母在国外打工，最需要亲情关护；有的父母自身有精神类疾病，监护能力不足，更需要的是家庭支持网络。此外，困境儿童需要识别并非一劳永逸的工作，而要有持续动态的全生命周期考量。在调研的5个试点地区，专门从事儿童服务的社会组织数量较少且规模较小，政府购买尚未实现常态化，具有一定的权宜性。地方政府根据财政总资金确定次年购买与否以及购买的规模。一旦政府停止购买或者中标机构出现变更，原有项目的成效必然受到影响，这有可能给服务对象及其家庭带来二次伤害。值得注意的是，虽然地方民政条口针对困境儿童采取动态管理，但这种管理更多的是数据管理而非服务对象需求管理。例如，对于一些原来因监护人缺失而被列为服务对象的儿童，当年度数据核查发现其父母一方已返回的情况时，往往仅基于基层儿童主任的上报，他们就从服务对象库中被剔除。综合来看，地方政府购买的非常态化和本地社会组织的孱弱严重影响了对服务对象需要的识别，加剧了福利供给精准度不足的状况。

2.服务递送组织筛选的文本化和服务的形式化

对服务对象的需要进行识别后，就需要确定政策服务传递的具体组织。吉尔伯特和特雷尔认为，由于服务输送中可能存在不负责任、不连续和不可获得性等问题，福利需求者有可能无法接受或者使用所需服务，从而影响服务传递的效率。由此可见，通过何种方式确定符合要求的社会组织参与服务提供，直接影响困境儿童服务供给的效能。20世纪80年代的新公共管理运动，掀起了政府购买公共服务的浪潮，实现了“提供者”与“生产者”的分离，通过引入竞争机制，达到提高服务提供效率和降低服务成本的目标。但是，想要形成竞争格局不容易，实践中想要选出符合标准的社会组织更不容易。在组织筛选上，作为购买方的基层福利部门，大多把项目文本质量作为主要的判断依据，社会组织也深知购买方的偏好，从而极力迎合。由此，项目与服务方案的设计成为官僚部门治理的专业技术，社会服务的购买变成了项目文本上的竞争。制作标书成为社会组织的重要工作，至于标书或者合同后续能否如期执行、能否满足服务对象的需要，社会组织则较少考虑。此外，社会组织根据购买方的不同要求采取各种“情境性策略”。比如，妇联、团委的一些项目资金较少，要求较高，实际服务根本做不到，于是“搞大规模活动”“频繁入户”成为部分社会组织提供服务的主要形式，这也是形式化服务的重要体现。这些社会组织不关注能为服务对象提供什么帮助，而关注服务记录上次数的增加，服务的形式意义超过了服务的实质作用。在资金有限的情况下，社会组织也会筛选那些较容易做出成效的项目，将其目标群体作为自己的服务对象，一些不需要改变的困境儿童甚至也成为“被服务”的对象。

3.部门间沟通的碎片化和联动的低效性

困境儿童的服务分散在民政、妇联、教育、公安等不同职能部门中，而困境儿童政策的有效落地依赖众多部门的合力支持。只有在服务传递中实行多部门联动，进行资源的有效整合，才能保障困境儿童的发现、报告、转介和服务机制的顺利运行。然而，实践中，部门间沟通的碎片化及联动机制的活力不足，造成服务提供的低效性，一些服务甚至被忽视。例如，服刑人员的子女通常会面临社会排斥等问题，但现有的服务几乎没有涉及，也无明确的部门归口管理。承接服务的社会组织面临这种情况时，虽然也试图通过民政部门进行资源整合，但效果并不理想。正如H市和Z市政府及社会组织相关负责人所言，“想把分散在各部门的资源整合到一起是不可能的”。在当前的中国图景中，政府与社会之间的关系既非彼此独立也非相互融合，它们是社会在既有合法框架下与国家广泛合作并寻求自主性的动态过程。因此，承接服务的社会组织与政府部门之间常常是非对等的伙伴关系。在服务提供中，依靠社会组织去协调是完全不现实的，而依靠购买方的政府部门进行协调，实践中也会出现失灵，且各部门协调能力的差异较大。相比较财政、公安等强势部门，民政部门协调能力有限，就算偶尔能进行沟通和资源整合，主要依赖的也是政治精英的个人影响或“面子”，而非制度化的福利治理机制。此外，调研的四市一县2016年“适度普惠儿童福利试点”实施过程中，相关部门都意识到“资源整合”和“部门联动”的重要性，以联席会议为依托，试图形成保护困境儿童的工作合力。联动机制的常态化运行对社会组织至关重要，它是解决棘手问题的重要机制，也直接影响社会组织服务提供的外部环境。但是，由谁牵头来组建工作小组(领导小组)，直接影响到联席会议日后能否有效运作。民政部门与其他部门平级，协调能力有限，简单由民政部门牵头的联席会议容易形成“联而不动”的局面，有时甚至会造成部门之间的责任不清和相互扯皮。

4.监督问责的模糊性和评估的单一绩效导向

出于对服务对象和财政资金的责任，作为购买方的政府会通过问责或规制机制，对参与服务传递的社会组织提出要求，这些要求旨在提高项目的可靠性和服务的质量。但是，不恰当的规制对社会组织产生了一定的消极影响。多元福利治理不仅改变了福利服务的传递方式，也对各主体的服务能力提出了挑战。政府不仅是福利服务的提供者，更是服务的购买者和服务质量的监督者，这就意味着公共部门要具备成为一个精明买家的能力。这种能力要求政府对于购买什么、如何购买、如何管理合同、如何进行成效考量做到心知肚明。只有如此，政府才能设置适切的问责条款，通过形式和内容上的规制来约束社会组织的行为。实践中，基层政府对于如何成为一个精明买家似乎尚未做好准备。这导致其在进行服务外包时，对于社会组织应该做哪些服务、服务质量应达到什么标准等问题都处于模糊不清的状态，他们或直接参考省市的标准，或设定的问责条款流于形式。比如生活帮扶这一项只要有台账就可以，心理帮扶只要找困境儿童或者家长谈过话就算数，组织活动只要有照片就行。在服务传递过程中，作为发包方的政府也试图通过中期评估、结项评估等方式对服务传递过程进行监管，希望借助第三方的专业话语提高问责的权威性，但这种监管更多地通过定期汇报、查看服务计划和项目策划书等方式进行。

在基层治理中，由于治理任务激增和资源不足以及严格的行政目标考核，基层政府往往面临外部环境风险和社会不稳定风险的约束。社会服务领域也难逃地方政府严苛的行政目标考核。面对行政体系的多维压力，为了给各部门一个交代，以凸显政府购买服务的成效，以标准化、量化为特征的单一绩效导向的评估成为衡量服务效果的唯一指标。正如H市S机构所言：“考核最直观的就是你服务的对象数，包括个案数量、开展活动的次数、满意度等，服务质量啥的还能一个一个去问吗？”评估的绩效导向导致社会组织更重视完成的数量而非每个数字背后服务的实际成效。

三、困境儿童分类保障政策执行悬浮的深层原因

福利治理视域下的福利提供将目光聚焦到多元福利主体的合作和传递过程，超越了传统国家范式下的福利发展模式和机制。然而，福利输送不是一项关于如何选择最有效输送机制的简单技术，其设计和控制是一个充满政治性和争议的过程。困境儿童分类保障政策在解决“最后一公里”问题时，在目标对象需要识别、服务递送组织筛选、部门间沟通协调以及绩效评估等环节上存在悬浮表现。那么，深入探讨困境儿童分类保障政策执行的悬浮表现是如何发生的，就显得十分必要。笔者根据福利政策执行过程的分析框架，结合实地调查资料，从福利供给环境、福利治理手段以及福利治理结构等方面探究困境儿童分类保障政策执行悬浮的深层原因。

1.不成熟的供给环境影响了社会组织福利供给质量

困境儿童政策由统一化向分类保障的精细化转变，对基层政府救助工作提出了更高的能力要求。政府要精准识别不同的困境儿童类型，并为其提供专业化服务。然而，在基层救助领域，行政任务持续加重与人员配置严重不足之间的矛盾比较突出。例如，Y市困境儿童工作归口在民政局的社会事务科，而该科加上科长在内有编制的也就2人，仅能进行信息数据统计工作。基层政府人手的缺乏为地方社会组织规模的扩大和重要性的提升创造了需求端的条件。理论上，基层政府引入社会组织参与困境儿童福利供给，期望社会组织能以“专家”的身份，提供专业化的特定服务，填补基层困境儿童救助工作中的技能盲区(如困境儿童需要识别和动态化需要评估等)。但是，本土社会组织的培育和发展需要一个过程，这不单单是量上的培育，更重要的是质上的提升，需要通过公益创投或购买服务等方式来推动社会组织的发展。而基层政府认为这种投入更多地“便宜”了外地组织，对此积极性不高，投入不足且不能常态化，导致能提供服务的本土社会组织数量极为有限。在调研的5个试点地区，本土社会组织发展相对落后。地方通过购买服务或委托方式引导社会组织参与困境儿童服务的依据在于社会组织的资源，包括服务的提供、信息资源和专业技术以及政治上的支持等，其中最具实质意义的是服务传递能力。这就要求社会组织至少要有专业人员和行政统筹能力。从调研的大部分地区来看，这些地区即便有少量的本土社会组织，其服务能力也堪忧。首先，部分社会组织成立的动机不纯，专业使命无从谈起。其次，受制于地域和资金限制，社会组织专业化和职业化水平低，专业人才匮乏，人员多以兼职为主，无法为社会组织的实践提供理论支持和技术支撑，也无法有效回应服务对象的具体需要。正如B市Q机构人员所说：“就算真的发现了需要专业心理服务的，我们也做不了。”不成熟的社会组织供给环境直接影响了其服务供给的质量。

2.过度的技术治理刺激了社会组织福利供给投机行为

随着国家治理形态从“总体支配迈向技术治理”，政府将法治化、技术化、规范化和标准化作为行政监督的核心议题。技术治理导向下的福利提供强调绩效性和标准化，但社会服务领域的治理体制与经济领域有很大不同。经济领域中的治理情境是强风险约束、强激励。而在社会领域，地方政府的治理情境呈现强风险、弱激励的不匹配特征。正如作为购买方的Y市基层政府所言：“困境儿童情况各不相同，没办法标准化，但从管理和推进工作的角度，必须要有量化标准，否则自由裁量权太大，也不好再从财政拿钱。”像针对困境儿童的这类软服务，服务效果的显现周期较长，量化指标在某种程度上并不能呈现实践的全部内容。在过度技术治理的导向下，这种重管理评估、轻服务评估的做法极易诱导社会组织的投机性行为，刺激社会组织消极使用自由裁量权。自由裁量权在处理不确定工作以及避免不必要责任上发挥着重要作用。社会组织自由裁量权的消极使用表现在两方面：一是服务的“活动化”和“形式化”，一些社会组织甚至为完成指标而编造数字。二是社会组织出于减轻自身工作压力和维护自身安全的考量，将重点更多地放在那些能顺利提供服务且成效明显的服务对象上，忽视那些有特殊需求的服务对象。正如H市C组织的负责人所说：“本地都愿意做社区项目、普通老年群体项目，愿意承接困境儿童服务的组织非常少，特别是那些重病、重残等儿童的服务。一方面，那些服务的专业性和要求非常高；另一方面，做起来难度也大，年底考核也没啥优势，属于出力不讨好。”可以说，社会组织自由裁量权的消极运用既是面向基层政府过度技术治理下的一种应变方式，也是社会组织专业服务能力不足的表现。过度的技术治理加上政策执行的模糊性是中国社会组织长期低水平发展的重要原因。

3.离散的治理结构阻碍了社会组织福利供给资源的获得

基层福利治理结构的离散主要是指福利治理主体服务职能的碎片化，这既表现在政府部门之间，也表现在上下级部门之间。困境儿童服务职能在不同部门间呈现碎片化，究其原因主要有以下几个方面。第一，各部门在困境儿童的认定上不统一；第二，各部门在工作成效分配上难平衡；第三，各部门阶段性工作任务和工作重点不同。这在很大程度上阻碍了部门间困境儿童服务项目和服务资源的整合。此外，离散的治理结构还体现在上下级部门之间政策规定的模糊性与政策执行的偏差上。在我国公共管理实践中，上级颁布的一些政策具有模糊性，且以政策目标和单维度的治理绩效为导向。政策的模糊性使得基层政府部门在困境儿童福利提供方面的设想与实践之间存在较大差距。基层部门把上级规定的经济、健康、教育等基本保障看作硬性指标，而把诸如心理关爱、家庭支持等福利服务看作柔性目标。对于这些柔性目标，上级部门并未有明确的约束和奖惩的规定，这导致一些基层政府对困境儿童采取选择性服务，部分基层政府甚至把社会组织提供的柔性服务视为可有可无的项目。在调研的5个试点地区中，仅有2个地区把困境儿童发现的指标纳入基层政府年终考核体系。这种离散的治理结构也严重阻碍了社会组织福利供给资源的获得，不利于政府、社会、家庭三位一体的福利供给体系的形成。此外，困境儿童福利提供承载了“兜底”保障、避免出事等多个治理目标。在风险管控治理的引导下，前述旨在协调、整合各部门力量的工作小组和联席会议只在突发重大事件时才偶尔发挥作用。正如Y市M社会组织负责人所言：“儿童问题只要不是‘恶性’事件，在有些部门看来，都不算什么大事情。”基层风险管理的治理目标压制了困境儿童福利供给的目标，导致困境儿童的福利服务仍停留在较低层次的基本保障上，在儿童保护和儿童发展上未能做更大拓展。

四、提升困境儿童分类保障政策执行效能的治理策略

现实昭示，我国日渐完善的困境儿童分类保障政策在基层福利治理情境下呈现出执行悬浮的表现，不成熟的组织供给环境、过度的技术治理手段以及离散的治理结构共同形塑了这种悬浮状态，极大影响了社会组织福利供给质量和效能，导致基层悬浮型福利治理格局的形成。跨越困境儿童分类保障的“最后一公里”障碍，使儿童保障工作落实到位，关键在基层。因此，本文结合Z市困境儿童关爱保护中心(以下简称“保护中心”)的运作经验，在“儿童权利和儿童需要”理念的指引下，从价值理念、手段技术、能力建设以及体制机制层面入手，提出提升困境儿童分类保障政策执行效能的治理策略，以期实现从悬浮型治理向协同型治理的转变。

1.培养对儿童的新认识，反对福利服务过度技术治理

从全球角度进行审视，“儿童利益最大化原则”已成为各国构建儿童福利政策的基本出发点。目前，基于国家亲权视角构建的“家庭尽责、政府主导、社会参与”的儿童福利制度，不仅凸显了多主体参与的特点，还包括了涵盖儿童发展、儿童救助、儿童保护等内容的综合服务体系，以满足新时代儿童安全健康的需要。但是，困境儿童分类保障政策在基层治理实践中，囿于人力不足、激励机制不够以及理念滞后等原因，面向困境儿童的服务大多还停留在经济支持上，发展性服务和预防性服务较少。相关部门按照自己的方式无限制、密集型给予物质支持，并未考虑这些服务是否是困境儿童真正所需，忽视了儿童作为福利主体的地位，仅把儿童作为福利的被动接受者。因此，在困境儿童政策执行的整个过程中，应在价值理念上培养对儿童的新认识，突出儿童的主体定位。要以社会投资的理念来看待困境儿童服务，以投资性视角看待儿童与家庭、国家的关系，充分认识到“现在的儿童就是中国的未来”，充分认识到面向困境儿童的服务有助于增加个体和国家的竞争力。

基层孱弱的治理能力和技术治理逻辑导致困境儿童服务中评估机制的单一绩效导向，直接影响了社会组织消极使用自由裁量权，不利于社会组织的专业化发展。但是，第三部门因利他主义价值及其成员服务位列家庭和职业之后，他们并不适合提供时效性很高的特定福利服务。因此，在服务递送评估中，不能简单以技术逻辑下的绩效性、标准化和成果化来进行成效考量。Z市的实践表明：首先，在社会组织专业化程度尚不发达的情况下，设置弹性的评估指标十分必要。要给社会组织留出发展的时间，引导他们在服务中培养和提升能力。其次，引导社会组织在专业服务递送中积极使用自由裁量权。“保护中心”对派发到其他机构的服务，不提前设置具体的服务次数和服务内容，而是在服务中根据困境儿童个性化的需要，制订适宜的服务计划，以此作为服务成效考核的主要标准，把过程评估和结果评估结合起来，避免服务的形式化和表面化，有利于困境儿童及其家庭的多样化服务需求的满足和社会组织与服务对象之间的良性互动。

2.提升社会组织行动能力，促进其服务内容精准化

解决困境儿童服务问题，不仅需要资金，而且需要专门的人和组织。要想充分发挥儿童福利社会组织的专业优势，必须提升他们的行动能力。资源汲取能力、服务传递能力和治理参与能力三者有机结合，共同构筑社会组织的能力基石。资源是组织生存的基础，服务是组织发展的价值归宿，治理是组织行动的政治过程。Z市以“保护中心”为枢纽，发动基层2000多名持证社工的力量，把社会组织孵化培育和服务提供整合起来。政府以社会组织获得市场准入资格为最高限度，鼓励村、社区持社工资格证的基层人员成立社会工作室，参与承接困境儿童服务项目，并根据专业需求的强弱和服务对象的风险等级匹配不同的服务个案。为保证服务质量，推动儿童服务领域的督导工作，该市在持证社工中招募有意愿长期从事儿童服务的督导员，引入第三方专业组织对他们进行培训，再依托本土儿童服务督导员去支持一线社会组织的服务，充分发挥了本土社会组织就近、便利、服务成本低的优势。通过近5年的服务，Z市一批专门从事儿童服务的专业组织得以发展，社会组织的服务能力得以提升，这为常态化、竞争性购买政府服务创造了条件。

目前，按照困境儿童类别进行的需要识别和福利供给，把困境儿童的成因简单等同困境儿童的需要，极易出现福利需要与福利供给内容不匹配的情况。此外，困境儿童福利需要不仅体现在类别和层次上的差异，还体现在全生命周期持续的服务体系建设上，这些都是以连续动态的困境儿童的需要识别为基础的。因此，在服务递送前和递送中，应引导专业力量介入困境儿童的需要识别，促进困境儿童服务提供内容的精准化。Z市除按照政策为困境儿童提供经济帮扶外，还针对困境儿童提供常态化服务和个别化服务。“保护中心”除按照大类对困境儿童进行分类外，在前期细致走访的基础上，按照风险等级把困境儿童分成5类，并针对不同类型、不同年龄段的困境儿童开发了身体和心理健康管理、家庭生活管理、学业和兴趣学习管理、直接和间接的家庭服务等8大类48项常规服务，不同风险等级的服务内容和频次均有差别。同时，社会组织在开展个案服务过程中，发现并回应部分服务对象的特别需要，创新开发出“一米未来空间”“Bookbox”“爱过家家”等众多公益产品，实现了服务的精准化。以公益产品为支点，有序对接有需要的困境儿童，撬动了更多的社会资源参与对困境儿童的关爱与服务，实现了资源链接的社会化和精准化。

3.完善制度化合作机制，优化儿童福利部门岗位设置

社会组织在依靠现有福利资源向困境儿童提供服务的过程中遭遇多重阻碍，条块分割的碎片化服务及部门间利益权重的考量，导致跨部门合作十分有限，极大影响了社会组织服务供给的成效。因此，迫切需要完善服务供给中的合作机制并使其制度化。在服务供给过程中，政府各部门之间、政府与社会组织之间需要不断沟通与协调，从而达成默契，实现互惠和富有成效的合作。首先，政府与社会组织间合作机制的建立需要一个过程。Z市的实践表明，当地方政府意识到社会组织发展对当地发展的贡献时，便会花大力气支持并与社会组织合作；同时，社会组织由于政府的支持，其困境儿童的专业服务和绩效表现越来越好，政府与社会组织的协作递送也更加顺畅。因此，社会组织有更多的机会参与基层福利治理，在福利治理中不再简单扮演服务传递者的角色，而能够参与需求评估、服务项目设计、决策咨询的全过程。其次，政府部门理念的转变也需要一个过程。制度化的政策文件只是为部门之间的合作打开了一个窗口，为部门间业务往来提供了机会和可能，但部门之间的壁垒依然存在。在零星业务往来的基础上，Z市和N市进行了多部门联动机制的业务能力建设和公众倡导行动，它们也通过一次次的联席会议逐渐达成部门间协作治理的共识，从而形成了部门间合作的良性“生态圈”。

实践中，困境儿童保护工作链条长、任务重。横向上，工作领导小组和联席会议制度有利于政府不同部门间横向资源的整合与联动。纵向上，各地建立了市(县)、乡(街道)、村(社区)三级儿童福利行政体系架构，乡(街道)和村(社区)层面建立了儿童督导员和儿童主任制度，由儿童督导员和儿童主任承担起困境儿童在教育、生活保障等方面“最后一公里”的重任。但是，乡(街道)、村(社区)甚至县、市民政局都没有设置专岗专人直接对接儿童福利工作，大部分从事儿童福利工作的人员都属于兼职且服务意识比较薄弱，影响了民政条口上儿童工作的效率和质量。Z市在民政局下设置了儿童慈善科并配置了专人，承担全市儿童福利统筹工作，这一举措加强了部门间的沟通与协作，完善了社会组织的参与机制。此外，研究表明，信息技术平台的使用，有助于建立以服务对象为中心的无缝式福利提供方式，有利于解决政府治理碎片化问题并提高服务的可及性。Z市以“保护中心”为载体，建立了链接民政、“保护中心”和承接服务的社会组织的数据系统，对个案管理进行协调和专业支持，同时实现了对服务过程和服务成效的实时监测和长效跟踪，提高了服务的专业化并保证了服务的整体性递送。在从补缺型儿童福利向普惠型儿童福利转型的过程中，儿童福利行政管理的角色也必然随之改变，相关政府部门除扮演服务的购买者和质量的监督者之外，还应扮演有效的沟通者、有力的协调者与联动者的角色，这就要求基层儿童福利主责部门进行专岗设置，推动形成“政府主导、社会协同”的运作机制。

注释

①肖莉娜：《大转型的孩子们：儿童福利政策的反思与建构》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2014年第1期。②窦玉沛：《深入学习领会第十三次全国民政会议精神》，《中国民政》2012年第4期。③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html，2013年11月15日。④彭华民：《中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新》，《天津社会科学》2012年第6期。⑤卢玮、林保贤：《困境儿童分类保障政策成效研究》，《青年探索》2019年第6期。⑥Bob Jessop. The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in Its Primary Functions, Scale and Modes of Coordination.SocialPolicyandAdministration, 1999, vol.33, No.4, pp.348-359．⑦彭华民：《中国社会救助政策创新的制度分析：范式嵌入、理念转型与福利提供》，《学术月刊》2015年第1期。⑧陆士桢、王蕾：《谈我国弱势儿童福利制度的发展》，《广东工业大学学报》(社会科学版)2013年第2期。⑨行红芳：《从一元到多元：困境儿童福利体系的建构》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2014年第5期。⑩高丽茹、万国威：《福利治理视阈下城市困境儿童的福利提供——基于南京市FH街道的个案研究》，《学术研究》2019年第4期。调研地点选在江苏省H市、Y市、Z市、B县和N市，它们均是民政部第二批“适度普惠型儿童福利制度试点”地区。深度访谈对象涉及政策和服务传递过程中的三类行动主体，他们分别是代表民政部门中分管儿童福利的关键人物10人、代表非营利组织的各类社会组织负责人7人、代表服务接受者的困境儿童或者家长8人。Richard J. Zeckhauser, Derek Leebaert.WhatRoleforGovernment?:LessonsfromPolicyResearch, Durham, NC: Duke Press Policy Studies, 1983, p.363.肖萍：《城市残疾居民的福利需要及其满足》，《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2012年第6期。[美]尼尔·吉尔伯特、[美]保罗·特雷尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹、周烨、刘红译，华东理工大学出版社，2003年，第226页。[美]唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社，2009年，第131页。罗婧：《他山之石，却难攻玉?——再探“第三方”改造困境的源头》，《社会学研究》2019年第5期。D. F. Kettl. Managing Indirect Government. In L.M. Salamon(ed.),TheToolsofGovernment-AGuidetotheNewGovernance.New York: Oxford University Press, 2002, pp.490-510.吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》2013年第2期。[英]皮特·阿尔科克、[英]玛格丽特·梅、[英]凯伦·罗林森主编：《解析社会政策(下)：福利提供与福利治理》，彭华民主译，华东理工大学出版社，2017年，第101页。Judith R. Saidel. Resource Interdependence: The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.PublicAdministrationReview, 1991, vol.51, No.6, pp.543-553.渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。Evans Tony, John Hanrris. Street-Level Bureaucracy, Social Work and the Death of Discretion.TheBritishJournalofSocialWork, 2002, vol.34, No.6, pp.871-895.黄晓春：《中国社会组织成长条件的再思考——一个总体性理论视角》，《社会学研究》2017年第1期。调研中的Z市以促进困境儿童发展为目标，以精准化、专业化、持续化服务为依托，于2016年成立了困境儿童关爱保护中心，作为协调管理整个Z市困境儿童服务的中枢和平台。该中心运行近5年来，在困境儿童服务专业化和服务整体供给上取得了较好的效果。童小军：《国家亲权视角下的儿童福利制度建设》，《中国青年政治学院学报》2018年第2期。韩央迪：《从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化》，《国外社会科学》2012年第2期。臧其胜：《合法性和能力约束下社会组织活力激发的策略》，《南通大学学报》(社会科学版)2017年第1期。2018年，国务院办公厅下发了《关于同意建立农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度的函》，对民政部、卫生健康委、妇儿工委办公室、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联等26个部门在参与困境儿童保障和保护中的责任做了规定。随后，各地也成立了以市(县)政府为主要领导的工作领导小组和联席会议制度。各地多由民政部门牵头，负责协调和联络相关部门。转引自刘玉兰：《城市基层福利治理与困境儿童福利供给偏差的地方实践》，《社会工作与管理》2020年第3期。