从多元治理到高效共治: 构建社区治理共同体

许张琨琦

摘 要：社区作为我国公共危机治理体系的基层部分，在推动治理力量下沉上发挥了重大作用。本文从社区治理现状入手，剖析了多元主体参与治理的实践逻辑与运作机制。突发公共危机中社区治理共同体建设既是时代环境的任务与要求，也是基层社会面临治理难题的现实选择。疫情期间的社区多元治理呈现出鲜明的“一核多元”式治理特征，同时围绕着“问题呈现、利益赋予、动员、协作”的过程运行。社区多元治理中存在着治理参与碎片化、治理中心悬浮化等问题，通过构建多元主体间的纵向互嵌式协同机制、依法划分权责等途径打造“社区治理共同体”，可以有效消解多元共治的阻滞因素，提升城市基层社会抵御公共危机的治理能力。

关键词：疫情防控;社区治理共同体;协同共治

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.051

1 问题的提出

社区作为国家与社会的连接点，既承担着国家赋予的基层政权建设任务和公共服务供给职能，也是城市居民自我治理的重要场域。我国的社会经历了从“统一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的发展路径，在此期间积累了诸多社区治理经验，并在社区多元治理方面进行了诸多探索。自20世纪90年代中后期国家大规模的城市建设开始，伴随着市场经济的发展以及行政体制的改革，社区治理日渐多元化、自主化、开放化、精细化。在这一过程中，学者纷纷提出了“有效性治理”“复合式治理”“协商共治”等理念，并在社区治理实践领域探索出“圈层结构社区”“三社联动”“社区治理联席机制”等多种治理方案，这些探索在促进社区居民良性互动、推动社区自治组织发展、构建新型公民文化等方面均发挥了重要作用。

实践证明，多元主体参与社区治理已成为目前城市社区建设的主流模式。基于此，如何建构起突发公共危机中的基层社会有效治理模式，应从多元视角反思当下社区治理现状，充分协调传统治理主体与新兴治理主体之间的协作关系，推动社区治理从“多元状态”走向“高效共治”状态。

2 实践运作：疫情防控中的多元治理

2.1 突发公共危机中社区多元治理系统情境

社区治理共同体建设是时代任务要求与基层治理难题倒逼双重作用下的选择。

第一，突发公共危机往往具有多样性、复杂性、威胁性等特点，从而在短时间内对整个社会的治理能力提出了极大挑战。疫情期间的防控管理包含双重治理任务，一方面是对疾病本身的医疗救治与风险防范，例如隔离传染源、调配资源等;另一方面是对社会风险的防控，如社会的舆情引导、特殊期间的企业行为与社会行为规制等。当下随着治理任务不断增加，环境复杂性和风险性不断提升，单纯以政府为主体采用行政力量的管理方式已不再具有绝对优势，这就要求社区在精准服务、需求保障等方面做出更多回应，多元主体引入治理系统也就成了应然之举。

第二，疫情期间城市社区治理体系呈现出的不是无差别的多元主体平等并立式结构，而是一种党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“一核多元”式治理结构，其中“一核”是指党委政府，“多元”是指企事业单位、基层自治组织等主体。这种结构决定了党委政府是社区治理的决定性力量，其他组织则为社区服务供给起补充作用。在调研中笔者也发现，许多城市社区均由党委统筹安排了核酸检测、安全值守、流动巡逻等工作。比如，有的社区由党委牵头成立了社区共治理事会，该理事会可以有机联结具有一定规模的商圈企业、社会组织、驻地单位，从而借助社区党委“轴心”功能，推动各单位经常化联动、制度化共建。

第三，疫情期间社区治理的问题在“资源调度、协调合作、共识凝聚”等方面呈现出一定程度的增长趋势。首先，在资源的分配上，作为居民民生体系的网底，疫情中的基层社区在日常生活、医疗卫生领域反映出了一定程度的资源供给不充足、分配不完善等问题。笔者通过实地访谈得知，志愿者和党委干部在对住户的信息调查、摸排工作上，常常需要“加班加点”工作;在配合协调上，疫情期间社区“一核多元”的治理结构在发挥组织动员的制度优势同时也容易产生一种“中心——边缘”的协作关系，让一些自治组织、社会组织对政府形成非对称性依賴。疫情期间许多社区都实行由党委统筹安排、分配任务的治理模式，也有部分社区选择由居委会、楼栋小组长等成立“买菜社群”，为出行不便的居民调配、供应物资，但大部分社区均未产生较为成熟的制度化自治组织，社会主体参与度不足，而居委会和基层党委则承担了大量工作，负担较重。

2.2 突发公共危机中社区多元治理的运作机制研究

从运作机制来看，危机状态下的社区总体上围绕着“问题呈现——利益赋予（授权）——动员——协作”的机制运行。在危机爆发之初，各主体围绕危机产生利益关联的共同协作基础，作为核心行动者的党组织、居委会党支部从而发挥引领、带动作用，出于对政绩的追求和现实情况的复杂多变，上级治理任务往往会层层加码，最终落实到基层，这种行政体制一方面确保了危机状态下的基层政府的组织能力与宏观调控能力，另一方面也可能由于强烈的目标导向性驱使行动者过分注重量化考核的硬性任务，轻视难以量化考核的软性任务，造成行政逻辑所代表的工具理性和民生逻辑所代表的价值理性之间失准与偏差。

当社区无法为居民提供足够的制度化参与渠道和利益表达途径时，上层权力与社区居民群体渴望获取资源、放权增能的诉求之间就会形成一定张力，表现在供需链条上就是供给端引导的政策无法满足需求端的真正需求，同时需求端的治理要求也无法有效进入供给端的视野和议程。供需不平衡所引发的矛盾往往会倒逼基层政府授权赋能以及转移治理重点，最后多元主体功能发挥就进入了动员阶段，此时社区常依托议事会、社区论坛等载体，集结社区里的有威望、有能力的积极成员带动其他主体参与自发性社会组织，以协商共治来促进民生表达的实现。